CC BY
49
Сорокин Н.М., Сорокина Е.Н. К вопросу о совершенствовании правового регулирования в сфере противодействия коррупции
Н.М. Сорокин, Е.Н. Сорокина
Сорокин Николай Михайлович — доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Российской академии правосудия (Приволжский филиал), кандидат юридических наук
: E-mail: [email protected]
Сорокина Елена Николаевна — соискатель кафедры уголовно-правовых дисциплин Института экономики и
предпринимательства (г. Москва)
' E-mail: [email protected]
К вопросу о совершенствовании правового регулирования в сфере противодействия коррупции
В статье обосновывается необходимость борьбы с In the article the necessity of struggle with corruption
коррупцией, показано ее влияние на нормальное фун- is grounded, its influence on normal functioning of all
кционирование всех общественных механизмов, social mechanisms, conducting of social reforms in the
проведение социальных преобразований в стране и country and economical effectiveness is demonstrated. The
эффективность экономики. Перечисляются достоинства quality of some normative lawful acts and some norms
некоторых нормативных правовых актов и отдельных that need correction and modification are enumerated.
норм, требующих уточнения и совершенствования.
Как отмечалось в Национальном плане противодействия коррупции,утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 года № Пр-15681, в России в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции. Серьезный антикоррупционный потенциал заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах и плане мероприятий по ее проведению, одобренных распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р2 (изначально названные документы одобрены указанным распоряжением на 2006— 2008 годы; соответствующие изменения внесены распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2008 года № 157-р3, а также в законодательстве РФ, регулирующем вопросы государственной службы). Следует отметить, что, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности России. В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения
развития страны в целом становятся настоятельной необходимостью.
За последнее время значительно активизировалась деятельность правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. Однако в целом, несмотря на принятые меры, каких-либо значимых результатов в этом направлении не достигнуто. По данным ГИАЦ МВД России, в 2001 году было совершено 10,2% преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления от общего числа преступлений, по которым предварительное следствие обязательно4, в 2002-м — 11%, в 2003-м — 12,5%, в 2004-м — 13,5%, в 2005-м — 12,6%, в 2006-м — 11,8%, в 2007-м — 11,6% и в 2008 году — 13,5% таких преступлений, что наглядно подтверждает тенденцию роста коррупционных преступлений.
Только в 2008 году правоохранительными органами расследовано более 38,5 тысячи преступлений коррупционной направленности. Уголовные дела по 30,5 тысячи преступлений в отношении 6 тысяч должностных лиц направлены в суд. Основную часть составили преступления против государственной службы и ее интересов. В их числе 5 тысяч фактов злоупотребления должностными полномочиями и почти 6 тысяч фактов получения взяток. Эти деяния совершили без малого 10 тысяч должностных лиц, 13 из которых занимали должности в органах прокуратуры, 8 — в судебном корпусе, 27 — в органах наркоконтроля, 100 — в таможенных органах и почти 1,5 тысячи — в органах внутренних дел. К уголовной ответственности
привлечено свыше 2 тысяч человек, работавших в органахисполнительной власти различного уровня, а также 68 представителей законодательных органов власти5.
Важным этапом в сфере противодействия коррупции является принятие Федеральных законов «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ6, «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”» от 25 декабря 2008 года № 274-ФЗ7, «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации ОбъединенныхНаций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”» от 25 декабря 2008 года № 280-ФЗ8 и Федерального конституционного закона «О внесении изменения в статью 10 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”» от25 декабря 2008 года № 5-ФКЗ9, Указа Президента РФ «О мерах по противодействию коррупции» от 19 мая 2008 года № 81510.
По сути, принятие данных законов является лишь начальной точкой в механизме, который выстраивается руководством страны для борьбы с коррупцией. Перечислять все достоинства данных нормативных правовых актов, на наш взгляд, не стоит. Предлагаем остановиться на отдельных направлениях, требующих уточнения и совершенствования.
В Федеральном законе «О противодействии коррупции» (далее — Закон «О противодействии коррупции») впервые дано определение коррупции. На наш взгляд, оно представляется неполным, так как не охватывает всех видов современных коррупционных проявлений.
Указав, что под коррупцией понимается «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп», законодатель не стал перечислять преступления, а лишь указал, что под этим понятием понимается и «иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услугимущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами». Правоприменителю остается лишь только догадываться, что имел в виду законодатель, указывая «иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства ...».
Одной из мер по профилактике коррупции в законе указана антикоррупционная экспертиза пра-
вовых актов и их проектов. Экспертиза осуществляется для выявления в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и предотвращения включения в них указанныхположений11. Эта деятельность регламентируется рядом постановлений Правительства РФ12.
Рассмотрение этих постановлений позволяет установить, что:
— постановлениями Правительства РФ не регламентирована экспертиза на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов, подготовленных законодательными и исполнительными органами субъектов РФ. Учитывая важность и необходимость противодействия коррупции, отдельные региональные органы государственной власти и их должностные лица еще до принятия антикоррупционных законов стали формировать собственные правовые основы противодействия коррупции, в том числе собственное региональное антикоррупционное законодательство13;
— экспертиза на коррупциогенность проводится Министерством юстиции РФ и аккредитованными в установленном порядке Министерством юстиции РФ юридическими и физическими лицами. Однако к этому процессу не привлекаются широкие слои населения страны;
— экспертиза на коррупциогенность не предусмотрена законодательством в отношении проектов документов, содержащихсведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. На наш взгляд, экспертиза подобного рода проектов документов должна осуществляться юридическими и физическими лицами, которые имеют соответствующий допуск к сведениям, составляющим государственную тайну.
Предъявление квалификационных требований к служащим (п. 3 ч. 1 ст. 6), установление нового основания для увольнения (п. 4 ч. 1 ст. 6), нововведения в сфере поощрения сотрудников (п. 5 ч. 1 ст. 6) требуют существенной проработки, а также изменения действующего трудового законодательства и законодательства о государственной службе.
Следует согласиться с некоторыми авторами, что в целом ст. 6 Закона «О противодействии коррупции» лишь декларирует направления противодействия коррупции вместо того, чтобы закрепить конкретные мероприятия в соответствующих формах с использованием соответствующих методов14.
Статья 8 Закона «О противодействии коррупции» устанавливает обязанность государственных и муниципальныхслужащих (как претендующих на замещение, так и замещающих должность) представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ:
Сорокин Н.М., Сорокина Е.Н. К вопросу о совершенствовании правового регулирования в сфере противодействия коррупции
Сорокин Н.М., Сорокина Е.Н. К вопросу о совершенствовании правового регулирования в сфере противодействия коррупции
1. Федеральный государственный служащий — это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.
2. Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации — это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
3. Муниципальным служащим15 является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации,обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счетсредств местного бюджета.
Под доходами понимаются деньги или материальные ценности, получаемые физическим лицом от трудовой, производственной, коммерческой или какого-либо иного вида деятельности16. Сюда включаются любые доходы, с наличием которых у налогоплательщика законодательство о налогах и сборах связывает возникновение обязанности по уплате налога (ч. 1 ст. 38 НКРФ). Доходы в иностранной валюте для целей подготовки сведений пересчитываются в рублях по курсу Центрального банка РФ, действовавшему на дату получения дохода.
Имущество — это понятие, применяемое для обозначения:
а) совокупности вещей и материальных ценностей, находящихся в собственности, оперативном управлении или хозяйственном ведении лица (включая деньги и ценные бумаги);
б) совокупности вещей и имущественных прав на получение вещей или иного имущественного удовлетворения от других лиц;
в) совокупности вещей, имущественных прав и обязанностей, которые характеризуют имущественное положение их носителя17.
Под имуществом понимаются все виды объектов гражданских прав (за исключением имущественных прав), относящихся к имуществу в соответствии со ст. 128 ГК РФ18. Сюда включаются недвижимое имущество (земельные участки, жилые дома, квартиры, дачи, гаражи, иное недвижимое имущество); транспортные средства (автомобили легковые и грузовые, автоприцепы, мототранспортные средства, сельскохозяйственная техника, водный транспорт, воздушный транспорт, иные транспортные средства); денежные средства, находящиеся на счетах в банках и иных кредитных организациях; ценные бумаги — акции и иное участие в коммерческих организаци-
ях, а также иные ценные бумаги (облигации, векселя и др.).
Под обязательством имущественного характера понимаются обусловленные законом или договором:
а) юридическая обязанность одного лица (должника) совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие(например,передать имущество, выполнить работу, оказать услугу, уплатить деньги и т. п.) либо воздержаться от соответствующего действия;
б) право кредитора требовать от должника исполнения этой обязанности19.
Согласно ст. 307 ГК РФ обязательства возникают из договора вследствие причинения вреда и из иных оснований, указанных в гражданском законодательстве. Предметом обязательств имущественного характера являются отношения, возникающие из имущественных договоров — купли-продажи, дарения, аренды, займа, кредита и так далее, а также внедоговорные отношения, то есть отношения, возникающие вследствие причинения вреда, неосновательного обогащения и т. п.
Представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера является серьезным нововведением законодателя.
Перечень должностей, по которым представляются такие сведения, уже установлен некоторыми нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Так, в Указе Президента РФ «Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы20, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обяза-тельствахимущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» от 18 мая 2009 года № 55721 был приведен Перечень должностей федеральной государственной службы.
В этот перечень были включены:
1. Должности федеральной государственной гражданской службы.
2. Должности военной службы и федеральной государственной службы иных видов.
3. Другие должности федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает:
— осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административнохозяйственных функций;
— предоставление государственных услуг гражданам и организациям;
— осуществление контрольных и надзорных мероприятий;
— подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, меж-бюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недри др.);
— управление государственным имуществом;
— осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений;
— хранение и распределение материальнотехнических ресурсов.
Указом Президента РФ «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» от18 мая 2009 года № 55922 были утверждены: Положение о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также формы справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
В этих документах подробно указана процедура, сроки представления сведений, их форма, последствия непредставления или представления заведомо ложных сведений.
Обращает на себя внимание неудачная формулировка законодателем ч. 6 ст. 8 Закона «О противодействии коррупции» процедуры проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного или муниципального служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
По закону проверка может осуществляться:
— самостоятельно представителем нанимателя (руководителем) или лицом, которому такие полномочия предоставлены представителем нанимателя (руководителем);
— путем направления в порядке, устанавливаемом Президентом РФ, запроса в правоохранительные органы или государственные органы, осуществляющие контрольные функции, об имеющихся у них данных о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
В этой связи возникает ряд вопросов: каким образом, с помощью какихорганов представитель нанимателя (руководитель) или лицо, которому такие полномочия предоставлены представителем нанимателя (руководителем), самостоятельно осуществляют проверку. Обращает на себя внимание то, что пока не определен порядок направления таких запросов, сроки их исполнения, а также перечень правоохранительных или государствен-ныхорганов, осуществляющих контрольные функции, и т. д.
Следует также отметить, что в ст. 15 «Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера муниципального служаще-
го» Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»23 положений о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера муниципальных служащих ничего не говорится.
Необходимо иметь в виду, что органы, осуществляющие оперативно-разыскную деятельность, в пределах своих полномочий вправе также собирать данные, необходимые для принятия решений о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений при наличии запроса, направленного в порядке, определяемом Президентом РФ24.
Несомненно, требуется уточнение понятия «члены семьи» государственного и муниципального служащего. В Законе «О противодействии коррупции» и ряде иных законов25 оно ограничено только супругом (супругой) и несовершеннолетними детьми. В соответствии же со ст. 2 Семейного кодекса РФ26 членами семьи являются: родители,супруги, дети(усыновители и усыновленные). В качестве близких родственников в п. 4 ст. 5 УПК РФ признаются супруг, супруга, родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и родные сестры, дедушка, бабушка, внуки.
Вводимые законодателем ограничения на перечень членов семьи, которые обязаны подавать декларацию о доходах, мотивируются разработчиками закона тем, что совершеннолетние дети, как правило, живут отдельно от родителей и ведут собственное хозяйство. Но на практике это далеко не так. Кроме того, коррупционеры вполне могут разместить свое имущество, нажитое преступным путем, у других родственников или же у лиц, не состоящих с ними в родстве.
Обобщая изложенное, можно констатировать, что для эффективной борьбы с преступлениями в сфере противодействия коррупции необходимо использовать весь спектр возможностей, предусмотренных законодательством. При этом особенностью противодействия преступлениям в данной сфере является необходимость применения норм, находящихся в сфере не только уголовного, но и административного, арбитражного и гражданского законодательств.
Примечания
1. Российская газета. — 2008. — 5 августа.
2. Собрание законодательства РФ. — 2005. — № 46. — Ст. 4720.
3. Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 7. — Ст. 633.
4. ГИАЦ МВД России за 2001—2008 гг.
5. В Краснодарском крае открылся семинар-совещание руководителей следственных органов след-
Сорокин Н.М., Сорокина Е.Н. К вопросу о совершенствовании правового регулирования в сфере противодействия коррупции
Сорокин Н.М., Сорокина Е.Н. К вопросу о совершенствовании правового регулирования в сфере противодействия коррупции
ственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации по борьбе с коррупцией // www.sledcomproc. ru/ corruption/activity (опубликовано 23 апреля 2009 года).
6. Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 52. — Ч. I. — Ст. 6228.
7. Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 52. — Ч. I. — Ст. 6229.
8. Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 52. — Ч. I. — Ст. 6235.
9. Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 52. — Ч. I. — Ст. 6206.
10. Собрание законодательства РФ. — 2008. — №21. — Ст. 2429.
11. Коррупциогенными нормами признаются положения проектов документов, содержащие коррупционные факторы. Коррупционными факторами признаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их.
12. Постановление Правительства РФ «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» от 5 марта 2009 года № 196 // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 10. — Ст. 1241; Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции от 5 марта 2009 года № 195 // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 10. — Ст. 1240.
13. Закон Республики Татарстан «О противодействии коррупции в Республике Татарстан» от 4 мая
2006 года № 34-ЗРТ // Ведомости Государственного совета Татарстана. — 2006. — № 5. — Ст. 1464; Закон Пензенской области «О противодействии коррупции в Пензенской области» от 14 ноября 2006 года № 1141-ЗПО // Ведомости Законодательного собрания Пензенской области. — 2006. — № 36. — Ст. 81.
14. См.: Стрельников К.А. Вопросы реализации Федерального закона «О противодействии коррупции» // Юридический мир. — 2009. — № 3.
15. См. ст. 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта
2007 года № 25-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 10. — Ст. 1152.
16. Ожегов С.И. Словарь русского языка. — М., 1986. — С. 362; Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. — М., 1997.
17. См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. — М., 1997.
18. Собрание законодательства РФ. — 1994. — №32. — Ст. 3301.
19. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. — М., 1997. — С. 285.
20. Федеральная государственная гражданская служба — профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. См.: Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая
2003 года № 58-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 22. — Ст. 2063.
21. Собрание законодательства РФ. — 2009. — №21. — Ст. 2542.
22. Собрание законодательства РФ. — 2009. — №21. — Ст. 2544.
23. Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 10. — Ст. 1152.
24. Статьи 7, 11 Федерального закона «Об оперативно-разыскной деятельности» от12 августа 1995 года № 144-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 33. — Ст. 3349.
25. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля
2004 года № 79-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 31. — Ст. 3215.
26. Семейный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 1. — Ст. 16.
