CC BY
429
1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)
1.1. К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ И СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Качушкин Сергей Валерьевич, к.ю.н., докторант кафедры конституционного и муниципального права. Место учебы: Российский государственный торговоэкономический университет.
Аннотация: В статье рассматриваются проблемы разграничения в правовом регулировании статуса государственных политических должностей и должностей ««карьерных» государственных служащих. Приводятся критерии, по которым должны разграничиваться элементы статуса конкретной должности. Обосновано два возможных варианта нормативного правового обеспечения разграничения статуса государственных политических должностей и "карьерных" профессиональных должностей государственной гражданской службы. В первом варианте должны быть установлены принципы, на основе которых могут быть разделены в каждом конкретном случае (в государственном органе) эти группы должностей. Второй вариант предполагает установление конкретного перечня должностей каждого типа в законодательстве.
Ключевые слова: государственная служба; государственная гражданская служба; должности государственной службы; политические должности; чиновник; статус должности; нормативное правовое регулирование; реестр государственных должностей.
CONCERNING THE INTERRELATIONS BETWEEN PUBLIC
POSITION STATUTE AND THE STATUTE OF STATE CIVIL SERVANTS
Kachushkin Sergey Valerievich, PhD at Law, Candidate for a Doctor's Degree of the Department of Constitutional and Municipal Law. Place of study: Russian State University of Trade and Economy. E-mail: [email protected]
Annotation: This article considers the problems of the division of public position statute and the statute of state civil servants. The author proposes the criteria of such division. The article bases two possible variants of the normative legal regulation of the statute of public position statute and the statute of state civil servants. First variant presumes to point out the principles of the division while second is to formulate the concrete nomenclature of the each type of positions in the rules of law Keywords: state service, state civil service, state service positions, political positions, the statute of position, normative legal regulation, the register of state positions.
Необходимость нормативного разграничения статуса государственных политических должностей и статуса должностей государственной службы признается
большинством специалистов и исследователей1. Напомним, что такое разграничение составляет одну из концептуальных основ веберовской концепции рациональной бюрократии2. До сих пор разработчиками различных проектов реформирования государственной службы и проектов проведения административной реформы в Российской Федерации проблема разграничения статуса политических должностей и статуса должностей государственной гражданской службы не ставилась в качестве приоритетной. Отождествление в обыденном сознании большинства граждан понятий "депутат", "министр", "государственный служащий", «чиновник», а также "размытость" в понимании существа государственной службы порождает на практике отсутствие разделения не только обязанностей, но и ответственности между политиками и государственными служащими за принимаемые ими решения.
Отсутствуют и четкие критерии разделения государственных политических должностей и «карьерных» профессиональных государственных служащих. Так, например, А.А. Гришковец3, рассматривая требования о необходимости предоставления сведений о личных доходах и имуществе государственными служащими, замещающими федеральные государственные должности государственной службы (по Федеральному закону от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ), замечает, что эти требования относятся к лицам, занимающим политические государственные должности, а также верхушке чиновничества. Тем самым он вводит различие между государственными должностями Российской Федерации, верхушкой чиновничества и чиновничеством в целом. Очевидно, к чиновничеству относятся лица, занимающие должности государственной службы Российской Федерации (позднее по Федеральному закону от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ и Федеральному закону от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ - лица, занимающие должности государственной гражданской службы Российской Федерации). Чиканова Л.А.4 использует при анализе соотношений норм административного и трудового права понятие «высокопоставленный чиновник», включая эту группу высокопоставленных чиновников в состав государственных служащих.
1 1. Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание и принципы// Государство и право. -1996. № 12. С. 15-18. 2. Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов. - М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2003. - 620 с. 3. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебное пособие. - М.: Изд-во "ЮРКНИГА", 2005. - 480 с. 4. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. - М.: Юристъ, 1997. 5. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки госслужащих.-М.: Статут, 1999. 6. Охотский Е. В. Государственная служба в парламенте: Отечественный и зарубежный опыт. - М.: МГИМО (Университет); РОССПЭН, 2002. -400 с. 7. Старилов Ю.Н Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996.
2 Охотский Е. В. Государственная служба в парламенте: Отечественный и зарубежный опыт. - М.: МГИМО (Университет); РОССПЭН, 2002. - 400 с.
3 Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной службы. Журнал российского права. 1998. № 7.
Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики. Журнал российского права. 2005. № 4.
Как отмечают Х.А. Беков, К.М. Скобеев5, еще при подготовке проекта Основ законодательства Российской Федерации о государственной службе в 19921993 годах, зарубежными экспертами была поддержана концептуальная установка на необходимость выделения политических должностей из государственных должностей. Однако, из проекта Основ законодательства статья, содержащая классификацию политических должностей, была исключена, "как не соответствующая характеру" этого нормативного правового акта.
Политологический анализ соотношения политических государственных должностей и должностей государственной гражданской службы дает В.Д. Граждан6. Он полагает, что и те и другие осуществляют властные полномочия. Одни - политические руководители, осуществляют политическую власть, другие - гражданские служащие административную власть, которую он именует гражданской службой. В этом состоит, по его мнению, дихотомия государственной власти. Политическая власть является определяющей в государственном управлении по отношению к административной власти. В то же время отмечается, что и в административной власти присутствует политический характер. Диалектика взаимодействия властей такова, что объективно административная власть (гражданская служба) стремится обладать всей полнотой политической власти. Очевидно, что с политологических позиций при анализе диалектики взаимодействия лиц, непосредственно осуществляющих государственные полномочия, и лиц, обеспечивающих осуществление этих властных полномочий, могут быть применимы подобные методологические приемы. Представляется, что подобные выводы должны быть переведены в юридическую плоскость, чтобы четко установить и разграничить обязанности, права и ответственность лиц, осуществляющих и обеспечивающих осуществление властных полномочий7. Более того, в федеральном законодательстве должны быть установлены юридические механизмы, позволяющие в максимальной степени исключить возможность принятия политических решений государственными гражданскими служащими, а также исключающие легальную правовую возможность влияния политических пристрастий или установок государственных служащих на исполнение ими должностных обязанностей.
Проблема разграничения статуса политических государственных должностей и статуса государственных служащих (административных должностей государственной службы) не нашла и не могла найти своего разрешения в Федеральном законе от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Принятие Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", подготовленных на основе новой концепции реформирования государственной службы, также
5В кн.: Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год/Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой - М.: Издательство «Весь мир», 2003. С. 70.
6 В.Д. Г раждан, указ. соч. С.С. 62 -70.
7 К такому выводу В.Д. Граждан приходит в своем исследовании: "профессиональная деятельность гражданских служащих связана в своем большинстве не с прямым исполнением полномочий государственных органов, а лишь с обеспечением такого исполнения соответствующих полномочий". Там же. С.С. 28-29.
не может обеспечить четкого отграничения статуса государственных должностей от статуса государственных служащих. Не смотря на введение в эти Федеральные законы положений, существенно уточняющих понятия "государственная должность" и "должность государственной службы", в законодательстве в целом остаются практически не урегулированными вопросы статуса лиц, находящихся на государственных (политических) должностях Российской Федерации.
В Федеральном законе от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" термин "государственные должности" применялся как к государственным политическим должностям, так и к государственным служащим. Государственная должность определялась как должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Определение государственного служащего, как гражданина Российской Федерации, исполняющего в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, только в несущественных деталях уточняло более общее определение государственной должности. В главных же признаках этих определений (установленный круг обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий государственного органа, ответственность за исполнение этих обязанностей, денежное содержание за счет средств соответствующего бюджета) государственные должности и государственные должности государственной службы между собой не различались.
Их различение вводилось лишь на формально юридическом уровне: к государственным должностям были отнесены должности, названные государственными должностями категории "А", которые устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. С политикоправовой точки зрения лица, находящиеся на государственных должностях категории "А", являлись и являются лицами, в особом порядке уполномоченными Конституцией Российской Федерации и федеральными законами непосредственно осуществлять властные полномочия, принимать властные решения. Государственные служащие такими полномочиями не обладают. Поэтому государственные должности, предназначенные для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих
государственные должности категории "А" и для исполнения или обеспечения полномочий государственных органов, были отнесены соответственно к государственным должностям категории "Б" и категории "В", то есть собственно к должностям государственной службы. Под государственной службой в Федеральном законе понималась профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов. В указанном Федеральном законе была сделана лишь одна неявная оговорка, наличие которой позво-
ляло говорить о том, что положения этого закона формально не могут распространяться на лиц, находящихся на государственных должностях категории "А". В преамбуле указывалось, что Федеральный закон устанавливает лишь основы правового положения государственных служащих Российской Федерации. Таким образом, уже на уровне понятийного аппарата федеральное законодательство отличалось нечеткостью разделения понятий государственных должностей и государственных должностей государственной службы.
В Федеральном законе от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" уточнены понятия "государственная должность Российской Федерации" и "государственная должность субъекта Российской Федерации" в том значении, в котором они применялись в Федеральном законе от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". В соответствии с пунктом 1 статьи 72 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 78-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ утратил силу со дня вступления в силу Федерального закона от 27 июля 2004 года № 78-ФЗ. Поэтому утратили силу и положения закона о делении государственных должностей на три категории "А", "Б" и "В". А в части 2 статьи 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" специально оговорено, что этим законом не регулируется деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации. Поскольку этот закон является системообразующим для всех федеральных законов о видах государственной службы, то очевидно, что и положения Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" также не могут регулировать указанные правоотношения. При такой концепции нормативного правового регулирования института государственной службы в федеральном законодательстве не могут быть установлены нормы, которые вводят права, обязанности и ответственность за их исполнение по отношению к лицам, занимающим государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации.
Возможны два варианта нормативного правового обеспечения разграничение статуса государственных политических должностей и "карьерных" профессиональных должностей государственной гражданской службы. В первом варианте должны быть установлены принципы, на основе которых могут быть разделены в каждом конкретном случае (в государственном органе) эти группы должностей. Второй вариант предполагает установление конкретного перечня должностей каждого типа в законодательстве. И тот, и другой предполагают четкое установление обязанности, ответственности и прав не только каждого типа, но и ранжирование их внутри каждого из трех типов.
Речь идет по существу о необходимости разграничения правового статуса государственных политических должностей и статуса должностей государственной службы при их взаимодействии друг с другом и с физическими и юридическими лицами. Существующих в федеральном законодательстве положений о статусе
государственных должностей (депутатов, министров, судей, прокуроров) не достаточно и они должны быть соотнесены со статусом должностей каждого вида государственной службы.
Поскольку государственные служащие обеспечивают деятельность лиц, находящихся на политических государственных должностях, и исполнение полномочий государственных органов, то на уровне федерального законодательства должны быть четко разграничены их права, обязанности и ответственность по отношению друг к другу, к гражданам и обществу. Федеральное законодательство о государственной службе устанавливает такие права, обязанности и ответственность в отношении государственных служащих. Симметрично должны быть установлены права, обязанности и ответственность лиц, находящихся на государственных должностях. Эти элементы статуса лиц, занимающих политические государственные должности, могут быть установлены в отраслевых законах и законах о статусе государственных органов и государственных должностных лиц, либо в специальном законе о статусе государственных должностных лиц.
По своему концептуальному содержанию положения "федерального законодательства о статусе" должны быть существенно ужесточены в части запретов и ограничений для деятельности государственных политических должностных лиц по сравнению с правовым положением государственных служащих, либо находиться на том же уровне, что и для административных должностей государственной службы (представителей нанимателя). В частности, необходимо ввести требование о безусловном ежегодном публичном предоставлении деклараций обо всех источниках доходов и собственности не только лица, находящегося на государственной должности, но и членов его семьи и ближайших родственников.
Для разграничения статуса государственных политических должностей и «карьерных» должностей государственной службы необходимо разработать и принять специальный федеральный закон, регулирующий основы статуса лиц, занимающих государственные должности в Российской Федерации, как одного из правовых механизмов разграничения политической и профессиональной ответственности в системе государственного управления и государственной гражданской службы.
В структуру и содержание проекта этого федерального закона должны входить положения о перечне политических государственных должностей, который должен быть существенно расширен по сравнению с действующим реестром государственных должностей. В него должны быть включены должности, исполнение обязанностей которых непосредственно связано с принятием властных решений. Главным образом этот перечень должен быть расширен за счет включения в него должностей государственной гражданской службы в системе органов исполнительной власти.
Список литературы.
1. Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание и принципы// Государство и право. - 1996. № 12. С. 15-18.
2. Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов. - М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2003. - 620 с. 3. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебное пособие. - М.: Изд-во "ЮРКНИГА", 2005. -480 с.
3. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт / под ред. Е. В.Охотского., Изд-во: РОССПЭН, М.: 2002.
4. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебное пособие. - М.: Изд-во "ЮРКНИГА", 2005.
5. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной службы. Журнал российского права. 1988. № 7.
6. Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. - М.: Юристъ, 1997.
7. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки госслужащих.-М.: Статут, 1999.
8. Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год/Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой - М.: Издательство «Весь мир», 2003.
9. Старилов Ю.Н Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996.
10. Чиканова Л. А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики. Журнал российского права. 2005. № 4.
Реиензия
на статью Качушкина С.В. «К вопросу о соотношении статуса государственных должностей и статуса государственных гражданских служащих в Российской Федерации»
Статья Качушкина С.В. «К вопросу о соотношении статуса государственных должностей и статуса государственных гражданских служащих в Российской Федерации» посвящена постановке проблемы о необходимости в правовом регулировании института государственной службы четко отграничивать статус государственных политических должностей и должностей «карьерных» государственных служащих. Формулирование критериев, по которым должны разграничиваться элементы статуса конкретной должности, имеет непосредственное практическое значение для эффективного функционирования института публичной службы.
На основе анализа положений действовавших и действующих Федеральных законов, регулирующих отношения в системе государственной службы, показано, что в федеральном законодательстве до сих пор четко не оформлен статус политических должностей. Автором обосновано два возможных варианта нормативного правового обеспечения разграничения статуса государственных политических должностей и "карьерных" профессиональных должностей государственной гражданской службы. В первом варианте должны быть установлены принципы, на основе которых могут быть разделены в каждом конкретном случае (в государственном органе) эти группы должностей. Второй вариант предполагает установление конкретного перечня должностей каждого типа в законодательстве. Данные предложения могут являться концептуальной основой для дальнейшего развития системы федерального законодательства о государственной службе и о государственной гражданской службе в частности.
Статья носит теоретический характер, учитывает тенденции законодательного регулирования государственной гражданской службы в Российской Федерации и рекомендуется к печати.
д.ю.н., проф. А.Д. Керимов
