CC BY
212
К вопросу о регулировании естественных монополий в сфере железнодорожного транспорта
Дюбанов М. А.
Среди множества актуальных проблем в сфере исследований рынка и государственного регулирования экономики вопрос о целесообразности и последствиях реформирования естественно-монопольных структур занимает не последнее место. Основная задача этого процесса — создание конкурентного рынка и привлечение потенциальных инвесторов в целях развития данного сектора экономики. Реформирование уже затронуло некоторые отрасли: например, на сегодняшний день полностью завершена приватизация естественной монополии в сфере электроэнергетики, на базе которой создан ряд независимых компаний. Кроме того, на заключительной стадии находится реформа железнодорожного транспорта, которая, в соответствии с концепцией, должна завершиться в 2010 году1. Тем не менее при рассмотрении данного вопроса можно привести как большое количество аргументов свидетельствующих о необходимости преобразований в сфере естественных монополий, так и множество доводов против создания конкурентных отношений в этом секторе экономики. С одной стороны, мероприятия по реструктуризации вертикально интегрированных компаний, многие из которых являются монополистами в своей отрасли, призваны создать на рынке условия для свободной конкуренции и тем самым привлечь в реформируемую отрасль дополнительные инвестиции. С другой стороны, нельзя не учитывать возможность неконтролируемого роста цен и тарифов на производимые данными предприятиями товары и услуги. Очевидно, что в таком случае может возникнуть процесс отмирания «невыгодных» (с точки зрения рынка) видов деятельности внутри реформируемых отраслей. К примеру, в сфере железнодорожных перевозок низкорентабельными, а иногда и убыточными видами деятельности являются некоторые виды пассажирских перевозок.
Эффективное функционирование развитой рыночной экономики обычно подразумевает самостоятельность каждого отдельно взятого предприятия, полностью отвечающего за результаты своей финансово-хозяйственной деятельности. Это прежде всего обосновано предположением, что каждый хозяйствующий субъект для поддержания приемлемого уровня конкурентоспособности должен разрабатывать эффективные системы управления бизнес-процессами, с целью максимизации прибыли, оптимизации общего уровня затрат, что в конечном итоге приведет к обеспечению финансовой устойчивости предприятия. Однако
1 «О программе структурной реформы на железнодорожном транспорте», Постановление Правительства РФ от 18 мая 2001 г. № 384 (с изменениями от 20 декабря 2004 г.).
даже в экономике рыночного типа возможно, а иногда даже необходимо, появление и развитие монополий. Это можно объяснить несколькими причинами. Во-первых, в условиях современного экономического уклада существуют отрасли, в рамках которых экономия, связанная с ростом масштаба производства, выражена особенно резко, а создание и поддержание конкурентной среды является чересчур затратным с точки зрения эффективного расходования ресурсов или просто неосуществимым. В таких условиях наиболее эффективной является такая организация производства, при которой на рынке действует всего лишь один хозяйствующий субъект, способный удовлетворить совокупный спрос, предъявляемый на производимый данной фирмой товар или услугу. Кроме того, существование в рамках рыночной экономики монопольных структур может быть вызвано наличием крайне высоких препятствий (например, необходимость крупных капиталовложений) для вхождения в определенную отрасль. С этой точки зрения становится понятным существование в экономике так называемых естественных монополий. Напомним, что под естественными монополиями обычно понимают особое состояние товарного рынка, при котором «удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства... по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены другими товарами, в связи с чем спрос. на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров»2. Обычно в экономической литературе к сфере естественных монополий относят транспортировку газа, нефти и нефтепродуктов, железнодорожные перевозки, услуги электросвязи, почтовой связи, передачу электрической и тепловой энергии. В данной статье мы рассмотрим вопросы, связанные с особенностями реформирования естественной монополии, функционирующей в сфере железнодорожных перевозок, на примере приватизационных процессов, реализованных в некоторых европейских странах, а также проанализируем проводимые мероприятия по реформированию железных дорог в России. Особое место в работе уделяется проблемам, с которыми сталкиваются предприятия в сфере естественных монополий при переходе к конкурентным отношениям, а также тому, какие методы регулирования могут применяться в данном секторе экономики.
Достаточно долгое время как в России, так и во многих европейских странах, наиболее эффективным методом управления предприятиями железнодорожного транспорта считалось прямое государственное регулирование. Однако начиная с конца 1980-х гг. традиционные способы и подходы к управлению железными дорогами изменились. Именно в этот период идея приватизации государственных монопольных предприятий становится весьма востребованной. К числу основных причин пересмотра подходов к управлению железными дорогами и необходимости реформирования на тот период следует отнести не совсем эффективную деятельность государственных предприятий в сфере железнодорожного транспорта практически во всех европейских странах. Низ-
2 «О естественных монополиях», ФЗ № 147 от 17 августа 1995 г.
кая эффективность деятельности железнодорожных монополий проявлялась обычно в том, что их финансовое положение постоянно ухудшалось, несмотря на значительные объемы средств выделяемые государством. Однако даже при наличии примеров неэффективного функционирования государственных железнодорожных монополий представляется весьма затруднительным дать однозначный ответ — в какой форме следует организовывать деятельность в сфере железнодорожных перевозок: в форме монополии, находящейся в государственной собственности или же в виде конкурирующих частных компаний. Прежде всего нужно отметить, что как в случае государственной монополии, так и у частных предприятий существуют свои позитивные и негативные аспекты деятельности. Например, если в качестве основного критерия эффективности рассматривать результаты финансово-хозяйственной деятельности, можно заметить, что финансовые показатели деятельности государственных железных дорог обычно несколько хуже, чем у частных компаний. С другой стороны, только государственные железнодорожные монополии имеют достаточные финансовые и материальные ресурсы, необходимые для поддержания и развития транспортной инфраструктуры, разработки и внедрения инноваций, без которых устойчивое развитие отрасли вряд ли возможно. Например, государственные железнодорожные предприятия с помощью собственной научно-исследовательской базы проектируют и вводят в эксплуатацию новые типы поездов и вагонов, осуществляют строительство специализированных линий. Кроме того, не следует забывать о том, что государственные железнодорожные монополии берут на себя расходы, связанные с осуществлением менее выгодных, а иногда даже нерентабельных пассажирских перевозок. Например, согласно официальным данным, по состоянию на конец 2008 г., государственные субсидии, выделяемые на компенсирование убытков от пассажирских перевозок ОАО «Российские железные дороги», составили порядка 20,5 млрд рублей3. Речь идет о предоставлении льгот определенным категориям граждан (пенсионеры, студенты, инвалиды и т. д.), а также об обслуживании транспортных потребностей пенитенциарной системы и армии. Именно в силу низкой рентабельности такого рода перевозок частные железнодорожные компании изначально стремятся избежать обслуживания вышеуказанных секторов и стараются занять только те сегменты рынка, которые в перспективе будут приносить им высокие доходы.
Теперь обратимся к анализу основных моделей реформирования государственных железнодорожных монополий. Несмотря на специфические особенности методов реформирования, применявшихся в каждой отдельно взятой стране, можно выделить некоторые общие направления проводимых мероприятий. Так, в целях преобразования железных дорог в конкурирующие частные предприятия, государственными органами были сформулированы и реализованы следующие меры:
1) частичное списание и реструктуризация долговых обязательств, проведение мероприятий по финансовому оздоровлению железнодорожных монополий, частичная отмена системы государственного субсидирования;
3 «РЖД в убытках» // «Ведомости», 24 декабря 2008 г.
2) разделение и организационное обособление железнодорожных монополий на два сектора — инфраструктуру и эксплуатацию, а также предоставление возможности выхода на рынок частным компаниям;
3) внедрение системы самоокупаемости (т. е. основным целевым ориентиром является не получение прибыли, а достижение безубыточности).
С помощью подобных мероприятий многие реформируемые железные дороги смогли добиться ощутимых результатов. Рассмотрим теперь, какие основные модели применялись для реформирования железнодорожных монополий в различных странах.
Реформирование железных дорог Швеции
Фактически первая полноценная реформа железных дорог была проведена в Швеции в конце 1980-х гг. Реформа началась с того, что железнодорожная монополия («Государственные железные дороги» — Statens Jarnvagars) была разделена на два сектора: инфраструктурный и эксплуатационный. Для этого на базе монополии были созданы две компании, одна из которых занималась решением вопросов развития и поддержания железнодорожной инфраструктуры (Banverket), а другая — осуществляла грузовые и пассажирские перевозки (Statens Jarnvagars). В рамках такой системы инфраструктурная компания отвечала за управление всем комплексом железнодорожных коммуникаций и вспомогательных производств, занималась вопросами реконструкции и модернизации транспортной сети, а также предоставляла инфраструктуру, ремонтно-техническое обслуживание и коммуникации в пользование эксплуатационным компаниям за фиксированную плату. Полученные доходы использовались главным образом на покрытие общественно значимых затрат (например, на обеспечение безопасности движения, обновление основных средств, защиту окружающей среды). Понятно, что поскольку получение прибыли не ставилось в качестве основной цели деятельности инфраструктурной компании, то совокупные затраты не полностью покрывались за счет собственных доходов. Оставшаяся часть инфраструктурных расходов покрывалась за счет дотаций со стороны государства. Что касается эксплуатационной компании, то она функционировала как коммерческое предприятие с целью получения прибыли от своей деятельности. Проблема осуществления социально значимых, но низкорентабельных перевозок была решена с помощью выплаты целевых государственных компенсаций4. Реформирование железных дорог продолжилось в 2001 г., когда на базе эксплуатационного сектора был создан ряд обособленных предприятий, специализирующихся на отдельных видах деятельности5:
• Green Cargo AB (управление грузовыми перевозками).
• Statens Jarnvagars (управление пассажирскими перевозками).
• Euromaint (ремонтно-техническое управление).
• Unigrid (управление по автоматизации и информационным технологиям).
• Jernhusen (управление объектами железнодорожной недвижимости).
4 Larsson S. SJ seeks opportunities at home and abroad // Railway Gazette International, 01 august 1998.
5 «Разделение функций эффективно при поддержке государства» // «Железные дороги мира», № 12, 2001.
Отличительной особенностью шведской модели реформирования было сохранение созданных компаний в государственной собственности, при этом у данных предприятий появилась возможность привлечения в эту отрасль сторонних коммерческих компаний. Важнейшим итогом проведения реформирования на железных дорогах Швеции стало улучшение состояния всего железнодорожного комплекса. Это прежде всего отразилось на изменении финансово-экономических показателей. Помимо этого, заметно улучшилось качество оказываемых услуг в пассажирских и грузовых перевозках благодаря обновлению подвижного состава, внедрению новых логистических методов. Таким образом, шведская модель реформирования железнодорожного комплекса наглядно продемонстрировала возможность создания конкурентного рынка транспортных услуг одновременно с активным государственным регулированием в этой отрасли.
Реструктуризация железнодорожной монополии в Германии
Реформирование железнодорожной монополии Германии началось в 1994 г., когда было создано акционерное общество «Немецкие железные дороги» (Deutsche Bundesbahn AG). В рамках созданного предприятия были выделены инфраструктурный и эксплуатационный сектора. На втором этапе (с 1998 г.) был проведен процесс отделения самостоятельно действующих хозяйствующих субъектов, причем разделение на отдельные компании проводилось по признаку специализации. Так, в рамках железнодорожного холдинга был создан ряд акционерных компаний6:
• DB Regio (региональные перевозки).
• DB Cargo (грузовые перевозки).
• DB Netz (управление инфраструктурой).
• DB Station & Service (техническое обслуживание).
При этом созданные акционерные компании получили возможность самостоятельно оказывать транспортные услуги. Кроме того, в целях создания в отрасли конкурентного рынка железнодорожная инфраструктура стала доступной для независимых частных компаний. Немаловажной особенностью реформы в Германии стала так называемая регионализация, т. е. передача контрольных и регулирующих полномочий в сфере перевозок транспортным администрациям региональных и местных органов власти. При такой системе региональные органы власти несли неполную финансовую ответственность, поскольку для покрытия совокупных затрат по эксплуатации и модернизации объектов железнодорожной инфраструктуры федеральным правительством были образованы специализированные фонды покрытия.
В результате реформ железных дорог Германии удалось достичь не только существенного изменения экономических показателей (увеличения объемов пассажироперевозок и снижения совокупных затрат), но и решить проблему технического перевооружения, а также погашения обязательств перед кредиторами. Следует, однако, отметить некоторые трудности, возникшие в ходе вы-
6 «Второй этап реформы железных дорог Германии» // «Железные дороги мира», № 06, 1999.
полнения реформы. Так, существенным негативным последствием явилось то обстоятельство, что частные транспортные компании, вышедшие на рынок, в основном были заинтересованы только в оказании рентабельных услуг (например, осуществление пригородных перевозок пассажиров). В то же время в секторе грузовых перевозок успешная реализация реформы была возможна только при условии привлечения сторонних железнодорожных операторов (особенно эта проблема была актуальна в угледобывающих районах Германии). Вдобавок к этому, железнодорожный транспорт не в полной мере привлекался к участию в смешанных типах перевозок, что ослабляло позиции железных дорог по сравнению с другими участниками транспортного рынка. Тем не менее, несмотря на некоторые недоработки, реформу железных дорог в Германии можно считать весьма успешной.
Реформа железнодорожной отрасли Великобритании
При обзоре существующих методов и моделей реформирования железнодорожного транспорта нужно четко осознавать, что не всегда подобные процессы приводят к положительным результатам. Так, после реформы железных дорог в Великобритании ситуация в данной отрасли намного ухудшилась.
Впрочем, еще до начала реформы железные дороги показывали весьма негативные результаты деятельности. Так, за 40 лет в общем объеме грузовых перевозок доля железных дорог снизилась с 40 до 7%, а в пассажирских — с 17 до 5%7. Снижение объемов перевозок одновременно с увеличивающимися затратами сделало государственное предприятие «Британские железные дороги» (British Railroads) убыточным. Вследствие этого в 1993 г. был принят Закон «О железнодорожном транспорте»8, который лег в основу программы приватизации железных дорог Великобритании. В рамках реформы государственное предприятие «Британские железные дороги» было реструктурировано с выделением секторов инфраструктуры и эксплуатации. Инфраструктурный сектор был передан в управление компании Railtrack. Кроме того, государство дополнительно оказывало финансовую помощь инфраструктурному комплексу путем целевых выплат на строительство и реконструкцию железнодорожных коммуникаций. Все остальные расходы компания Railtrack должна была финансировать за счет доходов, получаемых в виде платы за пользование инфраструктурой или от сдачи в аренду недвижимого имущества, а не за счет государственных дотаций.
Что касается эксплуатационного сектора, то в результате реформы все подразделения, занимавшиеся ранее в British Railroads грузовыми и пассажирскими перевозками, были приватизированы и разделены на несколько групп частных компаний. Подвижный состав был передан в ведение лизингового холдинга ROSCO (Rolling Stock Supply Companies), который предоставлял его на правах долгосрочной аренды грузовым и пассажирским перевозчикам. Собственно транспортными перевозками занимались 25 пассажирских и 7 грузовых компаний. Для эффективной деятельности и создания конкуренции для вновь соз-
7 Pollitt M.G., Smith A.S.J. The Restructuring and Privatization of British Rail: Was it really that bad?/ // Fiscal Studies, Volume 23, № 4, December 2002.
8 Railways Act as of 5th November 1993.
данных компаний правительством был введен принцип свободного выхода на рынок транспортных услуг. Выход на рынок новых компаний-перевозчиков осуществлялся с помощью приобретения франшиз сроком на 7 лет и более. Выдачей франшиз на пассажирские перевозки занималась специализированная служба OPRAF (The Office of Passenger Rail Franchising), созданная при министерстве транспорта. Она выступала как заказчик пассажирских перевозок, устанавливая тарифы на оказываемые услуги и предоставляя дотации по социально значимым и низкорентабельным перевозкам. Более того, в целях осуществления государственного контроля деятельности железнодорожных перевозчиков была создана специализированная служба ORR (The Office of Rail Regulation), в функции которой входила проверка правильности предоставления доступа конкурирующих компаний к сети Railtrack.
Итоги реформы в Великобритании нельзя оценивать позитивно, поскольку многие приватизационные мероприятия не только не улучшили, но напротив намного усложнили деятельность железных дорог. Так, в результате реформы образовалась сложнейшая структура с громоздкой системой взаимодействия между участниками рынка9. Помимо этого, в соответствии с принятой схемой приватизации, компания Railtrack не получила полных прав собственника железнодорожной инфраструктуры. Это привело к тому, что на деятельность компании накладывалось большое количество ограничений и запретов, которые впоследствии привели к ее убыточности — даже несмотря на значительную государственную поддержку. По этой причине в 2000 году, чтобы хоть как-то исправить сложившуюся ситуацию британское правительство обратилось в Верховный суд с просьбой о разрешении введения внешнего управления компанией Railtrack. После этого руководство компании перешло в руки специально созданного консорциума с участием как государственного, так и частного капитала. Позднее, в 2002 году на базе компании Railtrack было создано новое инфраструктурное предприятие — Network Rail Infrastructure, которое также оказалось убыточным. Позже акции компании были полностью выкуплены государством, и железные дороги в Великобритании опять перешли под государственный контроль.
Реформирование железных дорог в России
При оценке ситуации на железных дорогах России нужно учитывать, что, поскольку реформа еще находится на этапе реализации, делать окончательные выводы о ее эффективности было бы весьма преждевременным. Напомним, что процесс реформирования железнодорожного транспорта в России начался в 1992 году. В это время был издан указ президента «Об акционировании на железнодорожном транспорте»10, в котором предусматривалось, что реструктуризация будет происходить путем приватизации отдельных предприятий и хозяйственных комплексов и создания на их базе акционерных обществ. Реализацию реформы предусматривалось осуществить в течение трех после-
9 P Crozier «Why British rail privatisation has failed» //Economic Notes, Libertarian Alliance, 2001.
10 «Об акционировании на железнодорожном транспорте», Указ Президента Российской Федерации от 26 августа 1992 г. (№ 954).
довательных этапов11. В рамках первого (подготовительного) этапа реформы (2001-2002 гг.) планировалось осуществить внедрение нового механизма регулирования тарифов, сокращение перекрестного субсидирования за счет ликвидации необоснованных тарифных льгот некоторым категориям пользователей, а также создать открытое акционерное общество «Российские железные дороги». На втором этапе (2003-2005 гг.) предусматривалось создание на базе финансово-хозяйственного комплекса ОАО «РЖД» самостоятельных акционерных предприятий с целью стимулирования конкуренции на рынке железнодорожных перевозок. Наконец, на заключительном этапе (2006-2010 гг.) планировалось осуществить продажу акций дочерних и зависимых обществ ОАО «РЖД» на открытом рынке, а также провести оценку целесообразности и способов полного отделения сектора инфраструктуры от сектора эксплуатаций железных дорог.
По состоянию на текущий момент трудно с уверенностью сказать, насколько успешной является реформа железных дорог, можно лишь сопоставить запланированные мероприятия с тем, что было реализовано. Прежде всего в 2003 г. было создано ОАО «Российские железные дороги», кроме этого, была предпринята попытка законодательно решить вопрос недискриминационного доступа независимых операторов к объектам железнодорожной инфраструктуры. Далее, на базе хозяйственного комплекса ОАО «РЖД» было создано несколько крупных дочерних и зависимых компаний, в т.ч. ОАО «Трансконтейнер», ОАО «Первая грузовая компания», ОАО «Вагонреммаш». Некоторые изменения произошли также в структуре рынка железнодорожных перевозок: появились независимые частные операторы — например, ЗАО «Северстальтранс», ООО «ММК-Транс». Однако большинство частных железнодорожных операторов появилось на рынке исключительно с целью обслуживания транспортных потребностей крупных предприятий, функционирующих в сфере металлургической, химической, добывающей промышленности (МК АО «Северсталь», АО «Аммофос», «Новолипецкий МК» и др.). Что касается других видов перевозок, то в настоящее время данный сегмент рынка обслуживается целиком за счет усилий ОАО «РЖД».
Несмотря на уже реализованные мероприятия, в экспертном сообществе высказываются мнения о том, что необходимо пересмотреть перечень запланированных мероприятий, а некоторые и вовсе утверждают, что реформу надо прекратить. В качестве основных аргументов в пользу сворачивания или серьезного пересмотра плана реформы обычно приводят высокую вероятность повышения тарифов на железнодорожные услуги. Например, по оценке генерального директора Института проблем естественных монополий (ИПЕМ) Ю. Саакяна12, прежде чем продолжать реформу отрасли, необходимо ответить на следующие вопросы: соответствуют ли заявленные цели и задачи реформы современным условиям? Действительно ли необходимо разделение ОАО «РЖД» на инфраструктурную и перевозочную компании? В каких сферах конкурен-
11 «О концепции структурной реформы федерального железнодорожного транспорта», Постановление Правительства РФ от 15 мая 1998 г. № 448.
12 Саакян Ю.З. Россияне считают, что цены на билеты у частных ЖД-компаний будут выше // РИА «Новости», 5 декабря 2008 г.
ция необходима, а в каких — нежелательна и даже опасна? Какова оптимальная степень либерализации на железнодорожном транспорте?» Появление в среде экспертов подобных вопросов наталкивает на размышления относительно необходимости поиска альтернативных методов и механизмов, способствующих построению оптимальной модели функционирования железнодорожной отрасли. Более того, при рассмотрении реформы российских железных дорог следует учитывать специфику данного сектора экономики в России. Поскольку для страны в целом характерны чрезвычайно большие расстояния, железнодорожный транспорт является основным транспортным средством для населения и большинства предприятий, а поэтому данный сектор экономики должен постоянно контролироваться государством с целью недопущения безосновательного роста тарифов и снижения качества обслуживания. Помимо этого, при разработке разного рода государственных планов и концепций развития как в рамках отдельных отраслей, так и для экономики в целом следует четко осознавать, что без соответствующего развития железнодорожной сети реализация программ экономического развития вряд ли будет возможна в полном объеме. При этом в настоящее время существующая сеть железных дорог даже не полностью покрывает всю территорию России. Так, на сегодняшний момент некоторые субъекты РФ не имеют полноценной сети железных дорог. Среди таких субъектов можно, например, выделить Республику Саха (Якутия) и Чукотский автономный округ, в которых перевозки грузов и пассажиров из других регионов в основном осуществляются авиационным транспортом, что, естественно, увеличивает стоимость товаров для конечных потребителей.
Подводя некоторые итоги, следует отметить, что реформирование железнодорожного транспорта должно проходить с учетом прежде всего необходимости комплексного развития рассматриваемой отрасли. Это означает, что государству с помощью различных методов регулирования следует стимулировать не столько исключительно использование инфраструктуры, сколько ее восстановление и развитие. Помимо этого, сегодняшняя ситуация существенно осложняется влиянием мирового финансово-экономического кризиса, затронувшего многие сферы общественной жизни. В этой связи выработка альтернативных моделей управления и развития железнодорожной отрасли является одной из приоритетных задач. Поэтому государству следует оказывать поддержку предприятиям естественно-монопольного сектора в целях стабильного функционирования как самих монополий, так и смежных с ними отраслей экономики. Так, если в секторе железнодорожного транспорта государству удастся стабилизировать ситуацию, то это позволит нормализовать спрос на продукцию предприятий металлургической, химической, легкой промышленности. Более того, в сложившихся кризисных условиях у железнодорожного комплекса появляется возможность существенного обновления парка подвижного состава и инфраструктуры при относительно низких затратах. Так, в условиях снижения спроса (а соответственно, и цен) на продукцию отечественных вагоно- и тепловозостроительных предприятий приобретение крупных партий подвижного состава посредством государственного заказа представляется весьма целесообразным. Кроме того, такая мера обеспечит загрузку мощностей производителей подвижного состава, тем самым сохраняя рабочие места на данных предприятиях. Загрузка мощ-
ностей, в свою очередь, повысит спрос на сырье и материалы, необходимые для производства, что позитивно скажется на состоянии производственной выработки предприятий-поставщиков сырья (металлургические, химические и др. предприятия).
Таким образом, основной целью реформирования железнодорожного транспорта должна быть прежде всего эффективность функционирования отрасли как целостной инфраструктурной системы, и применительно к этой цели необходимо просчитать целесообразность применения тех или иных моделей управления, будь то конкуренция или прямое государственное урегулирование. С учетом всех особенностей железнодорожного транспорта необходимо оценить потенциальные риски и перспективы дальнейших мероприятий по реализации конечного этапа программы реформирования и при необходимости внести соответствующие корректировки.
