CC BY
254
1.18. К ВОПРОСУ, О ПРОБЛЕМАХ РЕАЛИЗАЦИИ ДЕПУТАТСКИХ ЗАПРОСОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Михайлова Наталия Николаевна, адъюнкт. Место учебы: Академия управления МВД России. E-mail: nata-liamihailova@mail.ru
Аннотация: В статье проводится анализ законодательства, регулирующего осуществление депутатского запроса (начиная с 1905 года), обозначаются проблемы реализации этой формы парламентского контроля и предлагаются пути их решения. Автор вносит свои предложения по совершенствованию действующего законодательства в области осуществления депутатского запроса.
Ключевые слова: Парламентский контроль, депутатский запрос, контроль за деятельностью органов исполнительной власти, институт депутатского запроса.
ON THE ISSUE OF THE PROBLEMS OF IMPLEMENTA TION OF DEPUTATIVE INQUIRIES IN THE RUSSIAN FEDERATION
Michaylova Natalia Nikolaevna, adjunct. Place of study: Academy of Management of MIA Russia. E-mail: nataliamihai-lova@mail.ru
Annotation: In the article the analysis of the legislation, regulating the implementation of the inquiry of deputy (starting from 1905) is carried out, the problems of realization of this form of parliamentary control are emphasized and the issues are proposed. The author puts forward his suggestion to improve the existing legislation in the field of realization of the inquiry of deputy.
Keywords: parliamentary control, inquiry of deputy, performance monitoring of the executive, institute of the inquiry of deputy.
«Отличие государственного деятеля от политика в том, что политик ориентируется на следующие выборы, а государственный деятель
- на следующие поколения».
Уинстон Черчилль
В российской и зарубежной конституционноправовой практике, научной, справочной и учебной литературе депутатский запрос, или запрос депутата, интерпретируется как одно из проявлений контрольной функции органа законодательной (представительной) власти.
Так что же такое депутатский запрос? Юридический энциклопедический словарь дает определение: «депутатский запрос, в РФ обращение депутатов законодательного (представительного) органа Федерального Собрания, субъектов Федерации, выборных органов местного самоуправления к органам исполнительной власти или должностным лицам с просьбой о предоставлении информации и разъяснений, относящихся к их деятельности. Депутатский запрос - одна из форм парламентского контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц»1. Юридическая энциклопедия под редакцией Тихомирова М.Ю.: «Депутатский запрос - в конституционном праве официальное обращение депутата в государственные орга-
1 См.: Юридический энциклопедический словарь / Гл.ред. О.Е. Кутафин. - М.: Большая Российская энциклопедия, 2003, - С.139.
ны или должностным лицам с требованием или просьбой предоставить какие - либо сведения, объяснения и т.п.»2.
Современный политологический словарь раскрывает понятие депутатского запроса как парламентского вопроса: «Депутатский запрос (парламентский вопрос) -одна из форм информации депутатов и контроля с их стороны за деятельностью правительства, министра или ведомства. Обычно цель Д.з. состоит в контроле над политикой, надзоре за качеством управления, защиты прав личности или некоторых социальных групп, выявлении или устранении злоупотреблений и несправедливостей, обосновании внешнеполитических действий правительства»3.
С последним определением, однако, сложно согласиться, так как парламентский запрос и депутатский запрос это две принципиально разные формы осуществления контрольной деятельности.
Во-первых, парламентский запрос осуществляется парламентом в целом, а депутатский - индивидуально представителем законодательного органа.
Во-вторых, существуют существенные различия в процедуре их реализации.
На сегодняшний день закрепление депутатского запроса в российском законодательстве в том виде, в каком мы его знаем, не позволяет в должной мере реализовывать потенциал депутатского запроса как одного из проявлений контрольной функции представительных органов. Более того, запрос его в нынешнем виде не является достаточно эффективным средством контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Суть не только в ослаблении контролирующего воздействия депутатов и даже не в том, что уровень их ответственности снизился, а в том, что появились более благоприятные условия для коррупционного использования данного института, поскольку запрос является как бы «частным делом» депутата. Как следствие - институт депутатского запроса, на этот момент, не совсем соответствует своему смыслу и предназначению.
Обращаясь к истории становления института депутатского запроса, Правовые основы запросной деятельности отечественного парламента в начале XX в. регламентировались следующими актами: Учреждением Государственной думы от 6 августа 1905 г., Учреждением Государственной думы от 20 февраля 1906 г. и Основными государственными законами Российской империи от 23 апреля 1906 г. Первой Советской Конституцией, закрепившей право запроса, была Конституция СССР 1936 года. Она предоставила это право депутатам Верховного Совета СССР. В статье 71 говорилось: «Правительство СССР или Министр СССР, к которым обращен запрос депутата Верховного Совета СССР, обязаны не более чем в трехдневный срок дать устный или письменный ответ в соответствующей палате». Принятые на её основе конституции союзных и автономных республик предоставили такое право депутатам Верховных Советов этих республик. Вопрос же о праве запроса депутатов местных Советов оставался открытым до утверждения Положений о местных Советах различных звеньев. Правда, и до принятия этих Положений правом запроса наряду с
2 См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Издание 6-е, дополненное и переработанное / Под. Ред. М.Ю. Тихомирова. - М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2009, - С.247.
3 См.: Современный политологический словарь // Гл.ред. Дани-ленко В.И.. - М.: NOTA BENE, 2000, - С.229.
депутатами Верховных Советов пользовались депутаты местных органов власти.
Дальнейшее законодательное развитие институт депутатского запроса получил в Положениях о местных Советах различных звеньев, утвержденных в союзных республиках в 1957-1959 гг., в принятых в союзных республиках в 1936 году законах о сельских, поселковых Советах и в 1971 году законах о районных, городских, районных в городах Советах, в Законе СССР о
4
статусе народных депутатов .
В Конституции 1977 года право запроса было закреплено за депутатами всех звеньев Советов (ст. 105, 122). Так, статья 105 устанавливала, что «депутат имеет право запроса к соответствующим государственным органам и должностным лицам, которые обязаны дать ответ на запрос на Съезде народных депутатов, сессии Верховного Совета, местного Совета народных депутатов; депутат вправе обращаться во все государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации по вопросам депутатской деятельности и принимать участие в рассмотрении поставленных им вопросов. Руководители соответствующих государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций обязаны безотлагательно принимать депутата и рассматривать его предложения в установленные сроки».
Современная конституция 1993 года напротив, не закрепляет напрямую за законодательными (представительными) органами право контроля за деятельностью органов исполнительной власти, в том числе право депутатского запроса5.
Однако, контрольные функции, безусловно, есть. Это и парламентское расследование, заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, парламентские и депутатские запросы, правительственный час, выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности, контроль со стороны Счетной Палаты, формируемой палатами Федерального Собрания РФ, контроль за деятельностью органов исполнительной власти со стороны Уполномоченного по правам человека.
И среди форм парламентского контроля, депутатский запрос, на наш взгляд, является самой распространенной. Это обусловлено тем, что депутат не ограничен в количестве запросов, с которыми он может обратиться к тому или иному должностному лицу или органу. Так, если говорить о парламентских запросах, то их качество и количество можно проследить и оценить с точки зрения эффективности и т.д. Так как, парламентские запросы вносятся на заседание Государственной Думы, принимаются большинством голосов от общего числа депутатов и оформляются постановлением палаты. В свою очередь, в соответствии со ст.14 ФЗ Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», указывается, что запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы направляется ими самостоятельно и не требует оглашения на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Таким образом, в деятельно-
4 См.: Безуглов А.А., Лейзеров А.Т. / Депутатский запрос. - М.: Юрид.лит., 1980, С.56.
5 Всего два субъекта Российской Федерации закрепили наряду с законодательной и представительной функциями, контрольную
- это Республика Саха (Якутия) и Республика Удмуртия.
сти депутатов отсутствует необходимая гласность, что на наш взгляд, так же является условием низкой эффективности депутатского запроса. То есть, не представляется возможным систематически отслеживать количество депутатских запросов их содержание, а самое главное, фиксировать и обобщать результаты, полученные в ходе исполнения запроса, так как их учет ведут сами депутаты.
Учитывая общественную значимость работы депутатов с письмами и обращениями избирателей, практики рассмотрения депутатских запросов органами власти, еще в 1998 году в Государственную Думу РФ был внесен проект Положения «О комиссии ФС РФ по обобщению практики направления депутатами запросов, обращений и результатов их рассмотрения органами власти». Следует сказать, что этот проект так и не был одобрен и принят.
Однако, по нашему мнению, необходимость и важность такой комиссии, как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации очевидна. Так, А.С. Автономов считает, что «довольно часто нарушаются сроки представления ответов на запросы, присутствует формализм при подготовке ответов на запросы» . Работа такой комиссии позволила бы оптимизировать работу контролируемых органов и должностных лиц, а также существенно поднять авторитет депутата, как контролирующего субъекта.
В том числе, процедура реализации депутатского запроса такова, что депутат выступает в роли переправы между «недобросовестным» должностным лицом и гражданином. Что это значит? В большинстве случаев, депутатские запросы органам и должностным лицам направляются на основе обращений граждан (избирателей). Депутат в свою очередь направляет должностному лицу запрос с приблизительной формулировкой: « Ко мне обратился гражданин Л. по такому - то вопросу. Прошу обратить на это ваше внимание, сообщить какие меры будут приняты по соответствующему вопросу». Но нередко, запрос заканчивается формулировкой: «Ответ направить заявителю» (прим.: гражданину, Л.). То есть, в данном случае, депутат даже не узнает о решениях, которые были приняты на основании запроса. Возможно именно, это является тем фактором, порождающим «формализм» ответов на депутатские запросы, ощущение безнаказанности и безответственности со стороны органов и должностных лиц. Об этом свидетельствует и то, что за последние 10-15 лет общественности неизвестны случаи привлечения должностных лиц органов исполнительной власти к ответственности на основании неисполнения или недобросовестного исполнения депутатских запросов.
И проблема даже не столько в «человеческом» («субъективном») факторе (он проявляется в уровне правосознания, правовой культуры и грамотности, морально-нравственных качествах как контролирующего, так и подконтрольного субъектов), который, безусловно, играет важную роль, а в отсутствие норм, либо наличии таких норм, которые просто не работают в силу сложности их применения. Это касается ещё одной формы парламентского контроля - парламентского расследования. Несмотря на то, что закон «О парламентском расследовании» был принят в 2005 году, на
6 См.: Автономов АС Процедуры парламентского контроля в Российской Федерации // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный омыт: Материалы научной конференции. Москва, 21—23 марта 2002 г. / под ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 2003. С - 155.
наш взгляд, он недостаточно оправдан, в силу сложности процедуры осуществления.
Исходя из вышесказанного, проблемы в реализации депутатского запроса, безусловно, есть. Существенно снижает эффективность, как депутатского запроса, так и парламентского контроля в целом то, что в Конституции Российской Федерации отсутствует нормы, закрепляющие право контроля за органами исполнительной власти со стороны Федерального Собрания Российской Федерации, и то, что так и не принят закон «О парламентском контроле в Российской Федерации». Статья 14 Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» также, на наш взгляд, не позволяет организовать работу органов исполнительной власти и их должностных лиц таким образом, чтобы депутатские запросы стали более весомым аргументом и перестали носить характер просьб и пожеланий. Конституция РФ в статье 10 четко закрепляет, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, их самостоятельность относительно друг друга. Однако, для обеспечения устойчивости конституционного строя, эффективности работы всего государственного аппарата, недопущения концентрации власти в какой либо из ветвей устанавливается система сдержек и противовесов. И основным элементом этой системы выступает контроль, парламентский контроль.
Таким образом, в целях повышения эффективности депутатского запроса, на наш взгляд, необходимо внести поправки в статью 14 действующего Федерального закона от 08.05.1994 № 3-Ф3 «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и изложить ее в следующей редакции:
1. Член Совета Федерации (группа членов Совета Федерации), депутат Государственной Думы (группа депутатов) вправе направить запрос должностным лицам органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц, с соблюдением требований, предусмотренных статьей 18 настоящего Федерального закона.
2. Запрос члена Совета Федерации (группы членов Совета Федерации), депутата Государственной Думы (группы депутатов) в письменной форме вносится на заседание и оглашается председательствующим на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации или доводятся иным путем.
3. Должностное лицо, которому направлен запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседании палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, установленный палатой срок.
Письменный ответ на депутатский запрос оглашается на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации или доводится до сведения членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы иным путем.
4. Инициатор (инициаторы) запроса имеет право принимать непосредственное участие в рассмотре-
нии поставленных им в запросе вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов, с соблюдением требований, предусмотренных статьей 18 настоящего Федерального закона. О дне рассмотрения поставленных в запросе вопросов инициатор запроса (инициаторы) должен быть извещен заблаговременно, но не позднее чем за три дня до дня заседания соответствующего органа.
5. Ответ на запрос должен быть подписан тем должностным лицом, которому направлен запрос, либо лицом, временно исполняющим его обязанности.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 6-ФКЗ, от 30.12.2008 7-ФКЗ)// "Собрание законодательства РФ", 26.01.2009, 4, ст. 445.
2. Юридический энциклопедический словарь / Гл.ред. О.Е. Кутафин. - М.: Большая Российская энциклопедия, 2003, - С.139.
3. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Издание 6-е, дополненное и переработанное / Под. Ред. М.Ю. Тихомирова. - М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2009, - С.247.
4. Современный политологический словарь / Гл.ред. Даниленко В.И.. - М.: NOTA BENE, 2000, - С.229.
5. Высочайше утвержденные основные государственные законы // Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Том 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. / под.ред. О.И.Чистякова. - М. Юрид.лит., 1994. - С. 42.
6. «Известия ЦИК СССР и ВЦИК», 283, 06.12.1936г.
7. Безуглов А.А., Лейзеров А.Т. / Депутатский запрос. - М.: Юрид.лит., 1980, С.56.
8. «Ведомости ВС СССР», 1977, 41, ст. 617
9. Автономов А.С. Процедуры парламентского контроля в Российской Федерации // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21 23 марта 2002 г. / под ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 2003. С -155.
10. Федеральный закон от 08.05.1994 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ред. от 12.05.2009г.) // "Собрание законодательства Рф», 12.07.1999, 28, ст. 3466.
Рецензия
на научную статью адъюнкта факультета подготовки научно-педагогических кадров Академии управления МВД России Михайловой Наталии Николаевны на тему: «К вопросу, о проблемах реализации депутатских запросов в Российской Федерации».
Научная статья посвящена особенностям осуществления депутатского запроса, как одной из форм парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти в Российской Федерации. Правовые нормы, регламентирующие его проведение, не совсем соответствуют требованиям современной политической действительности и нуждаются в совершенствовании.
Важно отметить, что в последние годы в Российском государстве взят курс на укрепление законности и правопорядка, на повышение ответственности должностных лиц и государственных служащих всех уров-
ней. И чтобы этот курс был выдержан, продолжен и успешно закончился в «гавани», носящей имя правового государства, предстоит немало сделать для укрепления законности и правопорядка, в том числе и путем повышения эффективности контрольных механизмов.
Актуальность научной статьи Михайловой Н.Н. не вызывает сомнения. Содержание работы соответствует целевой установке. В ней хорошо прослеживается история становления и развития института депутатского запроса, как одной из форм парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти, его правовая природа.
Положительно то, что автор имеет свое видение на вопросы совершенствования правовой базы в целях решения проблем, связанных с осуществлением депутатского запроса. И самое главное, в целях повышения эффективности депутатского запроса, автор обосновывает и представляет свои предложения по внесению поправок в статью 14 действующего Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «"О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Работа выполнена на высоком научном уровне, затронутые автором вопросы раскрыты достаточно полно и качественно.
Предъявленная к рецензированию научная статья, подготовленная Михайловой Н.Н., полностью отвечает предъявляемым требованиям и может быть рекомендована к печати в изданиях, рекомендуемых ВАК.
Рецензент: начальник кафедры государственно-
правовых дисциплин Чебоксарского филиала Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук Песин Станислав Владимирович.
