CC BY
27
УДК 342.952 ББК 67.401.133.121
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ АКТОВ ПРИМЕНЕНИЯ НОРМ ПРАВА В СФЕРЕ РЕГИСТРАЦИИ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО МЕСТУ ПРЕБЫВАНИЯ ИЛИ ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА В ЖИЛОМ ПОМЕЩЕНИИ
АНДРЕЙ ЕВГЕНЬЕВИЧ ЛОБОДА,
адъюнкт Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс Научный руководитель: доктор юридических наук С.А. Сойников Рецензент: кандидат юридических наук В.В. Покозий
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается значимость актов применения норм права, приводятся различные точки зрения ученых в области административного права касаемо понятия актов применения норм права, предложены меры по совершенствованию актов применения норм права в сфере регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении.
Ключевые слова: акты применения норм права; правоприменительная деятельность; совершенствование актов применения норм права в сфере регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении.
Abstract. The article discusses the significance of acts of application of legal norms, the various points of view of scientists in the field of administrative law with regards to the concept of acts of application of legal norms. Proposed measures for the improvement of acts of application of legal norms in the sphere of registration of citizens of the Russian Federation at the place of stay or residence in a residential area.
Keywords: acts of application of legal norms; law enforcement; improvement of acts of application of legal norms in the sphere of registration of citizens of the Russian Federation at the place of stay or residence in a residential area.
Миграционные процессы в Российской Федерации имеют стремительную динамику. Так, в Докладе о миграционной ситуации, результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы России за 2015 год отмечается, что в 2014 году зарегистрировано по месту пребывания 15,5 миллионов граждан России. В свою очередь в 2015 году уже 15,9 миллионов граждан России, что на 2,5 % больше в сравнение с указанным аналогичным периодом. Между тем, мониторинг Федеральной миграционной службы России свидетельствует, что государственная услуга по регистрационному
учету является одной из наиболее востребованной гражданами Российской Федерации1.
Интенсивность указанных процессов требует соответствующей правовой регламентации отношений в сфере миграции граждан Российской Федерации.
Эффективность законодательного регулирования в данном случае во многом зависит от должного применения административно-правовых норм компетентными государственными органами (должностными лицами) в сфере регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания или
по месту жительства в жилом помещении. Важно отметить, что существующие процедуры регистрационного учета граждан России требуют более детальной правовой регламентации.
Актуальность рассмотрения актов применения норм права (правоприменительных актов) в сфере регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении заключается в большом их значении при обеспечении процесса совершенствования административного законодательства по правильному его применению в исследуемой области.
Одной из наиболее актуальных теоретико-правовых задач в современных условиях становится поиск путей, способов и средств совершенствования правоприменения, повышения его эффективности, поскольку предпринимаемые в этом направлении на практике меры нередко оказываются мало результативными, их осуществление зачастую влечет за собой еще большее рассогласование системы правоприменения, а в конечном счете, — существенные сбои в работе механизма правового регулирования в целом2.
Вопросы применения норм права занимают одно из главных мест среди насущных проблем, обсуждаемых в юридической науке, которые довольно полно исследованы в общей теории права. Не столь детально изучено, на наш взгляд, применение норм права в сфере регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении.
Отметим, что согласно общей теории государства и права для функционирования государственной власти, наряду с правом, юридическими правами и обязанностями, также необходимым условием является наличие акта применения права. Кроме того, государство через свои органы обеспечивает исполнение норм права и предусмотренных ими прав и обязанностей, осуществляет их охрану от нарушения3. С чем нельзя не согласиться, так как организующее воздействие оказываемое государством на общественные отношения во время применение норм права на наш взгляд представляет разновидность управленческой деятельности. А по своей сущности применение правовых норм является определенной властной деятельностью государства по упорядочению общественных отношений между
различными субъектами и сосредоточению решения определенных социальных вопросов в сфере деятельности компетентных органов государственной власти (должностных лиц).
В своих научных трудах известный ученый в области административного права Д.Н. Бахрах выделял четыре способа (формы) реализации норм административного права: исполнение, соблюдение, использование, применение. С учетом тематики нашей научной статьи приведем мнение Д.Н. Бахра-ха, который под применением нормы административного права понимал принятие компетентным субъектом власти индивидуального юридически властного решения (акта) на основе действующей нормы. Кроме того, применение административно-правовых норм является важнейшей правовой формой деятельности публичной администрации, которая осуществляется путем принятия правоприменительных административных актов4. И действительно, в нашем понимание, необходимость применение нормы административного права возникает тогда, когда предусмотренные юридическими нормами права и обязанности не могут возникнуть у конкретных лиц без государственно-властной деятельности компетентных органов. Или к примеру, совершено правонарушение и есть необходимость в определение правонарушителю определенной меры наказания.
Уместно привести позицию С.Н. Бочарова, в соответствии с которой применение административно-правовых норм является прерогативой субъектов исполнительной власти, носит активный и творческий характер, а также имеет организующую государственно властную особенность. В понимание С.Н. Бочарова применение административно-правовых норм выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных и процессуальных норм (например — оформление регистрации гражданина Российской Федерации по месту пребывания или жительства в жилом помещении т.п.). Таким образом, административно-правовая норма реализуется путем официального юридически властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетентности органов государственного управления либо специальных
уполномоченных на то субъектов5. Характерным признаком в применение административно-правовой нормы является деятельность только уполномоченных на то субъектов. В этой связи применение административно-правовой нормы является своего рода обобщенной характеристикой функционирования механизма исполнительной власти, в связи с чем граждане не наделены надлежащими полномочиями и не могут применять административно-правовые нормы.
Сами акты применения норм права при издании влекут существенные правовые последствия, так как порождают, либо изменяют или вообще прекращают определенные правоотношения, при этом в понимание А.А. Иванова акт применения нормы права — это официальное предписание компетентного органа по юридическому делу, вынесенное на основе норм права в отношении конкретных обстоятельств и индивидуально определенных лиц6.
В юрисдикционном процессе, правоприменительный акт не сводится к одним действиям с теми или иными юридическими последствиями, а имеет одновременные свойства и акта-действия, и акта-решения, и акта-документа7. Соглашаясь с данным научным мнением, следует отметить, что правоприменение является довольно сложным процессом, проходящим последовательно ряд этапов (стадий), взаимосвязанных между собой. Установление и разрешение компетентными государственными органами фактических обстоятельств дела, выяснение своего рода юридической основы, подразумевает определенные действия со стороны компетентных должностных лиц этих органов. Решение самого дела по существу предполагает вынесение соответствующего правоприменительного акта (документа) наделенными на то должными полномочиями субъектами правоприменения.
А.П. Коренев дал следующее определение акта применения норм административного права — это индивидуальный юридический акт, разрешающий конкретное управленческое дело, персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемый уполномоченными на то государственными органами, общественными организациями и должностными лицами8. Поддерживая точку зрения Коренева А.П. делаем вывод, что по своей сути при-
менение норм административного права состоит в действиях компетентных государственных органов (должностных лиц) по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта (события) под соответствующую административно-правовую норму и принятию властного решения.
В нашем понимание, значение применения нормы административного права состоит не только в том, чтобы на основе властных полномочий обязать соответствующего субъекта исполнять предписания акта применения нормы права, не допуская их нарушения, но также и в убеждение его правильности, а в конечном счете справедливости принятого в отношении него решения, которое необходимо в том числе и для помощи в реализации прав и обязанностей перед государством. При этом правоприменительный акт считается обоснованным, если его положения базируются на действующего законодательства и разъяснениях высших судов Российской Федерации.
В настоящее время основополагающими в сфере регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении правоприменительными актами являются:
• Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции»9;
• Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах РФ»10;
• Приказ ФМС России от 11 сентября 2012 г. № 288 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан РФ»11;
• Приказ ФМС России № 338, МВД России № 587 от 1 августа 2013 г. «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой России, ее территориальными органами и Министерством внутренних дел Российской Федерации, его территориальными органами государственной функции по контролю за
соблюдением гражданами Российской Федерации, нанимателями (собственниками) жилых помещений, должностными лицами и лицами, ответственными за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по
месту жительства в пределах Российской Федера-
12
ции» и др.
В соответствии с Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» в сфере органов исполнительной власти произошли существенные изменения. Структура Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России) была изменена. В нем было образованно Главное управление по вопросам миграции МВД России. В связи с последними внутриведомственными изменениями в МВД России, учитывая проведенный анализ научных мнений по пониманию актов применения норм права, представляется возможным сделать ряд выводов по совершенствованию эффективности правоприменительных актов в исследуемой сфере. По нашему мнению для этого необходимо:
• улучшать качество кадрового отбора в подразделения органов внутренних дел предоставляющих государственную услугу по регистрационному учету граждан Российской Федерации;
• разработать методические рекомендации для сотрудников подразделений Главного управления по вопросам миграции МВД России, по практическому применению административных регламентов при оказании государственной услуги в сфере регистрационного учета граждан Российской Федерации, а также по составлению протоколов об административных правонарушениях, процессуальных документов по обеспечению производства, рассмотрению и принятию решений по делам об административных правонарушениях, предусмотренных составами ст. 19.15.1 и 19.15.2 КоАП РФ);
• регламентировать электронное взаимодействие МВД России с иными государственными и муниципальными органами (учреждениями) при предоставлении государственной услуги по регистрационному учету граждан, в котором отразить, принципы взаимодействия, полномочия сторон (субъектов) в этом процессе, юридические последствия невыполнения взятых на себя обязанностей.
Комплексная реализация перечисленных мер по совершенствованию использования актов применения норм права, в сфере регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении, должна способствовать правовой определенности в исследуемой сфере, что в свою очередь, положительно скажется на эффективности деятельности МВД России.
Литература
1. Конституция Российской Федерации принятая на всенародном голосовании 12.12.1993 г. (ред. от 21.07.2014)
2. Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 (ред. от 28.11.2015) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».
3. Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции».
4. Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 (ред. от 05.02.2016) «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах РФ».
5. Приказ ФМС России от 11 сентября 2012 г. № 288 (ред. от 19.01.2015) «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан РФ».
6. Приказ ФМС России № 338, МВД России № 587 от 1 августа 2013 г. (ред. от 22.12.2014) «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой России, ее территориальными органами и Мини-
стерством внутренних дел Российской Федерации, его территориальными органами государственной функции по контролю за соблюдением гражданами Российской Федерации, нанимателями (собственниками) жилых помещений, должностными лицами и лицами, ответственными за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации».
7. Марина И.Н. Средства повышения эффективности применения норм права: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве // М.: 2009. С. 3.
8. Теория государства и права: учебник для юридических вузов / Абрамова А.И., Боголюбов С.А., Мицкевич А.В. и др.; под ред. Пиголки-на А.С.-М.: Городец, 2003. С. 544.
9. Административное право России: учебник / Бахрах Д.Н. 3-е изд. М.: Эксмо, 2007. С. 39.
10. Административное право Российской Федерации: курс лекций / под ред. Бочарова С.Н. Ч. 1. М.: Московский университет МВД России, 2013. С. 43—44.
11. Теория государства и права: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / А.А. Иванов; под ред. В.П. Малахова. 2-е изд., М.: Юнити-Дано: Закон и право, 2009. С. 177.
12. Актуальные проблемы теории государства и права: учебное пособие / отв. ред. Р.В. Шагиева. М.: Издательство «ИНФРА-М», 2011. С. 439.
13. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение // М.: Юридическая литература. 1978. С. 116.
14. Официальный сайт Федеральной миграционной службы России // Итоговый доклад о миграционной ситуации, результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы за 2015 год. [Электронный ресурс] иИ!:
https://www.fms.gov.ru/ upload/sitel/ document_file/_ doklad.pdf дата обращения 21.04.2016 г.
References
1. The Constitution of the Russian Federation adopted by popular vote 12.12.1993 (as amended on
21.07.2014).
2. RF Law of 25.06.1993 N 5242-1 (ed. Of
28.11.2015) «On the right of Russian citizens to freedom of movement, choice of place of residence within the Russian Federation».
3. Presidential Decree of 05.04.2016, № 156 «On improvement of state management in the control of trafficking in narcotic drugs, psychotropic substances and their precursors in the field of migration».
4. Government Decree of 17.07.1995, № 713 (ed. From 02.05.2016) «On approval of Rules of registration and withdrawal of Russian citizens to register at the place of stay and residence within the Russian Federation».
5. Order of the Federal Migration Service of Russia from 11.09.2012, the number 288 (ed. From 01.19.2015) «On approval of the Administrative Regulations of the Federal Migration Service of the state service for registration of Russian citizens».
6. Order of the Federal Migration Service of Russia № 338 Ministry of Internal Affairs of Russia № 587 from 01.08.2013, the (Ed. Of 12.22.2014) «On approval of the Administrative Regulations of the Federal Migration Service of Russia, its territorial bodies and the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation and its territorial bodies state function to monitor compliance with the citizens of the Russian Federation, the employers (owners) premises, officials and persons responsible for reception and transmission in the bodies of registration of documents for the registration and de-registration of citizens of the Russian Federation at the place of stay and place of residence within the Russian Federation, the rules of registration and withdrawal of Russian citizens to register at the place of stay or residence within the Russian Federation».
7. Marina I.N. Means of improving the application of the rule of law: the Abstract of the thesis for the degree of Candidate of Legal Sciences. Speciality 12.00.01 — theory and history of law and state; history
of doctrines about the law and the state // M.: 2009. P. 3.
8. Theory of State and Law: a textbook for law schools / AI Abramov, SA Bogolyubov, A. Mickiewicz and etc.; ed. Pigolkin A.-M.: Gorodets, 2003. P. 544.
9. Administrative Law of Russia: Textbook / Bachrach D.N. 3-rd ed. M.: Eksmo, 2007. P. 39.
10. Administrative Law of the Russian Federation: lectures / ed. Bocharov S.N. CH.1. M.: Moscow University of the MIA of Russia, 2013. S. 43—44.
11. Teoriya State and Law: a textbook for university students enrolled in the specialty «Jurisprudence» / A.A. Ivanov; ed. V.P. Malakhov. 2-nd ed. M.: Unity-given:. Law and the Law, 2009. 177 pp.
12. Actual problems of the theory of state and law: a tutorial / hole. Ed. R.V. Shagieva. M.: «INFRA-M» Publishing House, 2011. 439 pp.
13. Korenev A.P. Administrative law and their application // M.: Legal Literature. 1978. 116 pp.
14. The official website of the Federal Migration Service of Russia // The final report on the migration situation, and the results of the main activities of the Federal Migration Service for 2015. [Electronic resource] URL: https://www.fms.gov.ru/upload/
site1/document_file/_doklad.pdf date of treatment 04/21/2016.
1 Итоговый доклад о миграционной ситуации, результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы за 2015 год // Официальный сайт Федеральной миграционной службы России. [Электронный ресурс] иЯЬ: https:// www.fms.gov.ru/upload/site1/document_file/_doklad.pdf
2 Марина И.Н. Средства повышения эффективности применения норм права: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве // М.: 2009. С. 3.
3 Теория государства и права: учебник для юридических вузов / Абрамова А.И., Боголюбов С.А., Мицкевич А.В. и др.; под ред. Пиголкина А С. М.: Городец, 2003. С. 544.
4 Административное право России: учебник / Бахрах Д.Н. 3-е изд. М.: Эксмо, 2007. С. 39.
5 Административное право Российской Федерации: курс лекций / под ред. Бочарова С.Н. Ч.1. М.: Московский университет МВД России, 2013. С. 43—44.
6 Теория государства и права: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / А.А. Иванов; под ред. В.П. Малахова. 2-е изд., М.: Юнити-Дано: Закон и право, 2009. С. 177.
7 Актуальные проблемы теории государства и права: учебное пособие / отв. ред. Р.В. Шагиева. М.: Издательство «ИНФРА-М», 2011. С. 439.
8 Коренев А.П. Нормы административного права и их применение // М.: Юридическая литература. 1978. С. 116.
9 Собрание законодательства РФ, 11.04.2016, № 15, ст. 2071.
10 Собрание законодательства РФ, 24.07.1995, № 30, ст. 2939.
11 Российская газета, № 83, 17.04.2013.
12 Российская газета, № 270, 29.11.2013.
Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, Н.В. Румянцева. 6-е изд., пере-раб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 759 с. (Серия «Dura lex, sed lex»).
В учебнике предложено оригинальное видение предмета административного права, механизма административно-правового регулирования общественных отношений, во многом отличающееся от стереотипов, сложившихся в административно-правовой науке в течение многих десятилетий. Особое внимание уделено таким малоизученным вопросам административного права, как особенности административно-правового статуса организаций (в том числе государственных учреждений, должностных лиц), основы правоохранительной службы, административно-правовые действия, методы осуществления административной деятельности, основы теории административно-публичного обеспечения безопасности.
Для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.
