К вопросу о правовых основах участия граждан в охране общественного порядка Текст научной статьи по специальности «Право»

А.Н. ГУГУНСКИИ,

заместитель начальника кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка,

кандидат юридических наук

П.О. ИЛЬИН,

старший преподаватель кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка s (Академия управления МВД России) ^

0

1

Л

A.N. GUGUNSKIY, ы 7 ^

Deputy Chief, Department of Public Order Protection Bodies Management, к

Candidate of Law

P.O. IL'IN,

Senior Lecturer, Department of Public Order Protection Bodies Management

(Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia) и

f-

УДК 351.75 a

CD

о

ca

<

a

С

<

S E-

Legal Grounds of participation of Citizens

с

К вопросу о правовых основах участия граждан в охране общественного порядка

in public order protection Activity

к S а

В статье рассматриваются вопросы право- The paper considers the legal grounds of the § вого обеспечения участия граждан в охране participation of citizens in public order protection H общественного порядка и анализируются за- activity as well as assesses the legal principles of конодательные основы процесса оказания со- rendering of assistance by public organizations to действия правоохранительным органам со law enforcement agencies. Moreover the authors стороны общественных организаций. Исследо- investigate some features of the improvement ваны аспекты совершенствования отдельных of certain provisions of the Federal Law № 44-FZ положений Федерального закона от 2 апреля «Participation of Citizens in Public Protection Activ-2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране ity» enacted on 2, April, 2014. общественного порядка».

Охрана общественного порядка, участие граждан в обеспечении общественной безопасности, правовое регулирование, общественные организации правоохранительной направленности, народная дружина.

Public order protection, participation of citizens in public order protection activity, legal regulation, public organization concerned with law enforcement, vigilante groups.

Эффективное решение задач охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности невозможно без участия граждан. Поддержка граждан и общественных объединений в сфере предупреждения и пресечения правонарушений является непременным условием устранения причин, их порождающих.

2 апреля 2014 г. Президентом Российской Федерации В.В. Путиным подписан Федеральный закон № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» (далее — Закон № 44-ФЗ) [2], который расширил возможности граждан по участию в деятельности по укреплению правопорядка и законности, борьбе с нарушениями и иными антиобщественными явле-

21

S

н и о X

л

<

ы н

к

£

»S

0

1

J3 <

ы н S

I

<

а

X О

о

са

<

а

С

<

ЬЙ S н

ЬЙ <

а С

К S а О ы е-

22

ниями. В законе также находит свое отражение ряд важных конституционных положений, имеющих значение при привлечении населения к процессу охраны общественного порядка.

Как показывают результаты исследования общественного мнения, проводимые периодически в ряде регионов страны, многие граждане Российской Федерации проявляют заметную активность в рассмотрении вопросов участия населения в охране общественного порядка. По мнению О.Ю. Мельникова, большинство россиян выражают «потенциальную готовность прямо или косвенно содействовать органам внутренних дел в обеспечении правопорядка и борьбе с преступностью» [9].

Аксиоматически следует признать, что чем активнее граждане и «учреждаемые ими общественные институты» оказывают содействие сотрудникам полиции, «чем разнообразнее формы их участия», тем «успешнее» деятельность правоохранительных органов [8]. Охрана общественного порядка, на взгляд Н.В. Щеголевой, — «это та сфера, в которой непосредственно пересекаются интересы практически всех граждан страны» [12].

Принятие Закона № 44-ФЗ позволило расширить границы возможностей участия населения в оказании содействия сотрудникам полиции на добровольной основе как индивидуально, так и через общественные объединения правоохранительной направленности. Индивидуальное участие граждан в охране общественного порядка может осуществляться в форме внештатного сотрудничества с полицией. В соответствии со ст.ст. 12, 13 Закона № 44-ФЗ по инициативе граждан Российской Федерации, изъявивших желание участвовать в охране общественного порядка, создаются народные дружины в форме общественной организации [2].

Исходя из общих целей, направленных на реализацию задач по охране общественного порядка и их нормативно-правового закрепления, общественные объединения (организации) можно разделить на две группы:

1) общественные объединения правоохранительной направленности, создаваемые непосредственно с целью охраны общественного порядка;

2) общественные объединения, чья деятельность не имеет выраженной правоохранительной направленности, но при этом вопросы охраны общественного порядка частично входят в сферу их компетенции.

Приоритетным направлением деятельности объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка, является предупреждение правонарушений во взаимодействии с органами внутренних дел. Однако вопросы административно-правового статуса, обязанностей,

прав, организационно-правовой формы создания, а также направлений, форм и видов взаимодействия ранее не были определены законодательно. Только с принятием Закона № 44-ФЗ указанные аспекты были регламентированы на уровне федерального законодательства.

Так, данный Закон вводит единые правила для добровольного участия россиян в охране общественного порядка — от содействия правоохранительным органам по розыску без вести пропавших лиц до участия в деятельности народных дружин. Требования к гражданам, пожелавшим вступить в ряды народных дружин: возраст старше 18 лет, отсутствие судимости, административных правонарушений за последний год, гражданства либо подданства иностранного государства также определены Законом № 44-ФЗ [2, ст.14].

Значительное внимание в данном нормативном правовом акте уделено и вопросам правовой и социальной защищенности граждан, участвующих в охране общественного порядка в составе народных дружин. Органы государственной власти и органы местного самоуправления за счет средств соответствующих бюджетов могут осуществлять материальное стимулирование деятельности народных дружинников, предоставлять им во время исполнения обязанностей проездные билеты на все виды общественного транспорта (за исключением такси) в пределах территории муниципального образования. По месту работы дружинникам предоставляется ежегодный дополнительный отпуск без сохранения заработной платы продолжительностью до десяти календарных дней.

Определяя функциональное назначение общественных объединений граждан, И.В. Потапенко конкретизирует понятие «участие объединений граждан в охране общественного порядка», которое он определяет как «выполнение гражданами (членами государственно-общественных, общественно-государственных и общественных объединений) на основании законодательства Российской Федерации и ее субъектов задач по предупреждению и пресечению нарушений общественного порядка преимущественно в общественных местах посредством взаимодействия с органами внутренних дел» [11]. При этом автор акцентирует внимание на том, что вопросы регулирования деятельности общественных объединений решаются посредством правовой регламентации не только на федеральном, но и на региональном уровне.

По вопросам участия граждан в обеспечении правопорядка в субъектах Российской Федерации принят ряд региональных законов и постановлений законодательных органов, причем особое внимание в региональном законодательстве уделено такой форме участия граждан в ох-

ране общественного порядка, как народная дружина, которая может осуществлять указанную деятельность только после внесения ее в региональный реестр. Ст. 23 Закона № 44-ФЗ установлены особенности создания и деятельности народных дружин из числа членов казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации [2].

Порядок взаимодействия народных дружин с органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами определяется совместным решением народных дружин, органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, иных правоохранительных органов.

Законы об участии граждан в охране общественного порядка приняты в республиках Башкортостан, Дагестан, Саха (Якутия), Удмуртской Республике, Алтайском и Камчатском краях, Астраханской, Белгородской, Брянской, Волгоградской, Курской, Орловской, Московской, Ростовской областях, г. Москве, г. Санкт-Петербурге и др.

Например, в Астраханской области в рамках исполнения требований Закона № 44-ФЗ утвержден Закон от 17 декабря 2014 г. № 87/2014-ОЗ «Об отдельных вопросах правового регулирования участия граждан в охране общественного порядка на территории Астраханской области» [6], которым определен порядок предоставления органами местного самоуправлении муниципальных образований Астраханской области льгот и компенсаций народным дружинникам за участие в охране общественного порядка. В целях стимулирования участия граждан в охране общественного порядка региональной государственной программой «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности в Астраханской области на 2015—2019 годы» предусмотрены мероприятия по ежегодному награждению участников добровольных народных дружин, сотрудников частных охранных организаций, представителей казачества и иных граждан, принявших участие в охране общественного порядка [7].

На основании принятых нормативных правовых актов на территории отдельных регионов Российской Федерации проводится активная работа по созданию народных дружин из числа представителей войсковых казачьих обществ. В настоящее время в соответствии с поступившими обращениями в региональные реестры субъектов России внесено 969 казачьих дружин (около 70 тыс. человек), а также 14 тыс. народных дружин (общей численностью свыше 188 тыс. человек), 32 547 внештатных сотрудников полиции [10]. Спектр их деятельности

весьма широк: от патрулирования улиц и общественных мест в городах и населенных пунктах нашей страны, обеспечения охраны общественного порядка при проведении публичных и массовых мероприятий до участия в совместных с полицией профилактических операциях.

Анализ законодательства показал, что после вступления Закона № 44-ФЗ в законную силу в отдельные нормативные правовые акты Российской Федерации были внесены изменения. Так, в соответствии с Федеральным законом от 2 апреля 2014 г. № 70-ФЗ [3] внесены изменения и дополнения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [4]. В настоящее время в соответствии с п. 33 ч. 1 ст. 4 и п. 37 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения и городского округа отнесено «оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин». КоАП РФ дополнен статьями 19.35 и 19.36, согласно которым за невыполнение законных требований народного дружинника или внештатного сотрудника полиции при участии их в охране общественного порядка предусмотрены административные штрафы, а также введена ответственность народных дружинников и внештатных сотрудников за незаконное ограничение прав и законных интересов граждан [1].

Помимо федерального законодательства, совершенствуются и ведомственные акты правоохранительных органов. Так, в системе МВД России реализован приказ от 21 июля 2014 г. № 599 «О Порядке формирования и ведении регионального реестра народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности» [5].

Участие граждан в различных формах содействия правоохранительным органам в охране общественного порядка и общественной безопасности по прошествии двух лет действия Закона № 44-ФЗ уже подтвердило свою эффективность и востребованность. Однако, как и любой законодательный акт, после вступления в силу и применения на практике он нуждается во внесении корректив в отдельные положения. Так, анализ правоприменительной практики показал, что положения Закона № 44-ФЗ, регламентирующие порядок внесения в региональный реестр общественных объединений правоохранительной направленности, требуют сокращения сроков рассмотрения подаваемых документов и упрощения процедуры регистрации данных объединений.

S

н и о X

л

<

ы н

к

£

»S о X

л

<

ы н S

X

<

а

X о о

са

<

а

С

<

ЬЙ S н

ЬЙ <

а С

к S а О ы е-

23

S

н и

0

1

J3 <

ы н

к

£

»S

0

1

J3 <

ы н S

I

<

а

X О

о

са

<

а

С

<

ЬЙ S н

ЬЙ <

а С

К S а О ы е-

24

Также в данном Законе не предусмотрен порядок выдачи удостоверений и отличительных знаков народных дружинников.

Остро стоит вопрос финансового и материального обеспечения деятельности народных дружин по охране общественного порядка и общественной безопасности, поскольку в соответствии с нормами Закона № 44-ФЗ решение данного вопроса отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В свою очередь в ряде регионов России финансовое обеспечение содействия граждан в охране правопорядка возложено на муниципальные органы. Как показывает практика, зачастую муниципальный бюджет не в силах обеспечить финансовую поддержку лицам, принимающим участие в обеспечении общественной безопасности.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что правовая регламентация процесса участия граждан в охране обще-

Список литературы:

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 01.05.2016) // СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 1.

2. Об участии граждан в охране общественного порядка: Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ // СПС Гарант.

3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка: Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 70-ФЗ // СПС Гарант.

4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (ред. от 03.11.2015) // СПС Гарант.

5. О Порядке формирования и ведении регионального реестра народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности: приказ МВД России от 21 июля 2014 г. № 599. URL: http://mvd.ru (дата обращения: 17.11.2015).

6. Об отдельных вопросах правового регулирования участия граждан в охране общественного порядка на территории Астраханской области: Закон Астраханской области от 17 декабря 2014 г. № 87/2014-ОЗ // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2014. № 61.

7. О государственной программе «Обеспечение общественного порядка и противодей-

ственного порядка в рамках Закона № 44-ФЗ позволила усовершенствовать деятельность правоохранительных органов по укреплению правопорядка и законности, борьбе с нарушениями и иными антиобщественными явлениями. Суть закона в первую очередь заключается в создании правовых рамок участия граждан в обеспечении правопорядка, что уже реализуется сегодня в той или иной форме в субъектах Российской Федерации путем формирования региональной нормативной правовой базы.

В целях совершенствования процесса участия граждан в охране общественного порядка предлагается внести изменения в отдельные положения Закона № 44-ФЗ в части регламентации вопросов социальной и правовой защищенности лиц, входящих в состав общественных объединений правоохранительной направленности, и определения источников финансирования деятельности данных организаций за счет федерального бюджета.

ствие преступности в Астраханской области на 2015—2019 годы»: постановление Правительства Астраханской области от 12 сентября 2014 г. № 383-П // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2014. № 48.

8. Кононов А.М. Проблема законодательной легитимизации участия граждан в охране общественного порядка и варианты ее решения // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 4.

9. Мельников О.Ю. Административно-правовое регулирование участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

10. Об участии граждан в охране общественного порядка. URL: http://http://www.psj.ru/ saver_magazins/detail.php?ID (дата обращения: 17.11.2015).

11. Потапенко И.В. Административно-правовое регулирование участия объединения граждан в охране общественного порядка: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.

12. Щеголева Н.В. Особенности правового регулирования процесса участия граждан в охране общественного порядка // Актуальные вопросы юридических наук: матер. между-нар. науч. конф. Челябинск, 2012.

E-mail: a.gugunskiy@gmail.com