CC BY
33
Е.А. Мамай
Мамай Евгений Алексеевич — адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии
МВД России
E-mail: mamai [email protected]
К вопросу о понимании эффективности правоприменительных процедур
Автор изучает возможность использования понятий «результативность», «экономичность» и «эффективность», говоря о правоприменительных процедурах.
На основе анализа подходов, используемых в различных отраслях знаний, он демонстрирует неоднозначность существующего понимания, а также формулирует основные признаки и итоговую дефиницию понятия «эффективность правоприменительных процедур».
The author investigates the meaning of scientific terms «effectiveness» and «efficiency» of law applying procedures. He demonstrates that although the general meaning of terms seems to be easy, its substance needs to be clarified. On the base of analyses of current approaches in different sciences the author formulates main features and final definition.
Исследование эффективности правоприменительных процедур невозможно без выработки определения данного понятия. Определив эту задачу, обратим, прежде всего, внимание на словарные значения самого термина «эффективность», а также подходы к его пониманию в различных науках.
В большинстве словарей и справочников определение понятия «эффективность», как правило, не приводится, вместо этого указывается, что это существительное производно от таких однокоренных слов, как «эффект» и «эффективный». В словаре иностранных слов и выражений приводится следующее толкование слова «эффект»: «(лат. effectus — исполнение, действие): 1) результат, следствие каких-либо причин, действий, например, эффект лечения; 2) сильное впечатление, произведенное кем-либо, чем-либо; 3) средство, прием (в том числе в искусстве), цель которых — произвести впечатление, удивить или создать иллюзию чего-либо, например световые, шумовые эффекты в театре; 4) физическое явление. Слово «эффективный» раскрывается в следующем значении: “дающий определенный эффект, действенный”»2.
Интересную дополнительную информацию можно получить, обратившись к словарям английского языка. Здесь мы обнаружим, что русскому слову «эффективный» соответствуют как минимум два прилагательных: «effective» и «efficient», а соответственно, слову «эффективность» — целый ряд производных существительных: «effectiveness», «efficacy», «efficiency» и др. Так, слово «effec-
Juris effectus in executione consistit1.
Мудрость древних юристов
tive» Оксфордский словарь раскрывает следующим образом: «Effective — 1) производящий результат, который задуман и желаем (результативный)3; 2) существующий на самом деле (фактический); 3) (о законе, правилах) вступивший вдей-ствие (действующий). Понятие «effectiveness», как производное от указанного прилагательного, в данном словаре не раскрывается. Слово «efficient» трактуется следующим образом: “осуществляющий что-либо хорошо и тщательно без потери времени, денег или энергии”»4. Соответственно, наиболее близкий русский эквивалент в данном случае — слово «рациональный». В этом же ключе разъясняется и производное существительное «efficiency».
Что дает нам проведенный лексический анализ? Прежде всего то, что он ориентирует нас на понимание термина «эффективность» во взаимосвязи с ключевыми словами «эффект», «результат», а также «результативность», «действенность». Кроме того, он ставит вопрос о возможности использования термина «эффективность» в значении, соответствующем английскому слову «efficiency», так как толкования, приводимые в словарях русского языка, эту его трактовку исключают.
Достигнув такого понимания, нам не безынтересно обратиться к более широкому спектру литературы для того, чтобы понять прикладное значение термина «эффективность» в различных сферах человеческого знания.
В физике и смежных науках понятие «эффективность» нередко соотносится с понятием «коэффициент полезного действия» (КПД), что трактует-
Мамай Е.А. К вопросу о понимании эффективности правоприменительных процедур
Мамай Е.А. К вопросу о понимании эффективности правоприменительных процедур
ся как отношение полезной работы к затраченной энергии.
В экономической теории, отрасли знаний, где широко используются математические методы исследования, в трактовке эффективности прослеживается явная связь с вышеуказанным пониманием. Экономическая эффективность определяется как получение максимума возможных благ от имеющихся ресурсов. Если проанализироватьтекст русского перевода классического американского учебника «Экономикс», претерпевшего 16 изданий, можно обратить внимание на то, что, хотя в переводе употребляется именно слово «эффективность», в оригинальном тексте авторами применяется понятие «efficiency» (например, productive efficiency, allocative efficiency), а значит, речь идет не о результативности (effectiveness) кактаковой, а именно рациональности (экономичности)5.
Эффективность также подвергается исследованию в отдельных учебных и научных изданиях по социологии, политологии и иным отраслям гуманитарных знаний.
Подводя промежуточный итог, можно сделать вывод, что специфика интересов, присущих отдельным наукам, определяет существующие акценты. Хотя классическая дефиниция понятия «эффективность» требует соотнесения поставленных целей и достигнутых результатов, в естественно-технических, прикладных и экономических науках происходит некоторое смещение в расстановке приоритетов. В силу того что цель деятельности всегда в большей или меньшей степени идеальна, из-за чего она трудно поддается изучению, в указанных областях знаний внимание сосредоточивается на тех аспектах, которые могут бытьточно измерены и оценены. Результат, безусловно, присутствует при каждом определении эффективности, он ему имплицитно присущ, однако измерение его происходит через пропорциональное соотнесение затраченного и полученного. Именно поэтому и условия деятельности (научного эксперимента, опыта и т. п.) приобретают едва ли не первостепенное значение.
В гуманитарных отраслях знаний,как правило, постулируется классическое определение эффективности, однако при этом либо используются экономические методы, либо в оценке достигнутых результатов все равно принимаются во внимание сопутствующие условия, что лишь еще раз подтверждает генетическую взаимосвязь между результативностью и рациональностью как внутренними проявлениями эффективности.
Имея указанную теоретическую базу, мы можем обратиться непосредственно к сфере юриспруденции для того, чтобы выяснить позиции ученых-юри-стов в вопросах исследования эффективности го-сударственно-правовыхявлений. Вопросы эффективности, следуя общей тенденции, приобретают все большую актуальность во всех сферах юридического знания. В теории права широко исследуются вопросы эффективности норм права, ихдей-
ствия, правового регулирования, реализации права и др. Имеется множество исследований, посвященных эффективности отдельных отраслей права и законодательства, а также различных государственно-правовых институтов.
Чтобы избежать подробного изложения разнообразных точекзрения, но,тем не менее, обозначить круг вопросов, по которым нам необходимо прийти к собственному пониманию, обратимся лишь к нескольким работам, посвященным дан-нойтематике.
В отечественном правоведении первые работы, затрагивающие вопросы эффективности права, начали появляться в начале 60-х годов прошлого века. В них, как правило, эффективность либо сводилась к правильности, обоснованности, целесообразности самих правовых предписаний, либо отождествлялась с их оптимальностью. В этот же период на страницах журнала «Советское государство и право» начала разворачиваться научная дискуссия между двумя крупными группами ученых, представлявшими одни из наиболее авторитетных научных школ того времени: ленинградскую и московскую. К концу 70-х годов результатом теоретического спора стали две монографии. В 1977 году в издательстве Ленинградского университета вышла в свет работа «Эффективность действия правовых норм», написанная коллективом авторов под редакцией А.С. Пашкова, Л.С. Явича и Э.А. Фомина, а в 1980 году появилось монографическое исследование московских ученых В.Н. Кудрявцева, В.И. Никитинского, И.С. Самощенко и В.В. Глазыри-на «Эффективность правовых норм».
Ленинградская школа подвергала критике подход, в соответствии с которым цель нормы определялась «основным мерилом (масштабом оценки)» ее эффективности. Внимание названных авторов было обращено на массив сопутствующих обстоятельств, без которых эффективность, по их мнению, не может подвергаться изучению. Они считали недопустимым отрыв исследований эффективности отзатрат(материальных, трат человеческого времени и энергии, возможных идейно-политических издержек и т. п.)6.
Вторая группа ученых (В.Н. Кудрявцев, И.С. Самощенко, В.И. Никитинский, В.В. Глазырин), исследовав различные оттенки в понимании эффективности, с самого начала обозначили свою позицию какотрицание приемлемости использования в правоведении «другой эффективности», эффективности в смысле экономичности, рациональности, аналогичной эффективности общественного производства. Они определили, что основным мерилом (масштабом оценки) эффективности правовой нормы является та цель, ради достижения которой эта норма создавалась7. Не отрицалась данными авторами также иважностьучета положительных и отрицательных последствий действия нормы, в силу чего они пришли к пониманию возможности выделения эффективности «со знаком минус», «отрицательной эффективности».
Мысли и той, и другой группы ученых получили свое отражение в двух вышеуказанных монографиях, однако как до, так и после этого обсуждение вопроса продолжалось, и отдельные концептуальные положения подвергались небезосновательной критике. Так, концепция, излагаемая А.С. Пашковым, Л.С. Явичем и их сторонниками, подвергалась критике в основном за недостаточное внимание к цели правовой нормы, с которой, по мнению многих ученых, должен соотноситься результат8. В свою очередь, в позиции, отстаиваемой авторами «Эффективности правовых норм», наиболее острую критику вызывала так называемая отрицательная эффективность. Ошибочность своей позиции авторы названной работы позже признали, уточнив, что под «отрицательной эффективностью» они всегда понимали свойство прямо противоположное эффективности, то есть антиэффективность9.
Как нам представляется, проведенного краткого обзора наиболее спорных аспектов определения эффективности норм права достаточно для того, чтобы наметить векторы предстоящего целенаправленного изучения множества частных вопросов рассматриваемой тематики.
На пути поиска приемлемого определения понятия «эффективность правоприменительных процедур» особое внимание необходимо уделить следующим вопросам:
1) какова сфера приложения категории «эффективность» применительно к правовым явлениям, насколько учеттакой сферы влияет на достигаемые результаты;
2) должны ли учитываться при определении эффективности и цели правовых предписаний, и результаты их реализации;
3) какие именно цели могут быть приняты во внимание (ближайшие, более отдаленные, непосредственные, опосредованные ит. д.);
4) требуется ли при определении эффективности учет затрачиваемых ресурсов;
5) следует ли принимать во внимание сопутствующие условия.
Отвечая на перечисленные вопросы, прежде всего нам необходимо определиться со сферой приложения категории «эффективность». Безусловным считаем положение о том, что норму права следует рассматривать «в качестве активного средства, используемого государством для осуществления определенных социальных изменений»10. Она способна оказывать воздействие как на отдельно взятого индивида, так и на глобальные социальные процессы. Однако, прежде чем воплотиться вжизнь, достигнув своей социальной цели, правовое предписание должно пройти сложный период реализации, процесс, характеризующийся наличием множества звеньев и взаимодействий. Цепи взаимозависимостей, в которых норма права будет лишь одним из начальных звеньев, можно строить, условно говоря, в двух направлениях: вертикальном и горизонтальном. Верти-
кальная цепь зависимостей определяется наличием связей между отдельными элементами системы права: нормой права, правовым институтом, отраслью права. В горизонтальной цепи взаимодействий норма права являет собой начальное звено системы правового регулирования. Если принять за основу используемое В.К. Бабаевым подразделение норм права на два вида в зависимости от осуществляемых ими функций: исходные правовые нормы и нормы — правила поведения11 , то можно проследить непосредственную зависимость между нормой — правилом поведения и конкретным актом ее реализации, отдельным юридически значимым действием12.
Отметим, что, помимо связей, прослеживающихся между нормой права и конечным социальным результатом, необходимо учитывать и чрезвычайно многообразные формы воздействия иных факторов: политических, экономических, социальных, культурных и др.
Если все выявленные нами цепи взаимозависимостей объединить между собой в единую систему, то можно представить себе своеобразную трехмерную модель, все элементы которой будут связаны между собой подобно молекулам в кристаллах. Это открывает нам понимание того, что вычлененные «чистое действие» или «чистый результат» нормативного акта ничему в действительности не соответствуют, являются своеобразными теоретическими конструкциями, наподобие «идеального газа» или «идеального черного тела», которых, как известно, в природе не существует13.
Говоря о правоприменительных процедурах, следует заметить: они занимают особое место в системе форм реализации права, что определяется включением в них отдельных юридически значимых действий, реализующих нормы права. Это влечет предопределенность достигаемых процедурой социальных последствий (результатов) содержанием результатов каждого из слагающих ее действий.
Определив таким образом местоположение и систему связей правоприменительных процедур, мы выходим на проблемы определения системы их целей. В отечественных исследованиях, посвященных эффективности правовых норм, наиболее часто упоминаются тесно взаимосвязанные группы юридических и материальных, а также непосредственных и опосредованных целей. С нашей точки зрения, более корректно рассматривать юридические и социальные цели (и соответственно результаты) норм права14. Однако употребление и этих понятий должно осуществляться осмотрительно. Исходя из общепринятого в правоведении понимания соотношения «социального» и «юридического» как общего и особенного, можно условно использовать наименование «юридические цели»только кформам реализации правовыхпред-писаний, а все иные более отдаленные цели именовать «социальными», подразумевая при этом
Мамай Е.А. К вопросу о понимании эффективности правоприменительных процедур
Мамай Е.А. К вопросу о понимании эффективности правоприменительных процедур
иные социальные, неюридические цели. Например, часть 1 статьи 13 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» определяет порядок проведения такой регистрации. Указанная процедура включает в себя несколько ключевых действий, начиная от приема и регистрации заявления и заканчивая совершением надписей на правоустанавливающих документах, а также выдачей удостоверений о произведенной государственной регистрации прав15. Юридическая цель данных правопо-ложений находит воплощение в соответствующих действиях, осуществляемых в строго установленном порядке. Социальная же цель, которая в законе не сформулирована, может быть обобщенно изложена следующим образом: упорядоченность правовых отношений по поводу недвижимого имущества в Российской Федерации.
Во взаимосвязи с названным вопросом встает проблема, какие же цели правовой нормы необходимо учитывать при определении ее эффективности? Позитивное значение исследований эффективности, с нашей точки зрения, должно состоять в оценке достижения непосредственных юридических и социальных целей при сопоставлении их с фактически достигнутыми результатами.
Продолжая рассуждения, отметим, что эффективность правовых норм — в меньшей степени качество самих правовых решений, в большей — свойство их действия, поэтому она должна проверяться на практике. Именно в этом аспекте сторонники различных теоретических подходов сходятся во мнении. «Как невозможно выявить сущность права из самого права, — пишут А.С. Пашков, Д.М. Чечот, — так невозможно выявить эффект правового регулирования из анализа конкретных законодательных актов»16. Словно продолжая эту мысль, И.С. Самощенко, В.И. Никитинский пишут: «Результаты действия правовых предписаний находятся не в мире должного, а мире «сущего». Их не вычитаешь, не извлечешь из закона, как его не читай и не толкуй»17.
Отсюда мы можем сформулировать еще одну мысль: при определении эффективности анализу должны подвергаться не столько сами нормы права, сколько факты правореализации, не единичные и разрозненные, а их массивы. Это должно обеспечивать комплексную оценку с включением, втом числе, и статистической составляющей.
Уже на этапе создания правовых норм, этапе правотворчества мы осуществляем оценку их потенциальной пригодности воплотиться в реальность, поэтому многие современные ученые настаивают на необходимости разграничения реальной и прогнозируемой, потенциальной эффективности правовых норм18. На момент создания нормы ее эффективность имеет значение потенциала и может быть определена при помощи философской категории «возможность», поэтому эффективность— это всегда оценочное свойство, требующее проверки в будущем.
Помимо этого, для правореализации важным вопросом является вопрос об используемых средствах, ибо, с одной стороны, как правильно отмечается, «средства достижения неотделимы от самой цели»19, а с другой — спектр возможных средств может быть весьма широк, и, как правило, многие из них далеко неоднозначны с точки зрения социальной приемлемости. По-нашему глубокому убеждению, именно данный компонент имеетзначение качественной составляющей в оценке эффективности, ибо не может быть «этой» и «другой» эффективности: рациональность (экономичность), как и результативность, также составляет ее сущность и поэтому должна исследоваться, выявляться в массе фактов правореализации.
Ну и, наконец, следует дополнительно указать, что определение эффективности правовых норм, иных элементов системы права, а также различных форм их реализации требуетучета сопутствующих условий,так как зависимость от конкретных условий отражается на получаемых результатах.
С их учетом подведем некоторые итоги и сформулируем интересующие нас определения:
1. Отдельная правовая норма в единичном акте реализации может иметь лишь две оцениваемых степени:
а) норма права реализована в данном конкретном случае;
б) норма права не реализована в данном конкретном случае.
2. Определение эффективности действия правовых норм возможно на основе анализа достижения непосредственных юридических целей правовых предписаний. Статистически подтвержденная во множестве актов правореализации, результативность правовой нормы определяет количественную характеристику ее эффективности.
3. Оценка достижения опосредованных юридических и всех иных социальных целей должна осуществляться с учетом всего комплекса сопутствующих факторов и обстоятельств, оказывающих влияние на ход правореализации. При этом требуется индивидуальная оценка влияния каждого из рассматриваемых правовых предписаний или их групп на общую картину правореализации.
4. В то время как результативность правового предписания формирует количественную сторону эффективности, ее качественная сторона (рациональность) может быть установлена на основе анализа, с одной стороны, объема ресурсов, потраченных на реализацию правовой нормы (группы правовых норм), с другой стороны, учета воздействия конкретных форм реализации норм права на достижение их непосредственных и опосредованных социальных целей.
Исходя из этого определение понятия «эффективность правовой нормы» может быть сформулировано в следующем виде: Эффективность правовой нормы — это свойство нормы права, оцениваемое на основании количественного и качественного анализа множества актов его реализации, от-
ражающее его пригодность в данныхусловияхдостигать определенных целей при некотором количестве затрачиваемых ресурсов.
5. С учетом сказанного в определении понятия «эффективность правоприменительной процедуры» должны быть сделаны две ключевые поправки. Правоприменительная процедура — это форма, в которой находит свою реализацию совокупность правовых норм, поэтому:
а) ее действительная (в отличие от потенциальной) эффективность есть следствие сложения результатов нескольких единичных актов правореа-лизации с учетом затраченных при каждом из них ресурсов;
б) достижение (или недостижение) социальной цели правоприменительной процедуры определяет качественную сторону ее эффективности.
Сформулируем итоговое определение. Эффективность правоприменительной процедуры — это характеристика правоприменительной процедуры, содержащая совокупную количественную и качественную оценкувсехслагающихее юридически значимых действий в их пригодности в заданных условиях достигать требуемых результатов, соответствующих целям, при определенном количестве затрачиваемыхресурсов.
Примечания
1. Эффективность права заключается в его исполнении. См.: Латинская юридическая фразеология / Сост. Б.С. Никифоров. — М., 1979. — С. 136.
2. Словарь иностранных слов и выражений / Авт.-сост. Е.С. Зенович. — М., 2002. — С. 759.
3. Здесь и далее при ссылках на Oxford Advanced Leaner’s Dictionary в скобках нами приводятся наиболее близкие по значению русские слова-синонимы.
4. Oxford Advanced Leaner’s Dictionary of Current English. — Oxford, 2009. — P. 489.
5. См.: Макконнелл K.P. Экономикс: принципы, проблемы и политика / K.P. Макконнелл, С.Л. Брю; Пер. с англ. — М., 2006. — С. 29.
6. См.: Пашков А.С. Эффективность действия правовых норм / А.С. Пашков, Л.С. Явич // Советское государство и право. — 1970. — № 3. — С. 41.
7. См.: Самощенко И.С. Изучение эффективности действующего законодательства / И.С. Самощенко, В.И. Никитинский // Советское государство и право. — 1969. — № 8. — С. 6.
8. См.: Строгович М.С. Советский уголовно-процессуальный закон и проблемы его эффективности / М.С. Строгович, Л.Б. Алексеева, А.М. Ларин. — М., 1979. — С. 211.
9. См.: Эффективность правовых норм / В.Н. Кудрявцев, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко, В.В. Гла-зырин. — М., 1980. — С. 56.
10. Эффективность действия правовых норм / Под ред. А.С. Пашкова, Л.С. Явича, Э.А. Фомина. — Л., 1977. — С. 53.
11. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. — М., 2007. — С. 405.
12. Уточним, что под термином «юридически значимое действие» в контексте данной работы нами понимается единичный акт реализации нормы права, действие, которое не может рассматриваться в качестве нарушения правового запрета и, соответственно, не является правонарушением. Думается, такое допущение, применяемое нами, вполне уместно, если принять во внимание, что, во-первых, правоприменительная процедура, как мы выяснили ранее, представляет собой совокупность осуществляемых по порядку и объединенных общей целью действий; во-вторых, правоприменению как таковому внутренне присуще единство трех форм непосредственной реализации норм права: исполнения, использования, соблюдения; и, наконец, в-третьих, соблюдение запрещающей нормы подразумевает воздержание от определенных действий (бездействий), а исполнение, использование нормы права, напротив, — совершение действий, которые субъект обязан или уполномочен совершить.
13. См.: Эффективность действия правовых норм / Под ред. А.С. Пашкова, Л.С. Явича, Э.А. Фомина. — Л., 1977. — С. 34.
14. См.: Радько Т.Н. Функции права: Монография / Т.Н. Радько, В.А. Толстик. — Н. Новгород, 1995. — С. 86.
15. Российская газета. — 1997. — 30 июля.
16. Пашков А.С. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления / А.С. Пашков, Д.М. Чечот//Советское государство и право. — 1965. — № 8. — С. 9.
17. Самощенко И.С. Указ. соч. / И.С. Самощенко, В.И. Никитинский. — С. 8.
18. См.: Кузнецов А.П. Эффективность уголовноправовых норм: теоретический аспект / А.П. Кузнецов, В.Н. Курылева // Российский следователь. — 2007. — № 20.
19. Эффективность действия правовых норм / Под ред. А.С. Пашкова, Л.С. Явича, Э.А. Фомина. — Л., 1977. — С. 33.
Мамай Е.А. К вопросу о понимании эффективности правоприменительных процедур
