CC BY
82
УДК 352.075.1 DOI 10.24411/2078-5356-2018-00011
Самигуллин Венир Калимуллович Venir K. Samigullin
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права и международных отношений
Восточная экономико-юридическая гуманитарная академия (450071, Республика Башкортостан, Уфа, ул. Менделеева, 215/4)
doctor of sciences (law), professor, head of the department of the theory of the state and right and international relations
East economical and legal humanitarian academy (215/4 Mendeleyev st., Ufa, Republic of Bashkortostan, Russian Federation, 450071)
E-mail: samigullin_v@vegu.ru
Шайхуллин Марат Селирович Marat S. Shaykhullin
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права и международных отношений
Восточная экономико-юридическая гуманитарная академия (450071, Республика Башкортостан, Уфа, ул. Менделеева, 215/4)
œndidate of sciences (law), associate professor of the theory of the state and right and international relations
East economical and legal humanitarian academy (215/4 Mendeleyev st., Ufa, Republic of Bashkortostan, Russian Federation, 450071)
E-mail: selir07@mail.ru
К вопросу о системности конституционно-правовых гарантий развития местного самоуправления в Российской Федерации
To a question of systemacity of constitutional legal safeguards of development of local government in the Russian Federation
В статье рассматривается вопрос о необходимо- In article the question of need of improvement of sys-
сти совершенствования системности конституцион- temacity of the constitutional and other legal safeguards
ных и иных правовых гарантий развития российской of development of the Russian model of local government
модели местного самоуправления. Авторами ана- is considered. Authors analyze a general meaning of con-
лизируется общее значение конституционно-право- stitutional legal safeguards of development of municipal
вых гарантий развития муниципальных учреждений authorities of institutes of local government. Need to carry
институтов местного самоуправления. Отмечается out difference between the general constitutional condi-
необходимость проводить различие между общими tions and legal means of praksiologichesky character
конституционными условиями и правовыми сред- providing reliable and effective functioning of the Russian
ствами праксиологического характера, обеспечиваю- model of local government and her development in the
щими надежное и эффективное функционирование directions of improvement, but not deterioration is noted. российской модели местного самоуправления и развитие ее в направлении улучшения, а не ухудшения.
Ключевые слова: система, системность, конститу- Keywords: system, systemacity, constitutional legal
ционно-правовые гарантии, нормы права, местное са- safeguards, rules of law, local government, municipal
моуправление, муниципальное управление, развитие. management, development.
© Самигуллин В.К., Шайхуллин М.С., 2018
Тема местного самоуправления все более актуализируется. Выясняется, что надежное и эффективное регулирование местного самоуправления возможно лишь в условиях, когда получили развитие различные социальные, экономические, политические, правовые и иные гарантии. Кроме того, для действенной реализации сложившихся законодательных гарантий необходим государственный и муниципальный аппарат, который в рамках своей компетенции умело применяет соответствующие правовые средства и меры, соблюдая вместе с тем международные правовые акты, Конституцию РФ и нормы текущего национального законодательства, а также принимая во внимание исторические и иные местные традиции, обусловленные особенностями социального состава современного российского общества и государства. В процессе развития муниципальных учреждений и институтов местного самоуправления государство выполняет ведущую роль в том смысле, что оно призвано гарантировать права, свободы и законные интересы граждан и юридических лиц от произвола и беззакония. Важно то, чтобы в рамках действующего законодательства обеспечивались юридические средства, направленные на реализацию форм прямой демократии, защиту имущественных прав субъектов муниципального права, решение вопросов местного значения, применение мер юридической ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления, оперативный контроль со стороны государственных органов за эффективностью использования государственных средств, направленных на решение социальных вопросов граждан, повышение уровня жизнеобеспечения в городских и сельских поселениях.
Важно то, кто, в каком объеме, на какой территории, в каких пределах обеспечивает государственные и муниципальные задачи в части решения различных вопросов местного значения. Не менее важно и то, какие именно правовые средства применяются для надежного и эффективного регулирования общественных отношений на местном уровне. Существенна степень системности конституционно-правовых гарантий местного самоуправления с точки зрения обеспечения прав человека, ибо «это не второстепенная побочная задача преобразований, осуществляемых в обществе, а их основная цель...» [1, с. 156].
Представляется, что основная цель системности конституционно-правовых гарантий местного самоуправления заключается в сле-
дующем. В обеспечении внутреннего единства и согласованности конституционных норм, направленных на стабильное функционирование сложившейся за последние несколько десятков лет системы российского местного самоуправления в плане устойчивого развития ее в направлении никак не ухудшения, а, напротив, улучшения в соответствии с ценностями и принципами, содержащимися в Основном законе страны.
Анализ конституционно-правовых норм показывает, что принципы и нормы конституционного права (особенно его понятия и категории), являясь в высокой степени абстрактными, вместе с тем «обладают повышенным уровнем концентрации нормативной (конституционно значимой) энергии, ориентированной на законодателя и правоприменителя» [2, с. 11]. Однако уяснить глубинное содержание конституционно-правовых принципов и норм (если угодно, их фундаментального метаправового смысла) сложно. Чрезмерная увлеченность политической стороной вопроса ведет к тому, что недооценивается идея о том, что политика — это все же лишь часть более общей проблемы — правовой праксеологии — интеллекутально-во-левого аспекта деятельности человека как мерного существа.
Хотя конституционно-правовые гарантии местного самоуправления достаточно абстрагированы, но не настолько, чтобы быть абсолютно оторванным от своей объектно-предметной сферы. По Луису Бурдо —французскому ученому, праксиологу — гарантии как нормативный феномен можно условно рассматривать в контексте закона полезности частей, поскольку каждая норма в иерархии и взаимодействии устанавливает принципы и правила, способствуя общему концу [3, с. 443]. В этом смысле гарантии в большей степени проявляются в праксеологической плоскости, поскольку используются в государственной и общественной жизни как средства и условия реализации прав, свобод и законных интересов в реальной жизни.
Так, к праксиологическим конституционно-правовым гарантиям можно отнести право на обжалование в порядке «ампаро», обращение к Народному защитнику по Испанской Конституции, налог на лес в Нью-Брансуике по Конституции Канады, бесплатное лечение для неимущих по Конституции Итальянской Республики [4, с. 205]. Вместе с тем, гарантии такого рода, находясь внутри системы юридических гарантий, создают предпосылки для сохранения, развития, защиты местного самоуправле-
ния как одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Связка декларативных норм и тех условий, которыми оперируют указанные гарантии, обеспечивается за счет повелительного, адресного характера конституционно-правовых норм, обращенных к субъектам права, обязанным следовать нормам конституции и соответствующих ей законов. Важно и то, чтобы уполномоченные субъекты публичной власти ответственно подходили к реализации прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц (прежде всего, социально значимых институтов). От этого во многом зависит формирование в обществе развитого механизма государственного управления и самоуправления, а также обеспечение необходимого уровня коммуникации институтов гражданского общества со структурами правового, демократического, социального государства, находясь в отношениях диалоговости.
В теоретической юриспруденции сложилась традиция различать экономические, политические, социально-культурные, специально-юридические гарантии местного самоуправления. В широком смысле слова, система юридических гарантий местного самоуправления — это вся совокупность правовых средств, способов и условий, урегулированных в законодательстве и имеющих направленность на регулирование разных по смыслу и содержанию общественных отношений на местном (муниципальном) уровне. Если придерживаться приведенного, то конституционно-правовые гарантии представляют собой систему, основным элементом (ядром) которой являются конституционно-правовые нормы, поскольку в отличие от иных правовых гарантий, закрепленных в действующем законодательстве, основным субъектом обеспечения конституционных гарантий выступает государство и его органы. Одним из таких органов является Конституционный Суд РФ, призванный, образно говоря, блокировать все антиконституционные акты [5, с. 256].
Важным аспектом системности юридических гарантий, помимо их признания и закрепления в Конституции и в текущем законодательстве, является обеспечение их реализации государством, общественно-политическими организациями, должностными лицами и самими гражданами [6, с. 18]. Этот правосубъектный аспект рассматриваемых гарантий особенно значим с точки зрения правореализации. В этом случае к основным принципам реализации юридических гарантий могут быть отнесены всеобщность, комплексность и полнота. Тогда принципы гарантий могут быть разграничены по осново-
полагающим, отраслевым и иным специфическим аспектам. К примеру, принцип законности реализации юридических гарантий распространяется на все отраслевые гарантии. Но сказать так о финансовых или социальных гарантиях нельзя. Различение общих, отраслевых и специфических принципов в правообеспечительном процессе свидетельствует о тенденции развития гарантий в направлении формирования лучшей системности. Хотя здесь немало противоречивого, в целом эти гарантии между собой достаточно состыкованы, взаимосвязаны и взаимообусловлены. Хотя подчас они нарушают требование дополнительности, в целом же они направлены на осуществление принципа единства и взаимосвязанности юридических норм. Следует принять во внимание, что каждая норма имеет свой механизм нормативно-правового га-рантирования [7, с. 29], обусловленного делением системы права на отдельные отрасли, подотрасли и институты в рамках общей струк-турализации системы отечественного права на публичное и частное право.
Применительно к местному самоуправлению можно выделить две основные группы конституционно-правовых гарантий. Во-первых, гарантии, обеспечивающие основы и принципы, направленные на стабильность и функциональность муниципальной власти. Во-вторых, гарантии, создающие предпосылки для эффективной реализации прав граждан в области местного самоуправления. А это наводит на мысль о необходимости различать общеконституционные и специально-конституционные гарантии местного самоуправления. Однако для развития местного самоуправления важно еще и то, какие условия (материальные) и средства (материально-процессуальные) будут созданы органами государственной власти в целях надежного и эффективного функционирования муниципальных учреждений и самоуправленческих институтов. Важно и то, чтобы материальные условия для развития муниципальных органов и учреждений предваряли применение правовых средств, находящихся в арсенале органов государственной власти, прежде всего, надзорных и контрольных ведомств, имели общую направленность, системную взаимосвязь и внутреннюю согласованность.
Объем и направление использования гарантий в публичном праве во многом зависят от права выбора гарантии, реализация которого определяется волеизъявлением индивида, субъектов конституционного права. Для каждого человека в нашей стране предусмотрены
конституционные гарантии (ст. 2, ч. 1 ст. 17 Конституции РФ), у каждого есть выбор в способах и средствах защиты своих прав (ст. 45 Конституции РФ), но необходимость их действия обусловлены юридическими фактами охраны прав либо их защиты.
Таким образом, конституционно-правовые гарантии местного самоуправления можно рассматривать как часть общей системы специально-юридических гарантий и как отдельную самостоятельную правовую категорию.
Заметим, что действие конституционно-правовых гарантий в охранительных правоотношениях существенно различается от действия конституционных гарантий в области защиты прав, свобод человека и законных интересов гражданина. Охрана прав, свобод и законных интересов требуется всегда, а защита их только тогда, когда имеет место быть правонарушение (явное или мнимое). Следовательно, конституционно-правовые гарантии, точнее их действие, нельзя никак отрывать от соответствующих обстоятельств (условий, фактов), относящихся к событиям или действиям. Отсюда — предложение: закрепить в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормативное определение термина «гарантии местного самоуправления» [8, с. 14].
В современных условиях исключительно важно сложить систему конституционно-правовых гарантий местного самоуправления, подходя к этой проблеме не только формально, не только бюрократически, а исходя из потребностей реального человека, интересов живого дела. Если процесс реализации права не сопровождался явными нарушениями законодательства, то это вовсе не значит то, что созданы все необходимые условия для соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Согласно статье 133 Конституции РФ местное самоуправление в России гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Вместе с тем, согласно рекомендациям органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на муниципальном уровне к основным условиям предоставления межбюджетных трансфертов относится контроль за исполнением бюджетных полномочий местными органами, в зависимости от доли дотаций в их собственных доходах. Это означает, что межбюджетные трансферты предоставля-
ются не на паритетных началах, а по принципу деления муниципальных образований на группы. К первой группе относятся муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций составляет 5% собственных доходов местного бюджета, ко второй группе — муниципальные образования с долей дотации в 20%, а к третьей группе — муниципалитеты, доля дотаций которых в течение двух лет превышала 50% объема собственных доходов [9].
По мнению В.Т. Кабышева, реальная конституция практически никогда не соответствует в полном объеме юридической конституции [10, с. 35]. Означает ли это, что конституционные и государственные гарантии следует различать? Представляется, что на этот вопрос следует отвечать положительно. В отличие от конституционно-правовых гарантий, объем государственных гарантий намного шире, их движение обусловлено внешними и внутренними факторами действия права, специфическими принципами отраслевого законодательства, специальными правовыми режимами, деятельностью особых субъектов власти и еще многим другим. Государственные гарантии имеют программно-обеспечительный характер, при котором объем их действия изменяется в зависимости от демографических, экономических, хозяйственных, территориальных, географических и иных особенностей субъектов Российской Федерации. Это обстоятельство говорит в пользу статической и динамической гипотезы государственных гарантий как правового явления. Однако объем государственных гарантий во многом обусловлен отраслевым характером действия правовых норм, при котором обозначаются конкретные общественные отношения, субъекты и объекты права. По этой причине конституционно-правовые гарантии имеют приоритет над государственными (отраслевыми) гарантиями, обусловливают их, наполняя смыслом и идейным содержанием.
Государственные гарантии местного самоуправления и условия их предоставления,относясь в первую очередь к материально-финансовой сфере, вместе с тем являются следствием конституционно-правовых гарантий, предваряющих процесс правореализации иных гарантий, дополняя их и делая этот процесс законным, обоснованным и целесообразным. В Конституции нет необходимости детализировать то, что можно сделать в законе, необходимо лишь закреплять конституционные принципы и ценности, на которых базируется государство и общество. Конституция не может (и не должна) закреплять весь общественно-политический
строй, она закрепляет лишь социально высокозначимую часть экономической, политической и культурной жизни общества и государства.
Важно еще, чтобы государство создавало гарантии для тех органов власти, которые будут обеспечивать верховенство Конституции РФ, защиту права на осуществление местного самоуправления. Примечательно, что статья 7 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ред. от 28.12.2016) закрепляет гарантии его деятельности: самостоятельность, независимость, финансирование, дополнительные финансовые средства, имущество, право оперативного управления, запрет на ограничение условий деятельности Конституционного Суда [11]. Перечисленные гарантии, предоставленные законом Конституционному Суду РФ, отвечают на вопрос о наличии положительно действующих условий как необходимых факторов осуществления специально-управомоченной деятельности, поскольку высший орган конституционной юстиции выступает государственной структурой, обеспечивающей стабильность функционирования и развития местного самоуправления.
Сознательное стремление к обеспечению системности конституционно-правовых гарантий местного самоуправления оправдано, поскольку это позволяет обеспечивать гармоническое взаимодействие материальных и процессуальных правовых норм. Объем их взаимосвязи зависит от частоты, постоянства их использования субъектами права, от того, какое количество нормативных правовых актов привлечено к регулированию общественных отношений, от качества правогарантирующих норм. При этом важно, чтобы люди верили не только в то, что их защищает Конституция РФ в специально-юридическом значении. А важно, чтобы они каждый раз убеждались в том, что все уполномоченные субъекты публичной власти исправно соблюдают Основной закон страны, ориентированный на защиту не столько муниципальной собственности и административных интересов, сколько самого населения, искренне заинтересованного в развитии местного самоуправления как действительной основы конституционного строя современной России.
Примечания
1. Гончаров И.В. Проблемы прав человека при обеспечении безопасности государства // Вестник Московского университета МВД России. 2008. № 10.
2. Бондарь Н.С. Буква и дух российской Конституции: 20-летний опыт гармонизации в свете конституционного правосудия // Журнал российского права. 2013. № 11.
3. Bourdeau Louis. Théorie des sciences: Plan de Science intégrale. Paris, 1882.
4. Конституции зарубежных государств: учебное пособие / сост. В.В. Маклаков. 5-е изд., испр. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2006.
5. Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., пере-раб. и доп. М.: Юристъ, 2005.
6. Хазов Е.Н. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в России: теоретические основы и проблемы реализации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011.
7. Боброва Н.А. Системность государственно-правовых норм как гарантия их функционирования // Правоведение. 1980. № 6.
8. Колосов Н.В. Понятие и система гарантий местного самоуправления: дис... канд. юрид. наук. Иркутск, 2005.
9. Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях. URL: https://www.minfin.ru/ru/ document/?id_4=28766 (дата обращения: 20.06.2017).
10. Кабышев В.Т. Конституция новой России (к 25-летию Саратовского проекта Конституции России) // Государство и право. 2016. № 6.
11. Собрание законодательства РФ. 1994. № 13, ст. 1447.
Notes
1. Goncharov I.V. Human rights issues at safety of the state. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, 2008, no. 10. (In Russ.)
2. Bondar N.S. Letter and spirit of the Russian Constitution: 20 years' experience of harmonization in the light of the constitutional justice. Magazine of Russian law, 2013, no. 11. (In Russ.)
3. Bourdeau Louis. Théorie des sciences: Plan de Science intégrale. Paris, 1882.
4. Constitutions of the foreign states: manual / compl. V.V. Maklakov. 5th prod., correct and additional. Moscow, Volters Kluver Pabl., 2006. (In Russ.)
5. Theory of the state and right: a course of lectures / under the editorship of N.I. Matuzov and A.V. Malko. 2nd prod., reslave. and additional. Moscow, Lawyer Pabl., 2005. (In Russ.)
6. Hazov E.N. The constitutional guarantees of the rights and freedoms of the person and citizen in Russia: theoretical bases and problems of realization. Author's abstract... doctor of legal sciences. Moscow, 2011. (In Russ.)
7. Bobrova N.A. Systemacity of state precepts of law as guarantee of their functioning. Jurisprudence, 1980, no. 6. (In Russ.)
8. Kolosov N.V. Concept and system of guarantees of local government. Dissertation... candidate of legal sciences. Irkutsk, 2005. (In Russ.)
9. Methodical recommendations to public authorities of territorial subjects of the Russian Federation and local governments on regulation of the interbudgetary rela-
tions at the regional and municipal levels. URL: https:// www.minfin.ru/ru/document/? id_4=28766 (accessed 20.06.2017). (In Russ.)
10. Kabyshev V.T. The constitution of new Russia (to the 25 anniversary of the Saratov draft constitution of Russia). State and the right, 2016, no. 6. (In Russ.)
11. Collection of legislative acts of the RF, 1994, no. 13, art. 1447. (In Russ.)
