CC BY
37
10.2. К ВОПРОСУ О ПРОБЛЕМАХ
ПАСПОРТНО-РЕГИСТРАЦИОННОГО УЧЕТА В РОССИИ
Хакимов Руслан Ильдарович, аспирант. Место учебы: Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения. Подразделение: кафедра Государственного права. E-mail: [email protected]
Аннотация: В настоящей статье автором исследуется понятие «паспортно-регистрационного учета», использование законодателем и научным сообществом терминов «учет», «регистрация», «регистрационный учет». Актуальность исследования обуславливается прежде всего все более усиливающимся вниманием законодателя на правовое обеспечение и регулирование паспортного и регистрационного режима в России в связи с увеличением миграционных процессов внутри страны, и как следствие возникающей необходимостью надлежащего правового регулирования. По мнению автора, в настоящий момент, вопросы, поднимаемые в настоящем исследовании изучены недостаточно глубоко, и нет единого подхода в понимании поставленных проблем. При проведении исследования автором были использованы общетеоретические методы и формальнологический метод толкования права. В статье проводится анализ действующего законодательства, изучается мнение научного сообщества, рассматривается правоприменительная практика. В настоящей работе исследуются и рассматриваются проблемы правового регулирования паспортно-регистрационного учета и делается вывод о необходимости законодательного совершенствования данной сферы административно-правового регулирования. Выводы, приведенные в настоящей статье, могут быть учтены при разработке новых нормативных актов, устранении пробелов в действующем законодательства, органами, непосредственно осуществляющими государственную функцию по пас-портно-регистрационному учету, а так же научным сообществом при дальнейшем исследовании поставленных проблем.
Ключевые слова: учет, регистрация, паспорт, регистрационный учет, режим, паспортно-регистрационный учет.
TO THE ISSUE OF PASSPORT AND REGISTRATION IN RUSSIA
Khakimov Ruslan Ildarovich, postgraduate student. Place of study: St. Petersburg State University of Aerospace Instrumentation. Department: National Law chair. E-mail: [email protected]
Annotation: In this article the author explores the concept of the "passport registration", use the legislator and scientific community of the terms "account", "register", "registration". The urgency of research is caused primarily by the increased attention of the legislator on the legal provision and regulation of passport and registration regime in Russia in connection with the increase in migratory processes inside the country, and as a consequence of the emerging need for proper legal regulation. According to the author, at the moment, the issues raised in this study explored deeply enough, and there is no single approach to the understanding of the set problems. In the
research the author used methods of theoretical and formal-logical method of legal interpretation. In the article the analysis of current legislation, study the opinion of the scientific community, is considered law enforcement. The present paper analyses and discusses the problems of legal regulation of passport and registration and concludes on the need for legislative improvement of the sphere of administrative legal regulation. The findings presented in this article can be considered in the development of new normative acts, gaps in legislation, the state bodies directly exercising public function in the passport and registration issues, as well as the scientific community on further investigation of the proposed problems. Keywords: accounting, registration, passport, registration, mode, passport and registration.
Институт регистрации граждан Российской Федерации сменил существовавший ранее институт прописки. Однако в научной литературе отмечается, что особых различий между данными институтами не последовало [6].
Известный конституционалист С.А. Авакьян отмечает, что «прописка заменена категорией «регистрационный учет»,... при этом «принципиальных различий между пропиской и регистрационным учетом нет. Граждане РФ обязаны регистрироваться, а сама регистрация оформляется штампом в паспорте либо справкой о регистрации» [2]. Более того, сами граждане продолжают в большей части использовать устоявшийся термин «прописка».
Рассматривая используемую законодателем, а также применяемую в научной литературе терминологию, следует отметить, что термин «регистрация» употребляется не только применительно к исследуемой теме. Он является правовым понятием, отражающим один из механизмов государственного управления (регистрация объектов недвижимости, транспортных средств, актов гражданского состояния и другие).
Неизбежно обращение к существующей терминологии. Анализ действующего законодательства позволяет отметить, что законодательство не едино в используемой терминологии, что отражается и на научной литературе. Используются различные термины: «учет», «регистрация», «регистрационный учет», «миграционный учет». При этом анализ использования данных терминов, как законодателем, так и научной общественностью свидетельствует о размытости представлений об их содержании и, что самое важное, соотношении между собой. Семантическое значение слова «регистрировать» - «записывать, отмечать с целью учета, систематизации, придания законной силы чему-либо». Учет определяется в том числе как «регистрация с занесением в списки лиц, состоящих где-нибудь» [7]. Тем самым из этого следует, что регистрация определяется как особый учет сведений, а учет - как регистрация. К сожалению, в этим нельзя согласиться, ясности в исследуемую проблему это не вносит, а, наоборот, затрудняет соотношение данных понятий.
Научная юридическая литература использует термин «регистрационный учет» [8].
Законодатель усложняет соотношение. В частности, ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее по тексту - Закон № 5242-1) понятия «регистрация» и «регистрационный учет» выступают как синонимы: правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации
с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждаются Правительством Российской Федерации. В статье 2 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» миграционный учет включает регистрацию иностранных граждан по месту жительства и учет их по месту пребывания.
Тем самым можно констатировать, что законодатель не задавался вопросом о соотношении данных терминов, используя их достаточно вольно и не единообразно от закона к закону. Однако есть убежденность, что смысловая нагрузка исследуемых понятий «учет» и «регистрация» отличается и должна различаться, учитывая, что существуют самостоятельные термины. При этом вариант толкования одной категории через упоминание другой недопустимо и лишает данные понятия самостоятельности.
Не преследуя цель исследования именно соотношения данных терминов, хочется отметить, что категория «учет» является более узкой по своему значению, нежели регистрация, так как учет предполагает только фиксацию необходимых сведений в специальных реестрах. Соответственно регистрация является более широким по содержанию термином, так как включает в себя не только ведение реестров, но и иные действия, например, проверку информации, действия, совершаемые гражданами до подачи документов, действия уполномоченных органов и должностных лиц, охватываемые процедурой регистрации. Таким образом, учет осуществляется во время регистрации, но регистрация на этом не прекращается.
Соответственно, уместно использование термина регистрационный учет, предполагающий осуществление учета при совершении процедуры регистрации1.К использованию регистрационного учета больше склоняется правоприменительная практика [14].
Более того, учитывая сущность и форму процедуры регистрации, представляется, что следует говорить не просто о регистрационном учете, так как этот термин может быть характерен для многих регистрационных процессов, не связанных только с регистрацией граждан, а именно о паспортно-регистрационном учете. Представляется, что данный термин является более точным и отражает сущность процедуры регистрации граждан. Тем самым есть убеждение, что надлежит использовать правовую категорию «паспортно-регистрационный учет».
Говоря о паспортно-регистрационном учете, следует отметить, что данное сочетание является новым и обусловлено преобразованием в недавнем прошлом института прописки в институт регистрации граждан в связи с кардинальными изменениями методов государственного регулирования жилищных отношений, когда государство сняло с себя обязанность обеспечивать граждан жилыми помещениями. Именно это позволило исключить требование соблюдения нормы жилой площади при вселении в жилое помещение новых лиц и их регистрации в нем по месту жительства. Соответствующие положения были исключены из Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительст-
1 Нельзя согласиться с существующим мнением, что термин «регистрационный учет» в отношении граждан использоваться не может. [14]
ва в 2002 года. Ухудшение жилищных условий граждан, ранее зарегистрированных в этом помещении, перестало носить характер правопрепятствующего факта.
Положения части первой Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. [4] предусматривали, что переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу не является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника. Регистрация по месту жительства продолжала выполнять функцию признания права пользования жилым помещением. Однако Федеральным законом от 30 декабря 2004 года № 213-Ф3 [13] спустя десятилетие законодателем были пересмотрены указанные правила. Разумный переходный период, обеспечивший стабильность жилищных отношений и возможность их участников адаптироваться к новым условиям, был выдержан, дальнейшее выполнение регистрацией не свойственной ей функции подтверждения вещного права сдерживало бы развитие рынка жилья.
Тем не менее институт регистрации по месту жительства сохранил за собой функцию удостоверения права пользования жилым помещением государственного или муниципального жилищного фонда на условиях социального найма [12]. Поистине революционным в связи с этим оказалось Определение Верховного Суда Российской Федерации от 4 марта 2008 г. № 5-В07-165 [15]. Гражданин Г. с 1988 г. не проживал, но оставался зарегистрированным по месту жительства в неприватизированной квартире, в которой проживали его бывшая супруга и ее семья, не нес бремени коммунальных платежей, фактически проживал в квартире своей новой супруги. Суды первой и кассационной инстанций отказали в иске о признании его утратившим право пользования жилым помещением, поскольку сложившаяся устойчивая судебная практика не предусматривала в подобном случае возможности снятия гражданина с регистрационного учета2. Однако надзорная инстанция пересмотрела прежнюю практику и признала Г. утратившим право на жилое помещение «в связи с выездом в другое место жительства». Ранее для утраты права по этому основанию требовалось личное заявление гражданина о снятии с регистрационного учета (регистрации по новому месту жительства). Коллегия Верховного Суда Российской Федерации указала, что «сам по себе факт регистрации Г. в спорной квартире не порождает право на данную жилую площадь, является административным актом», а «Г., не проживая в спорной квартире более 18 лет, сохраняет в ней регистрацию, то есть злоупотребляет своим правом».
Регистрация по месту жительства не должна рассматриваться в качестве регистрации права на жилое помещение. Однако нельзя не отметить, что для лиц, находившихся в той же правовой ситуации, что и Г., такое решение означало недопустимый в правовом государстве поворот к худшему. Кардинальному изменению в правовом регулировании жилищных отноше-
2Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23.06.1995 N 8-П были признаны неконституционными положения ст. 60 ЖК РСФСР, допускавшие лишение гражданина (нанимателя жилого помещения или членов его семьи) права пользования жилым помещением в случае временного отсутствия в нем в течение срока, превышающего 6 месяцев. До 2008 г. судебная практика, опиравшаяся на правовые позиции данного решения Конституционного Суда, исходила из того, что нереализация права, удостоверенного регистрацией по месту жительства, не влечет утраты самого права.
ний была придана обратная сила. В указанном деле суд посчитал, что Г. добровольно отказался от пользования жилым помещением, в котором был зарегистрирован, поскольку все эти годы он не пытался вселиться в спорную квартиру. Действительно, Г., оставив квартиру бывшей супруге и ее семье, не пытался в нее вселиться, поскольку доверял добросовестности государства и полагал, что изменениям в правовом регулировании жилищных отношений, принципиально ухудшающим его положение, не будет придана обратная сила. Г. исходил из сложившегося в те годы толкования закона, исключавшего возможность признания гражданина утратившим право пользования жилым помещением, в котором он зарегистрирован по месту жительства, при отсутствии прав на иное жилое помещение только на основании того, что он имел, но не реализовывал свое право на вселение в него. Устойчивая практика предполагала, что исключительно гражданин вправе решать, является ли его отсутствие в жилом помещении временным и намерен ли он в дальнейшем в него вернуться или иным образом реализовать свое право в отношении этого жилого помещения (например, путем получения доли при его приватизации). Ведь суть многолетнего расхождения позиций Г. и иных лиц, зарегистрированных по месту жительства в той же квартире, состояла как раз в том, что последние не желали приватизировать квартиру на условиях предоставления Г. причитающейся ему по закону доли в праве собственности [12].
Впоследствии Верховный Суд Российской Федерации дал разъяснения: «разрешая споры о признании нанимателя, члена семьи нанимателя или бывшего члена семьи нанимателя жилого помещения утратившими право пользования жилым помещением по договору социального найма вследствие их постоянного отсутствия в жилом помещении по причине выезда из него, судам надлежит выяснять: по какой причине и как долго ответчик отсутствует в жилом помещении, носит ли его выезд из жилого помещения вынужденный характер (конфликтные отношения в семье, расторжение брака) или добровольный, временный (работа, обучение, лечение и т.п.), или постоянный (вывез свои вещи, переехал в другой населенный пункт, вступил в новый брак и проживает с новой семьей в другом жилом помещении и т.п.), не чинились ли ему препятствия в пользовании жилым помещением со стороны других лиц, проживающих в нем, приобрел ли ответчик право пользования другим жилым помещением в новом месте жительства, исполняет ли он обязанности по договору по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и др.» [10]. Нельзя усомниться в правильности такой позиции и вообще упрекнуть в чем-либо высокую судебную инстанцию.
Сергеев А.А. справедливо отмечает, что в настоящее время «регистрационный учет граждан по месту пребывания пытается выполнять не свойственную ему функцию подтверждения права пользования жилым помещением» [l2, c. 41]. В качестве подтверждения приводится п. 10 Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства говорит о заранее определенном сроке такой регистрации, устанавливаемом соглашением сторон [9]. Если же временный жилец (наниматель, поднаниматель) не исполнит своих обязательств перед лицом, предоставившим ему жилое помещение, последнему будет крайне сложно добиться снятия недобросовестного жильца с регистрационного учета до истечения этого срока. Поэтому вполне оправданным
видится то, что собственники при сдаче жилых помещений внаем боятся регистрировать временных жильцов, а те в свою очередь вынуждены искать не только жилье, но и «фиктивную регистрацию».
Другое дело было бы при законодательном закреплении регистрация по месту пребывания в качестве простого акт уведомления компетентного органа о фактическом месте нахождения гражданина, не обременительным для него по процедуре и не влекущим для лица, предоставляющего жилое помещение, правовых последствий, не свойственных регистрации как учетной операции.
Явным недостатком видится то, что законодатель, как и прежде, не стремится к прояснению смысла и цели процедуры регистрации граждан. Наделение органов исполнительной власти полномочиями устанавливать правила регистрации не способствует разрешению существующих проблем. Былое регулирование в советский период прописки в том числе и для регламентации жилищных прав, не воспринято в настоящее время, практически полностью отпала функция регистрации как регулятора трудовых прав, ограничителя трудовой миграции.
Современный институт регистрации граждан выполняет во многом лишь учетную функцию, информирует государство о преимущественном или временном месте проживания гражданина. Органы власти должны располагать достоверной информацией о том, где проживает гражданин, в том числе в целях обеспечения исполнения его обязанностей перед государством, обществом и иными лицами (налоговый учет, воинский учет, предъявление исков по месту жительства ответчика и т.д.). Регистрация используется в качестве юридического факта, встроенного в механизмы регулирования конституционных, административных, гражданских, семейных, социальных и иных правоотношений.
В некоторых правоотношениях реализация права гражданина жестко связана с фактом его регистрации по месту жительства. Например, при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления обязательным условием реализации права избирать является нахождение места жительства гражданина, обладающего активным избирательным правом, на территории проведения выборов. При этом реализация права быть избранным на выборах любого уровня не поставлена в зависимость от места жительства претендента на выборную должность (кроме предусмотренного ч. 2 ст. 81 Конституции РФ [5] требования о постоянном проживании в России не менее 10 лет кандидата в Президенты РФ).
Безусловно, развитие технологий автоматизированной обработки данных позволяет и упрощает осуществление функции учета граждан, повышает эффективность соответствующей деятельности государства и одновременно создает предпосылку для того, чтобы реализация обязанностей граждан по паспортно-регистрационному учету организационно упрощалась, становилась для них менее обременительной.
Список литературы:
1. Абдуллаев Э.Э., Законодательное обеспечение миграционной политики России / Пробелы в российском законодательстве, №3, 2014 г., с. 292-297
2. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. М.: Юрист, 2005. Т. 1.
3. Административно-правовой статус гражданина / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 23.05.2015) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
6. Мыскин А.В. Вчера была прописка. Сегодня регистрация. А что изменилось? // Нотариус. 2014. № 1.
7. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. М., 1999.
8. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М., 2003.
9. Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 № 713 (ред. от 05.03.2015) «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2939.
10. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2009 № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РФ» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 9.
11. Герасимов П.Ю. Проблемы реализации права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в современной России / Пробелы в российском законодательстве, №6, 2011 г, с.14-15
12. Сергеев А.А. Регистрационный учет граждан Российской Федерации: социальные функции и проблемы правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3.
13. Федеральный закон от 30.12.2004 N 213-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 39.
14. Шерстобоев О.Н. Регистрация граждан по месту пребывания и месту жительства: проблемы теории и практики // Российский юридический журнал. 2010. № 2
15. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. N 1.
Рецензия
на статью Руслана Ильдаровича Хакимова «К вопросу о проблемах паспортно-регистрационного учета в России»
Статья посвящена актуальной проблеме регулирования паспортного и регистрационного режима, внимание к которой усилилось в связи с ростом миграционных процессов внутри страны. По мнению автора, в настоящее время отсутствуют единые подходы к решению проблемы правового регулирования паспортного и регистрационного режима.
Р.И. Хакимов исследует использование законодателем и научным сообществом терминов «регистрационный учет», «учет», «регистрация», «миграционный учет» и приходит к выводу, что представления об их содержании размыты. Автор статьи считает, что смысловая нагрузка исследуемых понятий отличается. Понятие «регистрация» шире понятия «учет». Р.И. Ха-кимов убежден, что целесообразно использовать термин «паспортно-регистрационный учет».
Автором при проведении исследования были использованы общетеоретические методы и формальнологический метод толкования права.
Несомненным достоинством статьи является то, что Р.И. Хакимов обращается к рассмотрению действующего законодательства, к изучению мнений ученых и анализу правоприменительной практики. Проведенное исследование позволяет вычленить проблемы правового регулирования паспортно-регистрационного учета и сделать вывод о необходимости совершенствования законодательства в данной сфере.
Р.И. Хакимов доказывает, что в настоящее время паспортно- регистрационный учет выполняет несвойственные ему функции подтверждения права пользования жилым помещением. Автор статьи считает целесообразным законодательно закрепить регистрацию в качестве акта уведомления компетентного органа о фактическом месте нахождения гражданина.
Выводы, приведенные в настоящей статье, могут быть использованы дтя ликвидации пробелов в действующем законодательстве.
Статья написана доступным научным языком, все положения и выводы обоснованы; может представлять интерес для широкого круга читателей, а также специалистов в области права.
Статья в полной мере соответствует требованиям, предъявляемым к научным работам, и может быть рекомендована к публикации в научных журналах, в том числе в журналах из перечня ВАК.
Рецензент
доцент кафедры гражданского права Института права ФГБОУ ВПО «Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина», к.ю.н. Р.В.Пузиков
