CC BY
50
УДК 330.191.6+330.012.22
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ СЕЛЕКТИВНОЙ ПОЛИТИКИ
© Д.Н. Исаев
Статья посвящена анализу фундаментальных и современных теорий регионального развития, включая инструменты их реализации. Обосновано, что селективная политика является наиболее адекватным механизмом реализации стратегических целей и приоритетов регионального развития, позволяющим получать наибольший социально-экономического эффект при планировании приоритетного развития той или иной отрасли и учитывающим соблюдение комплексности развития всех взаимосвязанных отраслей, их направленное развитие и ограниченность ресурсов.
Ключевые слова: модель регионального развития; инструменты регионального развития; селективная политика; отрасль; структурная перестройка; устойчивое развитие.
Структурная перестройка экономики требует точного определения тех сегментов хозяйственной системы, которые в условиях развитого рынка могли бы образовать наиболее динамичную компоненту экономического роста. Научно-технический прогресс, изменения в структуре факторов производства и потребительском спросе детерминируют на каждой стадии развития опережение в тех или иных секторах средних по экономике темпов роста. Задача государства состоит в устранении институциональных барьеров, препятствующих их развитию, а также в оказании необходимой административной и финансовой поддержки. С другой стороны, в институциональной инфраструктуре экономики могут отсутствовать отдельные существенные элементы, необходимые для нормального функционирования рыночной системы. В процессе их формирования также ведущая роль принадлежит государству. Следует определять приоритетные направления государственной политики и создавать особый режим регулирования для соответствующих групп экономических агентов. Речь идет об избирательном или селективном регулировании, которое оказывается тем более актуальным, чем более ограничены ресурсы.
Необходимы целенаправленное формирование управленческого механизма в разрезе отраслей регионального хозяйства, разработка методов и форм координирования структурных элементов хозяйственной системы региона, способствующих его социально-экономическому развитию.
Для реализации приоритетов государства в рыночной экономике следует использовать такие инструменты, которые позволяют в
наибольшей мере использовать созидательный потенциал рыночного механизма. Существенным, а в ряде случаев центральным, элементом системы экономического регулирования является селективная политика, осуществлявшаяся в отношении стратегически важных сфер национальной экономики. Чаще всего объектом селективного воздействия становятся отдельные отрасли промышленности или формы экономической активности, вокруг которых складывались «ареалы роста» экономики в целом. Государство помогает предприятиям приоритетных отраслей «встать на ноги» и закрепиться на мировых рынках. В свою очередь, посредством контрагентных взаимосвязей, эти отрасли увлекают по пути ускоренного развития и другие сектора экономики [1].
Очевидно, что селективный подход к использованию ограниченных ресурсов государства сохраняет свою актуальность и в настоящее время; под воздействием внутренних и внешних факторов изменяются направленность и содержание селективной политики. В принципе, селективное вмешательство в определенных секторах или сферах хозяйственной деятельности практикуется и в других экономически развитых и развивающихся странах. Методы и масштаб селективного воздействия определяются экономической целесообразностью и политическими мотивами, которыми руководствуются лидеры страны. На современном этапе необходимость четкого осознания приоритетов государства диктуется противоречивостью процессов глобализации, обострением кризисных явлений в мировой финансовой системе.
Проблемы реализации селективной политики, получившие отражение в экономической теории, можно, на наш взгляд, разделить на три основные группы. К первой можно отнести проблемы несостоятельности рынка в отдельных сегментах экономики, дающей основание для государственного вмешательства. Вторую группу образуют проблемы применения селективных инструментов в отдельных сферах государственного регулирования безотносительно общих, базовых закономерностей селективной политики как таковой. В рамках третьей группы можно условно объединить проблемы реализации селективной политики в отдельных странах или группах стран (развивающихся, восточноазиатских, странах Латинской Америки), где она осуществлялась как часть общей стратегии экономического развития [2].
К настоящему времени общепринятой теории регионального роста не создано. Можно говорить лишь о наличии ряда альтернативных концептуальных подходов к объяснению региональной экономической динамики, по-разному трактующих как движущие силы развития региональных систем, так и ожидаемые результаты этого процесса. Большинство представленных в литературе теоретических моделей акцентируют внимание на межрегиональной конкуренции как движущей силе развития. При этом другой аспект межрегиональных экономических взаимодействий - межрегиональное экономическое сотрудничество, положительные внешние эффекты, которые развитие одних регионов оказывает на другие регионы, -оказывается второстепенным, уходит на второй план. В этой связи следует учитывать модели экономического роста системы регионов, раскрывающей значимые внешние эффекты, распространяющиеся среди участников многорегиональной системы, и позволяющей на этой основе отразить влияние межрегиональных взаимодействий на экономическую динамику всей национальной экономики.
Для соблюдения условия получения наибольшего социально-экономического эффекта при планировании приоритетного развития той или иной отрасли в структуре отраслей экономики региона необходимо соблюдение комплексности развития всех взаимо-
связанных отраслей и их направленное развитие. Для этих целей необходимо определение структуры их взаимосвязей, тесноты и взаимной обусловленности, что возможно с использованием методов межотраслевого планирования.
Для оценки динамики экономического развития хозяйственной системы региона и определения направления движения к состоянию устойчивого развития необходимо постоянно обеспечивать мониторинг по наиболее значимым показателям.
Базовым показателем, характеризующим степень развития того или иного региона, является положительная динамика качества жизни населения. Этот интегральный показатель представляет собой совокупность таких показателей, как динамика роста валового регионального продукта, в т. ч. на душу населения; инфраструктурная и социальная обеспеченность территории; увеличение доходов населения, качества регионального человеческого капитала и др.
Представляется очевидным, что наибольшее влияние на развитие субъектов РФ оказывает экономический рост региона, количественным показателем которого выступают валовой региональный продукт или валовой региональный продукт на душу населения. Таким образом, динамика ВРП является ключевым фактором, влияющим на возможности саморазвития соответствующих территорий, а количественный показатель ВРП может служить параметром для определения уровня регионального развития. На основе этого уровень развития Тамбовской области, в частности, можно оценить, используя данные табл. 1 [3].
Выбор приоритетов регионального развития выступает необходимой составляющей комплексного подхода к управлению социально-экономическими процессами для большинства субъектов Российской Федерации. Особенности социально-экономического развития Тамбовского региона, помимо его дотационности, связываются с негативными факторами, преимущественно в области инвестиционных процессов, недостаточной сбалансированности трудовых ресурсов, износа материально-технической базы в сфере производства.
Таблица 1
Динамика объема валового регионального продукта Тамбовской области 2004-2008 гг., млн руб.*
2004 2005 2006 2007 2008
Валовой региональный продукт (млн руб.) 56775,0 64538,7 77650 107595,7 132280
Валовой региональный продукт на душу населения по Тамбовской области (тыс. руб.) 49,2 56,7 69,1 96,8 120,1
Валовой внутренний продукт на душу населения по РФ (тыс. руб.) 97,9 125,8 187,9 233,0 292,7
* Составлено автором на основе статистического сборника «Региональные показатели системы национальных счетов Тамбовской области»
Региональные органы государственной власти в рамках своих полномочий имеют возможности программно-целевого управления. Оценка возможностей программноцелевого управления может осуществляться с позиций функционирования системы оперативного управления и компетентности самих субъектов управления. Кроме того, программно-целевой метод развития экономики региона в территориальном масштабе учитывает специфику каждого конкретного субъекта федерации, т. к. соответствующие программы и мероприятия разрабатываются на местах. Таким образом, считаем, что метод программно-целевого планирования наиболее эффективен при управлении отдельными отраслями, т. к. позволяет рассматривать их в общем контексте социально-экономических показателей с учетом особенностей регионального развития.
Анализ существующих инструментов социально-экономического развития показал, что наиболее адекватным механизмом реализации стратегических целей и приоритетов регионального развития в рамках программно-целевого метода следует рассматривать организацию индикативного планирования. В этом ряду системный мониторинг - необходимый инструмент оценки качества технологий управления. Он позволяет своевременно вносить коррекцию в действующие технологии, в процесс реализации социальноэкономической политики, адаптировать и модернизировать ее с учетом влияния региональных условий.
Критериями развития региона являются: устойчивый рост экономических и социальных показателей деятельности промышленных предприятий; рост валового региональ-
ного продукта; развитие научно-технического потенциала; увеличение занятости населения; повышение заработной платы; рост налоговых поступлений; социальная и политическая стабильность в обществе [4].
Инструментарий селективной политики традиционно включает в себя разнообразный набор механизмов воздействия на структурные процессы в экономике, к которым относятся как собственно механизмы воздействия на экономику, так и макроэкономические инструменты, косвенно затрагивающие различные сектора хозяйства.
Первая группа механизмов включает такие инструменты, как селективная отраслевая поддержка определенных отраслей через государственный бюджет (дотации, кредиты, целевые налоговые льготы, отраслевые инвестиционные программы); содействие малым и средним предприятиям; финансирование и организация НИОКР; передача новых технологий промышленным компаниям; фонды промышленного развития; индикативное планирование; стимулирование зон, отстающих в промышленном развитии; механизм ускоренной амортизации; содействие экспорту; регулирование импорта товаров; патентное регулирование и стандартизация продукции. Для реализации таких мер в структуре государства создаются соответствующие органы, ответственные за отдельные виды помощи, а также, в ряде случаев, структуры, координирующие между собой частные формы помощи.
Вторая группа механизмов по линии воздействия на макроэкономическую среду приобретает в последнее время новое значение и все большую важность как средство формирования благоприятной национальной
и региональной среды для повышения конкурентоспособности компаний в условиях глобализации и либерализации рынков. Сюда можно отнести, в частности, финансовокредитную, валютную, инфраструктурную (транспортные, информационные сети), образовательную политики и другие формы воздействия государства на экономику.
Селективная политика по схеме разработки и реализации похожа на крупный инвестиционный проект: определение цели, оценка альтернативных способов ее реализации с точки зрения имеющихся ресурсов и эффективности, разработка конкретных механизмов использования ресурсов для реализации. Ресурсы, имеющиеся в распоряжении государства, можно условно разбить на четыре группы: налогово-тарифные; денежнокредитные; инфраструктурные; административно-политические (организационные) [5].
К первой группе относятся: льготные режимы налогов, амортизационная политика, таможенная политика (например, снижение или отмена пошлин на ввоз технологий), тарифная политика (цены естественных монополий), т. е. это те меры, которые, хотя и не требуют непосредственно затрат, так или иначе уменьшают в краткосрочный период доходы государства. Сюда же примыкают такие меры, как реструктуризация задолженности. Эти меры позволяют приоритетным секторам сокращать издержки и повышать свою ценовую конкурентоспособность, накапливать собственные средства для развития и расширения, привлекать сторонние средства (инвестиции).
Вторая группа инструментов включает: прямое кредитование государством некоторых видов деятельности по льготным ставкам, субсидирование процентных ставок по коммерческим кредитам, государственные кредитные гарантии, государственную поддержку лизинга, прямые государственные инвестиции и другие меры, прямо требующие значительных затрат из бюджета или других государственных источников.
Третья группа инструментов включает государственные затраты не непосредственно в приоритетном секторе, но в смежных областях, что позволяет бизнесу экономить собственные ресурсы. Примерами таких мер могут служить подготовка кадров за государственный счет по определенным специ-
альностям, проведение НИОКР и передача результатов в частный сектор на льготных условиях, вложения в создание производственно-технологической инфраструктуры
(транспортной, коммуникационной).
Последняя группа инструментов наиболее неоднородна и многообразна. Прежде всего, к инструментам этого типа относятся меры по снятию (или, наоборот, введению) административных и регуляционных барьеров входа на рынок и выхода с него (регистрация, лицензирование, стандартизация), антимонопольное законодательство, барьеры для слияния и поглощения и т. д., организационно-политическая поддержка интересов экспортеров на рынках других стран. Важным блоком этого типа инструментов является функция «посредника» между различными отраслевыми ассоциациями и по согласованию интересов разных секторов. Четвертая группа инструментов внешне выглядит наиболее «дешевой» и простой. Однако многие из этих инструментов наиболее опасны. Во-первых, сложно оценить затраты и результаты от применения тех или иных новаций. Во-вторых, стабильность нормативноправовых условий - одно из необходимых условий развития, и изменения здесь не могут быть перманентными.
В долгосрочной перспективе экономика области нуждается в глубоком реформировании и превращении ее из типично индустриальной, закрытой и малоэффективной в высокоэффективную постиндустриальную, интегрированную в систему международного разделения труда. В качестве приоритетных задач, решение которых обеспечивает достижение главной цели, выделены:
- структурная перестройка экономики;
- оптимизация процессов территориального развития;
- устойчивое развитие малого и среднего предпринимательства;
- создание условий для развития инновационной деятельности, привлечение инвестиций, совершенствование налоговой политики, укрепление денежно-бюджетной системы, повышение эффективности управления государственной собственностью;
- улучшение взаимодействия с федеральными и местными органами власти.
К числу важнейших инструментов реализации социальных целей относятся бюд-
жетно-налоговые инструменты. Эффективность их использования определяется величиной налоговой нагрузки, которая, с одной стороны, позволяет сформировать необходимые для решения социальных задач финансовые ресурсы, а с другой - обеспечивает воспроизводственные процессы в отраслях региональной экономики. Нами выполнена разработка методических аспектов формирования налоговой политики и, в частности, предложен метод расчета налоговой нагрузки отраслей региональной экономики [6].
На основе использования статистических данных по объемам производства, стоимости основных фондов, структуре затрат и оборотных средств метод позволяет рассчитать структурные коэффициенты, характеризующие материалоемкость (Кул), трудоемкость (К) и эффективность использования имущества (Кл,). Используя эти структурные коэффициенты, можно выполнить расчет налоговых платежей:
Тул = Ул X Сул ,
Т№ = УЛ X К№ X С№,
Тт = СТ х (1 - СУЛ ) xУЛ, (1)
УЛ
ТА, = — X К л, X С А,,
КУЛ
Тр = Ср X (Ул - л - Ж - Тул - т№ - Тт - ТА;,),
где Сул, СЖ, СТ, Сл,, Ср - соответственно ставки налога на добавленную стоимость (Тул), начислений на заработную плату (ТЖ), налога с оборота (ТТ), налога на имущество предприятий (Тл,) и налога на прибыль (Тр); ул - добавленная стоимость, А - амортизация, Ж - заработная плата.
Анализ данных табл. 2 показывает, что для промышленности инвестиции в основной
капитал существенно превышают амортизационные отчисления, т. е. можно говорить о расширенном воспроизводстве основных фондов, что подтверждают данные по коэффициентам обновления основных фондов. Наиболее позитивная ситуация складывается в агропроме и пищевой промышленности.
В более капиталоемких отраслях - металлургии, машиностроении, строительстве -положение более напряженное из-за имеющего место недофинансирования госзаказа. Денежная политика продолжает оставаться весьма жесткой, местные бюджеты испытывают проблемы с наполняемостью [4].
Если верить экономической теории, то сейчас как раз то время, когда на место прежних лидеров должны прийти новые компании. Определить, какие территории, кластеры, отрасли могут стать точками роста, пока невозможно, но уже сейчас понятно, что концентрация ресурсов будет происходить вокруг экономических субъектов, имеющих стабильный сбыт и устойчивое положение на обозримую перспективу.
Анализ воспроизводственных процессов в ведущих отраслях показывает, что основная проблема связана с недостаточностью собственных ресурсов для финансирования инфляционного обесценивания оборотных средств. Ограниченность средств региональных бюджетов и приоритетность их использования, в первую очередь, для решения социальных задач обусловливают необходимость ориентации при решении экономических задач на внебюджетные средства. Наиболее значимым внебюджетным ресурсом являются средства региональной банковской системы. В то же время эффективность их использования в настоящее время невысока. Мобилизация кредитных ресурсов может быть осуществлена в рамках региональной
Таблица 2
Динамика структуры валового регионального продукта Тамбовской области, в процентах к общему объему ВРП, %*
2000 2001 2002 2003 2004
Валовой региональный продукт 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
в т. ч.:
производство товаров 42,8 46,1 39,7 41,3 41,0
производство услуг 50,7 47,7 54,6 52,6 53,6
* Составлено автором на основе статистического сборника «Региональные показатели системы национальных счетов Тамбовской области»
денежно-кредитной политики. Проведенный нами анализ практики ее проведения на региональном уровне позволил выделить целый ряд региональных инструментов денежно-кредитной политики и выполнить их классификацию. К прямым инструментам мы отнесли уполномоченные банки и региональные банки (участие в уставном капитале банков), а к косвенным: бюджет развития, бюджетный кредит, налоговый кредит, инвестиционный налоговый кредит, дифференцированные ставки и налоговые льготы кредитным организациям, региональные ценные бумаги, государственные гарантии и поручительства, ипотечное кредитование. При проведении региональной денежно-кредитной политики в настоящее время наиболее целесообразно использовать косвенные инструменты. При этом основные усилия должны быть направлены на создание рамочных условий, обеспечивающих эффективное взаимодействие финансового и реального секторов региональной экономики.
Выбор объектов селективной поддержки на территории региона состоит в диверсификации его производственной структуры, т. к. территории с высокоспециализированным хозяйством, как правило это моноспециали-зированные регионы, менее приспособлены к изменениям внешней среды и труднее адаптируются к долгосрочным структурным сдвигам [7].
В региональной теории специализация отдельных регионов рассматривается как основное условие эффективного пространственного распределения экономической деятельности, использования сравнительных преимуществ и получения на этой основе регионами выгоды от межрегиональной торговли. Поэтому для использования стратегии диверсификации необходимо четко определить те выгоды, которые она может дать, и сопоставить их с возможными выгодами, которые регион получает от специализации.
Таким образом, селективная политика не фокусируется на отдельных отраслях и государственных субсидиях им, поскольку ожидаемого эффекта от выборочной поддержки «отраслей-победителей» достичь не удается и предоставление селективной помощи становится дорогим удовольствием в условиях политики ограниченных бюджетов. Главное внимание государства сосредоточивается на
формировании такой предпринимательской среды, которая повышает возможности фирм быть инновационными, гибкими и конкурентоспособными. Реформа институциональной среды бизнеса, повышающая активность конкуренции и поощряющая фирмы, внедряющиеся на новых рынках или создаваемые на них заново, - один из главных приоритетов селективной политики, поскольку в условиях глобализации макроэкономическая политика оказывает все большее влияние на результативность.
1. Агарков С.А. Роль инновационно-инвестиционной политики в развитии региональной экономики. М., 2005.
2. Самогородская М.И. Основные направления активизации и повышения эффективности государственного управления инвестиционной деятельностью в регионе // Финансы и кредит. 2005. № 10. С. 56-64.
3. Гонтарь Ю.А. Асимметрия экономического развития регионов: современные проблемы, стратегия регулирования. Ставрополь, 2001.
4. Региональные показатели системы национальных счетов Тамбовской области в 20002006 годах: стат. сб. Тамбов, 2008.
5. Архангельский В.Н. Факторное прогнозирование развития промышленного региона и промышленная политика. М., 2002.
6. Гранберг А.Г. Региональная экономика и региональная наука в России: десять лет спустя // Регион: экономика и социология. 2004. № 1. С. 57-81.
7. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2002.
Поступила в редакцию 13.07.2009 г.
Isayev D.N. To the question on perfection of regional selective policy. The article is devoted to the analysis of fundamental and modern theories of regional development, including tools of its realization. It is proved, that the selective policy is the most adequate mechanism of realization of the strategic purposes and priorities of the regional development, allowing to receive the greatest social and economic effect at planning priority development of this or that branch and considering observance of integrated approach of development of all interconnected branches, their directed development and limitation of resources.
Key words: model of regional development; tools of regional development; selective policy; branch; structural reorganization; steady development.
