CC BY
105
ных заповедников (музеев-заповедников) федерального значения, а также несоблюдение ограничений в зонах их охраны.
Прежде всего названная статья КоАП РФ касается объектов культурного наследия лишь федерального значения. Это предполагает принятие субъектами Российской Федерации соответствующих мер административного взыскания за нарушение требований сохранения, использования и охраны культурного наследия регионального и местного значения.
Кроме того, данные санкции столь незначительны (так, п. 1 ст. 7.13 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность в виде административного штрафа в размере от 1000 до 1500 рублей на граждан; на должностных лиц — от 2000 до 3000 рублей, на юридических лиц — от 20 000 до 30 000 рублей), что процесс разрушения и уничтожения объектов культурного наследия продолжает ускоряться.
И.С. Щепанский*
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Ключевые слова: энергетическая безопасность, национальная безопасность, понятие энергетики, энергетическое право, экологическая безопасность, топливно-энергетический комплекс.
I.S. Shchepanskiy. On the Question of the Energy Security Notion
In this article was describe and summarize the most popular representations in scientific literature that is «energy security», what its position in Russian national security system are described and generalized, author's definition is given. The author of work investigates history of term occurrence, a correlation with «energy dependence» and communication of power security with other kinds of security.
В последние десятилетия вопрос энергетической безопасности стал все чаще становиться предметом обсуждения российских и зарубежных экономистов, юристов, политиков и экологов. Этот вопрос стал основным на заседании Группы Восьми (G8) в Санкт-Петербурге в 2006 г. Проблема энергетической безопасности признаваема повсеместно: создаются международные и общественные организации, экспертные советы и рабочие группы, деятельность которых направлена на поиск возможных способов ее раз-
* Аспирант кафедры экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [[email protected]]
решения. Вопросы энергобезопасности получили свое видение во многих концептуальных документах, в том числе Энергетических стратегиях и Стратегии национальной безопасности 1, а также Посланиях Президента Российской Федерации.
Однако существует некоторая неопределенность в том, что же следует понимать под «энергетической безопасностью». Для того чтобы разобраться в данном понятии, следует определить, что такое безопасность в целом.
Безопасность — сложное понятие, смысл которого кажется ясным только на интуитивном уровне. Как справдливо указывают некоторые ученые, этимологически термин «безопасность» «вытекает» из понятия «опасность»: безопасность — отсутствие опасности. Поэтому сущность понятия «безопасность» можно раскрыть на основе определения термина «опасность»2. По мнению С.А. Боголюбова, «опасность» — это ситуация, в которой при определенных условиях возможно возникновение нежелательных событий, явлений или процессов (опасных факторов), воздействие которых на человека и окружающую среду может привести к отклонению здоровья человека от среднестатистического значения либо к ухудшению состояния окружающей среды 3. В представлении С.О. Алехновича «опасность» — это вполне осознаваемая, но не фатальная вероятность нанесения вреда кому-либо, чему-либо, определяемая наличием объективных и субъективных факторов, обладающих поражающими свойствами. А угроза, в его представлении, более конкретизованная форма опасности 4. Б.Н. Порфирьев справедливо отмечает, что угроза может касаться любых ценностей человека 5. При этом ряд авторов, таких, как Е.П. Желибо, Н.М. Заверуха, В.В. Зацарный, В.М. Заплатинский рассматривают понятие еще шире, определяя опасность как негативное свойство живой и неживой материи, выражающееся в способности причинять вред людям, природной среде, материальным ценностям 6. Кроме того, эти авторы опасность связывают с ситуациями или условиями, способствующими нежелательному выбросу
1 Вопросы энергетической безопасности нашли воплощение в Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.» // Росс. газ. 2009. 19 мая. № 88; и распоряжениях Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 г.» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 48. Ст. 5836; от 28 августа 2003 г. № 1234-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 36. Ст. 3531.
2 См., например: Безопасность жизнедеятельности: учеб. пос. Симферополь, 2002.
3 См.: Экология: учеб. пос. / под ред. С.А. Боголюбова. М., 1997.
4 См.: Алехнович С.О. К вопросу об изменении подходов к теории и практике национальной безопасности // Международное публичное и частное право. 2007. № 4.
5 См.: Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. М., 1991.
6 См. подробнее: Желібо Є.П., Заверуха Н.М., Зацарний В.В. Безпека життєдіяльності. Навчальний посібник для студентів вищих закладів освіти України І—ІУ рівнів акредитації. / за ред. Є.П. Желібо і В.М. Пічі. Львів, 2002; Заплатинський В.М. Небезпека — базовий термін безпеки життєдіяльності // Безпека життя і діяльності людини — освіта, наука, практика: мат. II науково-методичної конференції. Київ, 2003.
энергии, что, на мой взгляд, не совсем корректно, так как стагнация и бездействие в определенных ситуациях также могут привести к увеличению уровня опасности и, соответственно, снижению безопасности.
Сегодня существует два подхода к пониманию безопасности. Во-первых, это состояние защищенности, способствующее развитию общества и государства. С другой стороны, безопасность это не только некое пассивное состояние защищенности и гарантированности от возможных угроз, но и активные действия государства и его публичных органов по обеспечению долговременной стабильности, способность эффективно противостоять вызовам современности.
Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности»1 определял безопасность как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». При этом под жизненно важными интересами понималась совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. В новом Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности»2 отсутствует такое легальное определение.
В некоторых международных документах под безопасностью понимается отсутствие недопустимого риска, связанного с возможностью причинения вреда и (или) нанесения ущерба 3.
Безопасность является многофакторным понятием, включающим в себя различные элементы из различных сфер общественной жизни. Исходя из этого принято выделять различные виды 4 безопасности: военную, правовую, социальную, технологическую, продовольственную, экологическую, энергетическую, информационную, экономическую и некоторые другие.
Отдельные виды безопасности отражены в конкретных документах. Например, некоторые вопросы экономической безопасности содержатся в Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации 5, достаточно подробно они рассмотрены также в постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 9 декабря 1998 г. № 3346-11 ГД «О деятельности Федеральной службы безопасности Российской Федерации в
1 Росс. газ. 1992. 6 мая. № 103.
2 Росс. газ. 2010. 29 дек. № 295.
3 См., напр.: Соглашение правительств государств — членов Евразийского экономического сообщества от 25 января 2008 г. // СПС «КонсультантПлюс».
4 См., напр.: Александров И.А. Уголовная политика и уголовный процесс в российской го-
сударственности: история, современность, перспективы, проблемы / под ред. В.З. Лукашевича. СПб., 2003.
6 Утверждена Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608 «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 18. Ст. 2117.
сфере обеспечения экономической безопасности Российской Федерации»6. Основные вопросы продовольственной безопасности урегулированы специальной Доктриной 2, а также принятым в ее исполнение распоряжением Правительства РФ от 17 марта 2010 г. № 376-р «Об утверждении Плана мероприятий по реализации положений Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации»3. Некоторые аспекты проблемы информационной безопасности урегулированы Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»4, Доктриной информационной безопасности Российской Федерации (утверждена Президентом РФ 9 сентября 2000 г. № Пр-1895)5, Указом Президента РФ от 17 марта 2008 г. № 351 «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуникационных сетей международного информационного обмена»6. Указом Президента РФ от 13 июля 1993 г. № 1035 образована Межведомственная комиссия Совета безопасности Российской Федерации по экологической безопасности7.
Все эти виды (аспекты) безопасности тесно связаны друг с другом, зачастую пересекаются между собой, составляют в целом национальную безопасность государства. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.8, пришедшая на смену Концепции национальной безопасности 9, определила национальную безопасность как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства 10.
1 Собрание законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 6357.
2 Утверждена Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 5. Ст. 502.
3 Собрание законодательства РФ. 2010. № 12. Ст. 1401.
4 Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (часть I). Ст. 3448.
5 Росс. газ. 2000. 28 сент. № 187.
6 Собрание законодательства РФ. 2008. № 12. Ст. 1110.
7 Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. № 29. Ст. 2675.
8 Утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.» // Росс. газ. 2009. 19 мая. № 88.
9 Утверждена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Росс. газ. 1997. 26 дек. № 247 (документ утратил силу с 12 мая 2009 г. в связи с изданием Указа Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537).
10 Пункт 6 Указа Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации».
Одной из важнейших составляющих системы безопасности нашей страны является энергетическая безопасность. В свою очередь, обеспечение национальной безопасности — одна из основных задач энергетической политики. Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, реализуемой в настоящее время, «одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу являются энергетическая безопасность ...и... экологическая безопасность энергетики»1.
Для корректного понимания термина «энергетическая безопасность» следует понимать, что такое энергия и почему она приобрела такую значимость в современном мире. Это одно из базовых понятий естественных наук (так называемое «метафизическое понятие»), неразрывно связанных с мерой движения различных частиц и объектов 2. Для большинства гуманитарных наук, в частности, юриспруденции, предметом исследований является не сама энергия, а общественные отношения, складывающиеся относительно обладания, обработки, транспортировки и использования веществ, при обработки которых выделяется огромное количество энергии (так называемых энергоносителей). Фактически энергия в форме электричества, нефти или газа сама по себе не является для нас полезной. В хозяйстве используется то, что производит данная энергия.
Проблемы энергетической безопасности формируются задолго до того, как энергия произведена. Общественные отношения, непосредственно касающиеся энергетической безопасности, формируются также при рассмотрении вопросов правомочий владения, распоряжения и пользования теми объектами, которые впоследствии будут преобразованы в электрическую либо другую энергию. А заканчиваются доставкой этой энергии конкретному потребителю в удобной для использования форме. Они также охватывают вопросы планирования и организации данной деятельности, поисковые и геолого-разведывательные работы. Энергетические правоотношения включают также деятельность по переработке и удалению полученных отходов, а также консервацией и ликвидацией месторождений.
Специалисты также часто представляют энергобезопасность как некое оценочное понятие. Так, в частности, в энергетической стратегии города Москвы на период до 2025 г.3 предусмотрена разработка методического подхода к оценке фактического уровня энергетической безопасности Москвы,
1 Пункт 60 Указа Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.» // Росс. газ. 2009. 19 мая. № 88.
2 Энергия (от греч. впё^в1а — действие, деятельность), общая количественная мера движения и взаимодействия всех видов материи (см.: Большая советская энциклопедия. М., 1989).
3 Утверждена Постановлением Правительства Москвы от 2 декабря 2008 г. № 1075-ПП.
в том числе предельная мощность сетевых и генерирующих объектов для обеспечения необходимых резервов. Также в этом документе выявлены основные направления повышения уровня энергетической безопасности Москвы, сформулированы основные требования к структуре топливного баланса.
Действующая в настоящее время Энергетическая стратегия России на период до 2030 г. (ЭС-2030), утвержденная в 2009 г., определяет энергетическую безопасность в качестве одного из «главных стратегических ориентиров долгосрочной государственной энергетической политики»1.
Согласно этому документу «энергетическая безопасность — это состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства и экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению». Впервые данное определение было обозначено в предыдущей Энергетической стратегии 2 (ЭС-2020). Оно вытекает из общего понимания безопасности, но, к сожалению, в полной мере не раскрывает суть взаимоотношений элементов регулируемого явления.
Термин «энергетическая безопасность», как справедливо отмечает А.В. Иванова, имеет достаточно непродолжительную историю 3. Оно стало популярным после введения нефтяного эмбарго в 1973 г. со стороны стран — членов ОПЕК и трактовалось как энергетическая самодостаточность страны. Однако позднее стали различать понятия «энергетическая независимость» и «энергобезопасность». Государство может быть одновременно зависимым и не быть уязвимым, если оно приобретает энергоресурсы за рубежом по устойчивым ценам и обеспечивает стабильность своих закупок наличием надежных длительных контрактов и увеличением числа независимых поставщиков. А если энергоресурсы производятся посредством использования устаревших технологий, то вырабатываемая энергия становится дорогой, а страна уязвимой, хоть и не зависит от внешних поставщиков. Позднее стали больше говорить и о зависимости, и о уязвимости стран-экспортеров энергоресурсов — «голландской болезни», или нефтезависимости.
Большинство современных ученых при попытке раскрыть понятие «энергетическая безопасность», как правило, рассматривают лишь отдельные его аспекты, прежде всего экономический и политический, не раскрывая многофакторность и универсальность этого термина.
1 Распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 г.» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.
2 Распоряжение Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 1234-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2020 г.» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 36. Ст. 3531.
3 См. подробнее: Иванова А.В. Проблемы европейской безопасности // Мир и политика. 2008. № 6 (21). С. 9.
Так, например, по мнению В.А. Савельева: «Энергетическая безопасность — это состояние защищенности жизненно важных «энергетических интересов» личности, общества и региона от внутренних и внешних угроз. Эти интересы сводятся к бесперебойному обеспечению потребителей экономически доступными топливно-энергетическими ресурсами приемлемого качества»1.
Согласно другому определению, данному Мировым энергетическим советом 2, энергобезопасность можно выразить как «уверенность в том, что энергия будет иметься в распоряжении в том количестве и того качества, которые требуются при данных экономических условиях»3. Его также нельзя назвать в полной мере исчерпывающим, так как «уверенность» обозначает лишь субъективное отношение к рассматриваемому объекту. Кроме того, данное определение не учитывает проблемы передачи выработанной энергии тем лицам, которые непосредственно будут ее использовать.
На наш взгляд, более полным является определение, данное академиком НАН Белоруссии А.А. Михалевичем. По его авторскому определению, энергетическая безопасность — это «способность обеспечить конечных потребителей энергией в необходимом количестве и необходимого качества в нормальных и чрезвычайных условиях»4. Единственное, стоит специально оговорить, что эта способность должна обеспечивать не только в данный конкретный промежуток времени, но и в будущем, ведь без гарантированности получения энергии на длительном прогнозе невозможно говорить о безопасности.
Примечательно, что во всех вышеприведенных определениях энергетическая безопасность представляется неким идеальным состоянием. Достижение абсолютной энергобезопасности невозможно из-за постоянного воздействия на национальную и мировую энергетическую систему огромного количества угроз. Однако их обобщение, систематизация и анализ дают возможность минимизировать риски и спрогнозировать последствия воздействия на топливно-энергетическую систему страны различных факторов.
По нашему мнению, энергетическую безопасность наиболее полно можно определить как способность обеспечивать конечных потребителей энергией на приемлемых условиях без существенных рисков угрозы жизни, здоровью, имуществу и благополучию всех участников энергетических отноше-
1 Савельев В.А. Методика оценки энергетической безопасности регионов на примере Ивановской области // Повышение эффективности работы энергосистем. Вып. 5. М., 2002.
2 World Energy Council (WEC).
3 Энергетическая политика России на рубеже веков. В 2 т. Т. 2. М., 2001.
4 Михалевич А. Пора всерьез заняться энергобезопасностью // Экономическая газета. 2003. 20 мая. № 35(652).
ний в течение продолжительного периода вне зависимости от внешних факторов.
Важно не путать понятия «энергетическая безопасность» (или сокращенно «энергобезопасность») и «безопасность энергетики». Если в первом случае речь идет о гарантированности получения энергии потребителями, то во втором — лишь о внутренней стабильности функционирования энергетического комплекса страны.
М.М. Бринчук справедливо полагает, что энергетическая безопасность во многих проявлениях имеет для России острый взаимосвязанный экологический, экономический, социальный и политический характер 1. По словам В.Б. Христенко 2, «глобальную энергетическую безопасность можно определить как устойчивую систему правовых, политических, но, в первую очередь, экономических отношений, позволяющую поддерживать эффективное функционирование мировой энергетической системы, устраняя и компенсируя негативное влияние дестабилизирующих факторов различного характера с целью обеспечения надежного спроса и стабильного предложения энергии, устойчивой и рациональной работы региональных и мирового энергетических рынков с обязательным удовлетворением требований технологической и экологической безопасности»3.
Основные проблемы, связанные с обеспечением национальной энергетической безопасности России, можно условно разделить на четыре группы. Согласно ЭС-2030 угрозы энергетической безопасности определяются внешними (геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, а также состоянием и функционированием энергетического сектора страны.
Обеспечение энергетической безопасности определяется ресурсной достаточностью, экономической доступностью, экологической и технологической допустимостью.
Все эти аспекты энергетической безопасности тесно взаимосвязаны между собой. Так, прирородоресурсная бедность или непродуманная государственная политика в этой области непосредственно влияют на структуру экономики, вынуждая их заботиться об импорте ресурсов из других стран, что неизбежно влияет на внешнеполитическую стратегию.
1 См.: Бринчук М.М. Энергетическая безопасность и энергетическое право // Экологическое право. 2007. № 4.
2 В настоящее время — министр промышленности и торговли Российской Федерации; в 2006 г. — министр промышленности и энергетики Российской Федерации.
3 Вступительное слово на главной сессии Международной конференции по энергетической безопасности (13 марта 2006 г.) // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2006. № 1—2 (26—27).
То же самое можно сказать и о природоохранной деятельности. Одним из важнейших принципов современного экологического законодательства, закрепленного в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1, является платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде. Международное законодательство устанавливает ответственность за трансграничное загрязнение окружающей среды. Следовательно, и этот аспект связан с экономической и политической составляющей.
Таким образом, можно выделить четыре основные группы проблем (аспектов), связанных с обеспечением энергетической безопасности страны: политико-экономические, технологические (инфраструктурные), природоресурсные и природоохранные.
Ввиду того, что источником энергии повсеместно являются природные ресурсы, очевидна тесная связь энергетической безопасности с экологической.
Согласно легальному определению, данному в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», «экологическая безопасность — состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий».
При добыче энергетических ресурсов происходит постоянное взаимодействие с природой. Основой современного топливно-энергетического комплекса являются такие природные ресурсы, как нефть, природный газ и уголь, которые согласно общепризнанной классификации относятся к исчерпаемым (невосполнимым). Из этого следует необходимость создания такого правового механизма, который обеспечил бы рациональное их использование на долгосрочный период 2. Также добыча, транспортирование и переработка энергетических ресурсов сопровождаются разнообразными вредными воздействиями на состояние природы, прежде всего ее загрязнением. Михаил Михайлович Бринчук справедливо указывает на то, что «когда Россия участвует в обеспечении мировой энергетической безопасности, то получается, что эффективно решаются энергетические проблемы зарубежных стран, а острейшие экологические проблемы создаются в своей»3. Это касается не только добычи углеводородов, но и политики по захоронению на своей территории отходов атомной энергетики.
1 Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
2 Западные авторы, говоря об объектах энергетической и экологической безопасностей чаще используют термин «будущие поколения».
3 Бринчук М.М. Энергетическая безопасность и энергетическое право // Экологическое право. 2007. № 4.
