CC BY
115
9. Kenan M. Bogohul'stvo i menyayushchayasya priroda sakral'nogo [Blasphemy and the changing nature of the sacred] // Russkij zhurnal. Gefterovskie chteniya - Russian journal. Gefterov readings. 16.02.2012. Available at: http://russ.ru/Mirovaya-povestka/Bogohul-stvo-i-menyayuschayasya-priroda-sakralnogo (access date 24.02.2015).
10. "The act of racial and religious hatred": adopted by the Parliament of the United Kingdom in 2006 // UK Law (official website). Available at: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2006/1Zpdfs/ ukpga_20060001_en.pdf (24.02.2015). (in Eng.)
11. Report of the U.S. Bureau of democracy, human rights and labor on religious freedom in 2013 (International Religious Freedom Report for 2013): the official website of the U.S. State Department. Available at: http://www.state.gov/j/drl/rls/irf/religiousfreedom/ index.htm#wrapper (access date 24.02.2015).
12. The Swedish penal code: adopted in 1962 // Swedish Palma. Available at: http://www.sweden4rus.nu/ rus/info/juridisk/ugolovnyj_kodeks_shvecii#2:16 (access date 24.02.2015). (in Russ.)
13. The Italian penal code: approved by Royal decree No. 1398 from 19.10.1930 / / Altalex. Available at: http://www.altalex.com/index.php?idnot=36776 (access date 24.02.2015). (in Russ.)
УДК 342.81
И. Г. Верзилина
К вопросу о совершенствовании правового статуса членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса
В демократическом государстве на выборах, проходящих открыто и гласно, фактор увеличения количества членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, наблюдателей и других контролеров за организацией избирательного процесса должен приветствоваться. Однако правоприменительная практика при организации и проведении выборов в последние годы выявила ряд пробелов в избирательном законодательстве, свидетельствующих о недостаточной урегулированности правового статуса членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. В статье обосновывается необходимость устранения этих пробелов, обусловленная тем, что они порождают возможность злоупотребления своими правами некоторых недобросовестных субъектов избирательных правоотношений.
In a democratic state elections in a transparent and public manner, the factor of increasing the number of members of election commissions with advisory vote, observers and other inspectors for the organization of the electoral process, should be welcomed. But practice in the organization and holding elections in recent years has revealed a number of loopholes in the electoral legislation, demonstrating the lack of regulation of the legal status of members of election commissions with advisory vote. The article proves the necessity to eliminate these loopholes, due to the fact that they give rise to the possibility of abusing their rights by some unfair members in the electoral legal relationship.
Ключевые слова: выборы, избирательные комиссии, избирательная кампания, член избирательной комиссии с правом совещательного голоса, права, обязанности.
Keywords: elections, election commission, electoral campaign, member of election commission with advisory vote, rights, obligations.
Впервые члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса вошли в состав Центральной избирательной комиссии по выборам депутатов Государственной Думы, окружных избирательных комиссий по выборам в Государственную Думу и участковых избирательных комиссий на основании Указа Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г. № 1557 «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» [1]. В ст. 13 Федерального закона от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» [2] было закреплено право избирательного объединения, выдвинувшего кандидата (список кандидатов), самого кандидата после регистрации назначить в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата, и в нижестоящие избирательные комиссии по одному члену с правом совещательного голоса. Аналогичная норма содержалась в ст. 24 Феде-
© Верзилина И. Г., 2015
рального закона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [3].
Действующий Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от от 16.12.2014) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 67-ФЗ) [4] в ч. 20 ст. 29 устанавливает, что «кандидат, избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, со дня представления в избирательную комиссию документов для регистрации кандидата вправе назначить одного члена этой избирательной комиссии с правом совещательного голоса, а в случае регистрации кандидата, списка кандидатов - по одному члену избирательной комиссии с правом совещательного голоса в каждую нижестоящую избирательную комиссию».
С каждой избирательной кампанией, с каждым избирательным циклом растет количество членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Число их повысилось за счет существенного увеличения в последние годы зарегистрированных избирательных объединений и их региональных отделений. Так, правом участия в выборах по состоянию на 4 декабря 2014 г. обладают 73 политические партии в Российской Федерации [5].
Казалось бы, в демократическом обществе на выборах, проходящих открыто и гласно, фактор увеличения количества членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, наблюдателей и других контролеров за организацией избирательного процесса должен приветствоваться. Автор полагает, что, безусловно, должен, но только с соблюдением всеми вышеназванными участниками избирательного процесса одного из основных постулатов демократии: «права должны коррелироваться с обязанностями».
Однако правоприменительная практика при организации и проведении выборов в последние годы выявила ряд пробелов в избирательном законодательстве, свидетельствующих, по нашему мнению, о недостаточной урегулированности правового статуса членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Актуальность названной проблематики и необходимость устранения этих пробелов обусловлена тем, что они порождают возможность злоупотребления своими правами некоторых недобросовестных субъектов избирательных правоотношений.
Согласно ч. 21.1 ст. 29 Федерального закона № 67-ФЗ «членами комиссий с правом совещательного голоса не могут быть назначены:
1) лица, не имеющие гражданства Российской Федерации, а также граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;
2) граждане Российской Федерации, не достигшие возраста 18 лет;
3) депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;
4) выборные должностные лица, а также главы местных администраций;
5)судьи, прокуроры;
6) граждане Российской Федерации, признанные решением суда, вступившим в законную силу, недееспособными;
7) члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
8) работники аппаратов комиссий;
9) доверенные лица кандидатов, избирательных объединений;
10) лица, замещающие командные должности в воинских частях, военных организациях и учреждениях».
Если в законодательстве указывается прямой запрет вышеназванным лицам иметь статус членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, то для избирательных комиссий, выдающих удостоверения членам с правом совещательного голоса, должен быть установлен конкретный срок для проверки сведений о лице, назначаемом членом избирательной комиссии с правом совещательного голоса.
В действующем же избирательном законодательстве, например, в ст. 16 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» [6] установлено, что срок полномочий члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса начинается со дня получения соответствующей комиссией письменного уведомления кандидата либо его доверенного лица о назначении члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса и письменного заявления гражданина о его согласии на такое назначение. Аналогичная норма содержится в ч. 3 ст. 14 Закона Кировской области от 28 июня 2012 г. № 157-ЗО «О выборах Губернатора Кировской области» [7]. Получается, что в отношении кандидата, его доверенного лица, а также гражданина, дающего согласие на назначение членом 76
избирательной комиссии с правом совещательного голоса, действует презумпция честности, т. е. предполагается, что никто из названных лиц не может скрыть информацию о несовместимости статуса гражданина, дающего согласие на назначение членом избирательной комиссии с правом совещательного голоса, со статусом члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса.
На наш взгляд, за избирательными комиссиями, за которыми закреплена обязанность выдавать членам избирательных комиссий с правом совещательного голоса удостоверения установленного образца, должно быть также закреплено право в установленный срок проверять достоверность сведений о лицах, назначаемых членами избирательных комиссий с правом совещательного голоса.
В соответствии с п. 22 ст. 29 Федерального закона № 67-ФЗ член комиссии с правом совещательного голоса обладает равными правами с членом комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, референдума, за исключением права:
1) выдавать и подписывать бюллетени, открепительные удостоверения;
2) участвовать в сортировке, подсчете и погашении бюллетеней;
3) составлять протокол об итогах голосования, о результатах выборов, референдумов;
4) участвовать в голосовании при принятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции соответствующей комиссии, и подписывать решения комиссии;
5) составлять протоколы об административных правонарушениях.
Анализируя нормативные положения вышеназванных глав и учитывая правоприменительную практику, автор приходит к выводу о некоторой правовой неопределенности статуса члена комиссии с правом совещательного голоса.
Поддерживая мнение В. Е. Чурова и Б. С. Эбзеева о том, что «воля субъекта избирательного процесса (процесса референдума) в части, касающейся назначения членов комиссии с правом совещательного голоса, имеет правообразующее значение» [8] и, следовательно, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса являются «рупорами политических партий как части общества либо представителями кандидатов или инициативной группы», мы не можем полностью согласиться с выводами авторов о том, что именно в силу этого законодательство Российской Федерации не возлагает на членов ЦИК с правом совещательного голоса ряд обязанностей, которые предусмотрены для членов ЦИК с правом решающего голоса.
Считаем, что в данном случае имеет место правовая неопределенность в части установления границ ответственности членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса и других лиц, осуществляющих общественный контроль на выборах.
Тема осуществления общественного контроля на выборах в последнее время все чаще становится предметом исследования ученых в области избирательного права [9], а также предметом рассмотрения на различных совещаниях, организуемых избирательными комиссиями.
По мнению И. Б. Борисова, факты недобросовестной работы избирательных комиссий, отдельных членов избиркомов не должны умалчиваться, а должны быть предметом широкого обсуждения, однако если общественному контролю предоставить неограниченные возможности, можно нарушить эффективную деятельность государства, что, в конечном счете, подорвет и саму демократию, и такие перекосы вряд ли будут способствовать реализации политических прав и свобод [10]. Разделяя данную позицию, добавим, что в России политический контроль над выборами в настоящее время в некоторых регионах становится орудием в руках недобросовестных политтехнологов, что во многом обусловлено, как уже было сказано ранее, пробелами в действующем российском избирательном законодательстве.
Еще раз подчеркнем, что в п. 20 ст. 29 Федерального закона № 67-ФЗ предусмотрен уведомительный порядок назначения членов комиссии с правом совещательного голоса, по существу не требующий принятия какого-либо решения той избирательной комиссией, в которую назначается данный член комиссии. При этом нижестоящие комиссии зачастую не располагают достоверной информацией, уведомлялась ли вышестоящая комиссия о таком назначении и наделен ли в действительности гражданин полномочиями члена комиссии с правом совещательного голоса.
В целях предотвращения случаев злоупотребления правом со стороны членов комиссий с правом совещательного голоса в отношении нижестоящих комиссий считаем целесообразным дополнить ст. 29 Федерального закона № 67-ФЗ пунктом 20.1 следующего содержания:
«Член комиссии с правом совещательного голоса в течение трех дней со дня поступления в избирательную комиссию письменного уведомления кандидата, избирательного объединения о назначении члена комиссии с правом совещательного голоса вместе с заявлением гражданина о согласии быть членом комиссии с правом совещательного голоса утверждается соответствующей избирательной комиссией».
Важным вопросом в правовом регулировании статуса членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса является установление срока прекращения их полномочий. В соответствии с п. 24 ст. 29 Федерального закона № 67-ФЗ полномочия члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса, назначенного кандидатом (списком кандидатов), не прошедшим в выборный орган (на выборную должность), прекращаются в день окончания соответствующей избирательной кампании, т. е. исходя из содержания п. 20 ст. 2 Федерального закона № 67-ФЗ, в день представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. Считаем установление такого продолжительного срока нецелесообразным и предлагаем определить временные рамки окончания действия полномочий члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса 30 днями после официального опубликования результатов избирательной кампании. Отметим, что именно такая норма была закреплена в ст. 13 Федерального закона от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» [11]. Аналогичная норма встречается и в зарубежном законодательстве, например в Избирательном кодексе Азербайджанской Республики.
Также полагаем целесообразным установить срок для ознакомления и представления копий документов членам избирательных комиссий при реализации их права, установленного пп. «г» п. 23 ст. 29 Федерального закона № 67-ФЗ. Это должно способствовать повышению урегу-лированности взаимоотношений избирательных комиссий с членами, имеющими право совещательного голоса. Считаем возможным пп. «г» п. 23 ст. 29 Федерального закона № 67-ФЗ после слов «и получать» дополнить словами «в срок не позднее десяти дней со дня поступления письменного обращения в выборный период».
Федеральным законом № 67-ФЗ не предусмотрены полномочия избирательной комиссии (кроме участковых избирательных комиссий) по принятию решения об отстранении от работы члена комиссии в случае нарушения им закона о выборах, а также совершения действий, препятствующих работе комиссии.
Член комиссии с правом совещательного голоса является членом коллегиального органа, который в соответствии с законом должен обеспечивать реализацию и защиту избирательных прав граждан и осуществлять подготовку и проведение выборов. Тем самым на члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса возлагается ответственность не только за защиту избирательных прав назначившего его кандидата, но и за защиту избирательных прав других граждан, а также за организацию выборов.
Полагаем, что в связи с этим необходимо внести в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» нормы, предусматривающие возможность принятия не только участковой избирательной комиссией, но и иными комиссиями коллегиального решения об отстранении члена избирательной комиссии от дальнейшего участия в работе комиссии в случае нарушения им закона о выборах, а также совершения действий, препятствующих работе комиссии.
Предлагаем ст. 29 Федерального закона дополнить п. 23.1 следующего содержания:
«23.1. Член комиссии с правом решающего голоса и член комиссии с правом совещательного голоса немедленно отстраняется от участия в ее работе, а иные лица удаляются с заседания комиссии, если они нарушают закон о выборах, референдуме. Мотивированное решение об этом принимается комиссией в письменной форме. Правоохранительные органы обеспечивают исполнение указанного решения и принимают меры по привлечению отстраненного члена комиссии, а также иных лиц к ответственности, предусмотренной федеральными законами».
В целях недопущения злоупотребления использованием широких полномочий члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса полагаем возможным рассмотреть вопрос о дополнительном установлении административной ответственности за действия (в том числе со стороны членов комиссий), препятствующие работе избирательных комиссий, путем дополнения соответствующей статьей гл. 5 КоАП РФ.
Таким образом, полномочия контролеров за выборами должны иметь, по нашему мнению, законодательно установленные разумные пределы. Контроль на выборах не должен превращаться в борьбу за власть, оставаясь бесконтрольным со стороны общества и государства. Мы разделяем мнение И. Б. Борисова о том, что иногда «корпус контролеров на выборах противопоставляется корпусу организаторов выборов. Функция контроля состоит не в том, чтобы вызвать паралич властных органов, а в том, чтобы разделить с ними ответственность, способствовать их лучшей работе и полной реализации прав избирателей» [12].
Примечания
1. Указ Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г. № 1557 «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» (утратил силу) / / Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3907.
2. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (утратил силу) / / Собрание законодательства РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.
3. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (утратил силу) / / Собрание законодательства РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.
4. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от от 16.12.2014) // http://publication.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 10.01.15).
5. Сведения о политических партиях в Российской Федерации, обладающих правом участия в выборах по состоянию на 4 декабря 2014 года / / http://www.cikrf.ru/politparty/sved_min_yust.doc (дата обращения: 10.01.15).
6. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // http://publication.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 10.01.15).
7. Закон Кировской области от 28 июня 2012 г. №157-ЗО «О выборах Губернатора Кировской области» // http://kirov.izbirkom.ru/etc/zo_157_red_30_05_2014.rtf (дата обращения: 10.01.15).
8. Чуров В. Е., Эбзеев Б. С. Демократия и управление избирательным процессом: отечественная модель / / Журнал российского права. 2011. № 11. С. 7.
9. Борисов И. Б. Электоральный суверенитет. М.: РОИИП, 2010; Диего Валадес. Контроль над властью. М.: Идея-Пресс, 2006; и др.
10. Борисов И. Б. Общественный контроль как фактор легитимности власти // Юридический мир. 2012. № 9. С. 59.
11. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (утратил силу) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.
12. Борисов И. Б. Общественный контроль как фактор легитимности власти. С. 60.
Notes
1. The decree of the President of the Russian Federation from October 1, 1993, No. 1557 "On approval of the corrected edition of the Regulations on the election of deputies of the State Duma in 1993 year and make changes and additions to the Statute on the Federal government for the transitional period" (repealed) / / Collection of acts of the President and the Government of the Russian Federation. 1993. No. 41. Art. 3907. (in Russ.)
2. Federal law of 6 December 1994 No. 56-FZ "On basic guarantees of electoral rights of citizens of the Russian Federation" (repealed) / / Collected legislation of the Russian Federation. 1994. No. 33. Art. 3406. (in Russ.)
3. Federal law of 19 September 1997, No. 124-FZ "On basic guarantees of electoral rights and the right to participate in referendum of citizens of the Russian Federation" (repealed) // Collected legislation of the Russian Federation. 1997. No. 38. Art. 4339. (in Russ.)
4. Federal law of 12 June 2002, No. 67-FZ "On basic guarantees of electoral rights and the right to participate in referendum of citizens of the Russian Federation" (as amended on dated 16.12.2014) // Available at: http://publication.pravo.gov.ru/ (access date: 10.01.15). (in Russ.)
5. Information on political parties in the Russian Federation having the right of participation in elections as on 4 December 2014 // Available at: http://www.cikrf.ru/politparty/sved_min_yust.doc (access date: 10.01.15). (in Russ.)
6. Federal law of 10 January 2003 No. 19-FZ "About presidential elections of the Russian Federation" / / Available at: http://publication.pravo.gov.ru/ (access date: 10.01.15). (in Russ.)
7. The law of the Kirov region dated 28 June 2012 No. 157-ZO "On elections of the Governor of the Kirov region" // Available at: http://kirov.izbirkom.ru/etc/zo_157_red_30_05_2014.rtf (access date: 10.01.15). (in Russ.)
8. V. E. Churov, B. S. Ebzeev Demokratiya i upravlenie izbiratel'nym processom: otechestvennaya model' [Democracy and the electoral management: domestic model] // ZHurnal rossijskogo prava - Journal of Russian law. 2011, No. 11, p. 7.
9. Borisov I. B. EHlektoral'nyj suverenitet [Electoral sovereignty]. Moscow. ROIIP. 2010; Diego Valades. Kontrol' nad vlast'yu [Control over the government]. Moscow. Idea-Press. 2006; and others.
10. Borisov I. B. Obshchestvennyj kontrol' kak faktor legitimnosti vlasti [Social control as a factor in the legitimacy of power] / / YUridicheskij mir - Legal world. 2012, No. 9, p. 59.
11. Federal law of 6 December 1994 No. 56-FZ "On basic guarantees of electoral rights of citizens of the Russian Federation" (repealed) / / Collected legislation of the Russian Federation. 1994. No. 33. Art. 3406. (in Russ.)
12. Borisov I. B. Obshchestvennyj kontrol' kak faktor legitimnosti vlasti [Social control as a factor of legitimacy]. P. 60.
