CC BY
271
К ВОПРОСУ О ПРИНЦИПЕ ЗАКОННОСТИ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ
СИДОРОВА Светлана Андреевна
Аннотация. В статье речь идет о принципе законности как одном из главных принципов в административно-правовом регулировании. Автор приходит к выводу о том, что реализация принципа законности требует неукоснительного соблюдения процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях, дел о нарушенных или оспариваемых правах, а также постоянного совершенствования законодательства, регулирующего административно-процессуальные отношения.
Annotation. In this article we are talking about the principle of legality as one of the main principles of the administrative-legal regulation. The author comes to the conclusion that the implementation of the principle of legality requires strict observance of the procedure of consideration of cases on administrative offences, cases of violated or disputed rights, as well as continuous improvement of the legislation regulating the administrative-procedural relations.
Ключевые слова: законность, административные правонарушения, административное судопроизводство.
Keywords: rule of law, administrative offenses, administrative proceedings.
В современных условиях административ-но-юрисдикционного производства особенно актуальным остается вопрос о соблюдении законности. Под законностью в широком смысле обычно понимается состояние социума, при котором существует эффективное непротиворечивое законодательство, а принимаемые нормы права уважаются и строго исполняются органами власти, должностными лицами, организациями и всеми гражданами.
Принцип законности в идеале должен быть основан на моральных и правовых критериях справедливости. Любое нормотворчество в развитом демократическом государстве опирается прежде всего на моральные принципы справедливости. Иногда получается, что нормы права не в полной мере соответствуют данным принципам, в связи с чем возникает конфликт между правом и моралью, между должным поведением и нравственным. Однако любые нормы, принимая правовой облик, автоматически становятся справедливыми именно в юридическом плане. В связи с этим нельзя не согласиться с А.О. Долгопятом, утверждающим, что законность не зависит от того, справедлив закон или нет, поскольку это автоматически предполагается1.
Принцип законности также подразумевает взаимосвязь нормотворчества с конкретным
1 См.: Долгопят А.О. Принцип законности в системе принципов производства по делам об административных правонарушениях // Вестник АГУ. 2015. № 2. С. 265.
этапом развития общества и государства. Иногда законодатель создает законы, не отвечающие требованиям развития общества. В таком случае следует говорить о том, что закон не объективен и не совершенен, а также не отвечает потребностям социума. Все это порождает пробелы законодательства, а также поднимает вопросы его соответствия принципу справедливости и, как следствие, принципу законности. В сфере административно-юрисдикционного процесса распространена ситуация, когда правоприменитель реализует подобные несправедливые нормы, а в ряде случаев и вовсе сам творит право, которое соответствует, по его мнению, уровню развития общества и государства, а также критериям справедливости в моральном плане. Подобные явления часто встречаются в деятельности судов, разбирающих дела об административных правонарушениях.
Уровень законности в административно-юрисдикционном процессе зависит в первую очередь от деятельности органов исполнительной и судебной власти и соответствующих должностных лиц. Необходимо соблюдать законность в следовании процессуальным формам, квалифицированному применению должных норм права, обеспечении судом всех процессуальных гарантий участников административного процесса. Высокий уровень законности в административно-юрисдикционном производстве положительно сказывается на доверии общества к органам государственной
власти. Таким образом, законность - незаменимый компонент деятельности всех властных структур правового государства, основной ресурс правового и общественного порядка2.
Говоря о принципе законности в административном процессе, следует отметить, что он своим содержанием формально регулирует всю деятельность лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, в том числе административное судопроизводство по защите нарушенных прав, свобод, законных интересов. Таким образом, нарушение принципа презумпции невиновности, равенства граждан перед законом или иных принципов фактически ведет к нарушению принципа законности. Однако отдельные стороны административного процесса определяются специальными принципами, детально передающими его сущность и более ясно показывающими значение действий лиц, осуществляющих административное производство (в том числе в суде), тем самым подтверждая смысл своего существования3.
Принцип законности в административно-юрисдикционном процессе нашел свое отражение в ст. 1.6 КоАП РФ и в ст. 9 КАС РФ. Содержание первой правовой нормы сводится к следующему: никто не может быть подвергнут административной ответственности и иным мерам административного принуждения не иначе как в порядке, предусмотренном законом, при этом запрещается какое-либо унижение человеческого достоинства. Нормы КАС РФ связывают законность (и справедливость) с соблюдением судами всех норм закона, правильным его толкованием и применением, а также с обеспечением реализации прав граждан и организаций на судебную защиту.
При анализе норм вышеуказанных кодексов можно сделать несколько важных выводов о соблюдении принципа законности применительно к административно-юрисдикционному процессу:
1. Принцип законности означает обязательность рассмотрения дел об административных правонарушениях, а также административных дел о защите нарушенных или оспа-
2 См.: Тулинова Б. Законность в системе принципов административного судопроизводства // Современное право. 2009. № 11. С. 89.
3 См.: Долгопят А.О. Значение принципа законности в производстве по делам об административных правонарушениях // Право и практика. 2012. № 1. С. 39.
риваемых прав, свобод и законных интересов при строгом соблюдении установленного КоАП РФ и КАС РФ порядка (арбитражные суды, рассматривая данные дела, руководствуются также АПК РФ). При этом должны соблюдаться публичность административного процесса; принципы доказывания; порядок доступа граждан к правосудию, подготовки дела к рассмотрению, рассмотрения дела по существу; права и законные интересы участников процесса; правильность квалификации материальных норм и т. д.
Применительно к данному правилу следует сказать, что законность также означает обязательность соблюдения норм административного процесса всеми его участниками. Особое внимание законодатель уделяет проблеме соблюдения законности должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. Из анализа норм гл. 22-29 КоАП РФ следует, что подобные должностные лица (или уполномоченные на то органы) должны действовать в рамках своей компетенции, а также в соответствии с правилами производства по делам об административных правонарушениях. Например, если должностное лицо выходит за рамки своей компетенции, нарушает нормы российского законодательства при сборе доказательственной информации, то полученные таким образом сведения признаются недопустимыми. К числу нарушений законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях можно отнести следующие: рассмотрение дела не уполномоченным на то законом должностным лицом или лицом, подлежащим отводу; отсутствие необходимых подписей участников процесса в протоколе осмотра места совершения административного правонарушения; неразъяснение прав и обязанностей участникам процесса и т. д.
Отступление от принципа законности в конечном итоге всегда влечет негативные последствия для участников административных правоотношений. Например, для правоприменителя они заключаются в основном в обжаловании его решения в установленном порядке, а в некоторых случаях и в привлечении к юридической ответственности, т. е. законность -это не только принцип административно-юрисдикционных правоотношений, но и принцип юридической ответственности в целом.
Для успешной реализации принципа законности в административном процессе закре-
плены специальные меры контроля. Например, в ст. 24.6 КоАП РФ установлено, что при производстве по делам об административных правонарушениях ведется прокурорский надзор за соблюдением действующего российского законодательства.
С принципом законности коррелирует также возможность обжалования постановления по делу об административном правонарушении в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу или в вышестоящий суд по месту рассмотрения дела, в соответствии со ст. 30.1 КоАП РФ. Практически все нормы КАС РФ посвящены порядку административного судопроизводства при рассмотрении судами дел о нарушенных или оспариваемых правах и свободах, законных интересов граждан, а также правах и законных интересов организаций. Таким образом, КАС РФ по своей сути является нормативным правовым актом, регулирующим отношения по соблюдению законности при осуществлении государственных и иных публичных полномочий.
2. Важным условием соблюдения принципа законности в административно-юрис-дикционном производстве является не только правильное, но и единообразное применение законодательства при разрешении дел об административных правонарушениях и иных категорий административных дел. Акт правоприменения по административному делу является объективным доказательством реального действия принципа законности. Несмотря на то, что производство по делам об административных правонарушениях обеспечивается не только судьями, но (даже в большей степени) и должностными лицами административных органов, все субъекты, рассматривающие дела об административных правонарушениях, ориентируются на разъяснения применения КоАП РФ, содержащиеся в постановлениях пленумов ранее действовавших высших судебных инстанций. Отчасти это происходит в силу предусмотренной КоАП РФ возможности обжалования постановления должностного лица административного органа в судебном порядке, а решения суда соответственно - в вышестоящем суде.
Проблема единообразия применения законодательства сводится к проблеме единства судебной системы. Современная судебная практика сталкивается с противоречивыми толкованиями норм права, содержащимися в разъяс-
нениях высших судебных инстанций, что в свою очередь отрицательно сказывается на вопросах применения норм КоАП РФ в части регулирования производства по делам об административных правонарушениях.
3. Одним из главнейших условий для реализации принципа законности является постоянное совершенствование норм КоАП РФ, АПК РФ и КАС РФ. Так, например, в конце 2015 г. по депутатской инициативе в Государственную Думу был внесен проект нового Кодекса РФ об административных правонарушениях. В данном документе, в частности, нашли отражение:
- общие положения законодательства об административных правонарушениях, в том числе о принципах административной ответственности;
- обновленный перечень видов административного наказания и правил их назначения, перечень оснований и правил освобождения от административной ответственности и административного наказания;
- усовершенствованные правила производства по делам об административных правонарушениях;
- ряд мер, стимулирующих правомерное поведение, направленных на создание у лица, привлекаемого к ответственности, заинтересованности в сотрудничестве с органами административной юрисдикции и т. д.
Административное нормотворчество обеспечивает развитие законов, их постоянную и необходимую адаптацию к определенным условиям практики органов административной юрисдикции по реализации законов. Однако в последнее время исполнительной властью часто принимаются нормативные правовые акты, заменяющие законы. Проблема границ подобного регулирования с помощью подзаконных нормативных правовых актов, касающихся административной системы и законности в ней, актуальна по сей день. На наш взгляд, частое принятие подзаконных актов исполнительной властью может создать реальную угрозу нарушения принципа разделения властей, предусмотренного Конституцией РФ. При этом нельзя отрицать, что подобная ситуация складывается на фоне значительного
4 См.: В Госдуму внесен проект федерального закона «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Общая часть)» // СПС «КонсультантПлюс».
количества пробелов в законодательстве об административных правонарушениях.
Таким образом, рассматриваемый принцип законности является самым значимым принципом, находящим свое выражение в нормах, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях, а также по административным делам, регулируемым КАС РФ. При этом законность в административном процессе - явление много-
гранное, представляющее собой не только принцип права, но и принцип юридической ответственности; способ управления государством административно-юрисдикционными правоотношениями; принцип деятельности должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях и дела о нарушенных или оспариваемых правах, свободах и законных интересах; принцип поведения граждан5.
Библиографический список
1. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
2. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21 -ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 19 5-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
4. В Госдуму внесен проект федерального закона «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Общая часть)» // СПС «КонсультантПлюс».
5. Долгопят, А.О. Значение принципа законности в производстве по делам об административных правонарушениях // Право и практика. - 2012. - № 1.
6. Долгопят, А.О. Принцип законности в системе принципов производства по делам об административных правонарушениях // Вестник АГУ. - 2015. - № 2.
7. Тулинова, Б. Законность в системе принципов административного судопроизводства // Современное право. - 2009. - № 11.
8. Фролов, М.В. К вопросу о понятии принципа законности // Вектор науки ТГУ. Серия «Юридические науки». - 2014. - № 1.
5 См.: Фролов М.В. К вопросу о понятии принципа законности // Вектор науки ТГУ. Серия «Юридические науки». 2014. № 1. С. 99.
