CC BY
22
ББК 60.5
К ВОПРОСУ О ПЕРСПЕКТИВАХ КОНЦЕПТУАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА СУБСИДИАРНОСТИ В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО УПРАВЛЕНИЯ
А. С. Ка
Актуальность поставленных проблем для российского и западно-европейского мира - в том числе территории Европы и территории России - сегодня очевидна в связи с интенсивно происходящими процессами интеграции и дезинтеграции, размежевания и объединения, а, следовательно, и поисками политических механизмов, позволяющих реализовать эти процессы наиболее оптимальным способом [1].
Каждое конкретное общество, в котором базовыми ценностями являются ценности демократические с приоритетом прав человека и его основных свобод, зависит от поведения и деятельности конкретного гражданина. Новое время, отличительной особенностью которого становится прогрессирующий рост проблем в живом организме общества, когда государство становится пассивным наблюдателем, а не активным участником в решении общеуправленческих проблем в связи с тем, что уже не в состоянии на должном уровне совершать те действия, которые оно совершало прежде, требует больше как личной ответственности, так и инициативы граждан. В связи с этим принцип субсидиарности обретает, как и прежде, свою характерную практическую значимость, так как отдает приоритет личной свободе и ответственности перед действиями государства. При принятии государственных решений ответственность за их реализацию несут нижестоящие структуры (город, муниципальный округ, сельское поселение), в то время как вышестоящие единицы (федерация, субъекты федерации) воздерживаются от вмешательства. Принцип субсидиарности действует при условии, что нижестоящая структура способна самостоятельно разрешить стоящие перед ней задачи. Только в противном случае вышестоящая структура может оказать поддержку.
Активно происходящие в 90-е годы XX в. процессы демократизации России, не
Канифатов Александр Сергеевич - аспирант, преподаватель кафедры государственного и муниципального управления Северо-Кавказской академии государственной службы, 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, e-mail: [email protected], т. 8(863)2404052.
учитывающие, однако, особенностей национального менталитета, привели к "сбоям" в функционировании исполнительной вертикали власти, а это не могло не повлиять на развитие управления в России. Сегодня сфера управления находится на том этапе развития, когда в свете новых вызовов времени (наметившиеся кризисные тенденции формирования суверенного государства, институтов управления, представительной демократии, частной и публичной сфер общественной жизни в традиционном понимании) необходимо продуктивно переосмысливать содержательную сторону широкого комплекса понятий, подвергая их дальнейшему развитию как дополнительной альтернативы эффективного управления. К таким понятиям по важности в первую очередь можно отнести "принцип субсидиарности".
Рассматривая концепт "субсидиарность" применительно к российской управленческой практике, мы непременно сталкиваемся с двумя тенденциями. Первая из них - это положительные оценки и характеристики принципа субсидиарности и его практической значимости в российском управленческом поле. Вторая тенденция - это прямо противоположные отклики о субсдиарности как о некоем чуждом принципе для России (как в социокультурном, так и в ментальном плане).
В 90-е годы XX в. принцип субсидиарности стал проникать в нашу страну из Западной Европы. ПАСЕ, Евросоюз, Конгресс муниципальных образований, Форум федераций стали мостиками, приобщающими нашу страну к этому демократическому принципу.
Принцип субсидиарности, по мнению М.В. Дубининой, заключается в том, что решение какой-либо проблемы перемещается на другую, более высокую инстанцию только после исчерпания собственных регулирующих возможностей нижестоящего уровня. Это означает невмешательство вышестоящих структур,
Kanifatov Alexander - post-graduate student, teacher of the State and Municipal Government department in the North-Caucasus Academy of Public Administration, 70 Pushkinskaya Street, Rostov-on-Don, 344002, e-mail: [email protected], ph. +7(863)2404052.
функционирование не по принципу их все-сильности, а по принципу дополнения [2].
Таким образом, суть принципа субсиди-арности состоит в том, что индивид и общественные структуры передают свои функции вышестоящим структурам и государству в исключительных случаях. Только там, где индивид, семья либо трудовой коллектив и им подобные социальные структуры не в состоянии должным образом выполнять обязанности, в их пользу должны осуществлять соответствующие функции вышестоящие общественные и государственные структуры. Организационные, правовые и экономические механизмы построения субсидиарных отношений базируются на децентрализации властных полномочий и распределении компетенции, финансов, функций и ответственности между отдельными субъектами. Вмешательство государства возможно только в той мере и в тех сферах, в которых профессиональные группы или другие общественные структуры не могут полноценно выполнять свои обязанности. Отсюда основная целевая функция государственной власти состоит в координации деятельности общественной жизни, а его надзорная функция выступает в роли дополняющей.
П. Щедровицкий дает следующие характеристики, принципа субсидиарности: "Суб-сидиарность имеет две стороны. Во-первых, любое полномочие должно быть спущено на тот уровень, где оно максимально приближено к потребителю. Чем ближе полномочия к человеку - тем лучше. Но есть вторая сторона. Мы можем передать полномочие нижележащему уровню управления, а ресурсов для исполнения у него нет. Мы спускаем полномочия, а они там не могут быть выполнены, потому что нет финансовых оснований. У нас сегодня огромное число муниципальных образований и достаточно большое - до трети - число субъектов федерации финансово несостоятельны. Если бы это происходило с промышленным предприятием, мы назвали бы его банкротом. И это чрезвычайно серьезный вызов всей системе государственного управления" [3, с. 64].
Многие критики субсидиарного подхода к управлению отмечают, что принцип субсидиарности никогда не использовался в России, поскольку он исходил от католической церкви и по сути был чужд авторитарно-тоталитарным режимам, существовавшим в нашей стране на протяжении 300 лет. Исторические традиции, менталитет, общинное
патерналистское сознание населения не способствуют внедрению демократических принципов, в том числе принципа субсидиарности, в жизнь России. В данном контексте мнений относительно принципа субсидиарности как компоненты модернизации российской сферы управления прослеживается точка зрения, что федерация в России создана "сверху". И никогда регионами не решался вопрос о том, какие полномочия они кому-либо будут передавать. При этом подчеркивается, что принцип, который по сути пригоден только для федераций или конфедераций, образованных "снизу", предлагается положить в основу очередной реформы федерации, исторически созданной "сверху". Все это подкрепляется ельцинской фразой "берите суверенитета столько, сколько сможете". Но это не только свидетельствует о непонимании сущности субсидиарности, но и создает напряженность, которая возникнет при решении ряда проблем. Принцип субсидиар-ности в своем изначальном предназначении состоит в том, что первым уровнем реализации собственных интересов является человек. Если он не в силах что-то сделать, тогда вступает в действие система государственного управления. И здесь действует принцип солидарной ответственности - если низший уровень не может справиться с решением какой-то задачи, то вышестоящий должен ему помогать. И первое, что делает вышестоящий уровень, начинает анализировать причины, почему не справляется низший уровень. Форс-мажор - это одно, некомпетентность -другое, воровство - третье. Если действуют два последних фактора, то должна вводиться система внешнего управления. Институт федерального вмешательства существует во всем мире. Например, в Вашингтоне был мэр, который не справлялся со своими обязанностями. И государство постепенно отобрало у него все полномочия, оставив только функцию надзора за парками.
Среди мнений, отражающих четко негативную позицию в отношении принципа субсидиарности, довольно обстоятельной выглядит позиция К. Костюка. Он отмечает: «Как и в отношении всего, идущего с Запада, российским элитам хотелось бы, если не "приобрести" субсидиарность, то для начала примерить». И далее: "Все более очевидно, что в современном сложном обществе при его глубине социальной дифференциации невозможно ни построение жесткой иерархии, ни эффективное
управление из одного центра. Именно этот аргумент составил основную притягательную сторону при рецепции понятия субсидиар-ности российской общественностью и элитой. Но является ли воодушевленное признание этого принципа признаком обретения искомой гармонии?" [4]. Как основной аргумент против рассматриваемого принципа отмечаются те «разногласия философски-правовых традиций, которые являются почвой для создания и восприятия принципа субсидиарности в Европе и России. Понятие субсидиарности представляет собой естественно-правовую интерпретацию социального порядка и опирается на христианско-католическую богословскую традицию естественного права, признающую самоценность и легитимность сущего. Томистско -аристотелевская онтология, которая формирует всю традицию социального учения Католической Церкви, отказывается от свойственного неоплатоновской традиции эманаци-онного характера легитимизации юридических прав и политических компетенции социальных сословий и субъектов. Согласно представлениям естественного права, все сущее, в том числе и низшие несовершенные "уровни бытия", самоценно и субстанционально само по себе. Соответственно, высшие инстанции власти не могут претендовать на то, чтобы быть "источником бытия" и легитимности для низших инстанций». По мнению К. Костюка, «если субсидиарность предполагает принятие на себя компетенций только в случае, когда низшие не могут справиться с управлением, то в России действует обратный принцип: управление передается вниз только тогда, когда "высшие" не справляются с ними...Специфика управления в сложном современном обществе способна изменить диспозицию, но не изменит настроение российской власти, ориентированной на тотальность. Если функциональная специализация не является для нее проблемой, то региональная уже весьма проблемна. А структурное разделение власти, предполагаемое демократией, является настоящим вызовом. Власть в России идет на передачу полномочий, но это ни в коем случае не происходит из интенций субсидиар-ности. Субсидиарный порядок основан на том, что полномочия изначально присущи низовым инстанциям, и передача, делегирование может происходить только снизу вверх» [4].
Однако все далеко не так одномерно. Расхожий тезис о заимствовании нами в последние годы "иностранной идеи"
субсидиарности, название и содержание которой якобы не входят в понятийный запас российского управленческого и государственного мышления и не имеют аналогов в исторической и современной российской реальности, не может быть признан правильным и тем более не может определять развитие отечественной организационно-управленческой практики. Напротив, близкие "западной" субсидиарности явления можно обнаружить во многих сферах российской жизни. Так, например, принцип субсидиарности не сформулирован в православии, но он непосредственно вытекает из понятия соборности, из свободного характера его единства и персонализма его солидарности. Итак, с одной стороны, практика применения понятия субсидиарности только еще начинает соотноситься со специфическими особенностями структуры российского общества и особенностями структуры государственного управления. Аккультурация (внедрение) и развитие принципа субсидиарности представляется в этой связи одной из важнейших задач следующего шага стратегического управления. С другой стороны, необходимо выявлять укорененные в истории нашего государства управленческие практики, могущие быть соотнесенными или прямо соответствующие в целом западноевропейскому социально-политическому принципу субсидиарности. Актуализация (применение) принципа суб-сидиарности в его российском варианте есть восстановление исторической перспективы и стратегической преемственности практик государственного управления [5].
Как отмечает философ и политолог, А.А. Захаров, "музыка субсидиарности просто не могла не порадовать русское ухо, поскольку в этом своем аспекте европейский подход к обществу никак не противоречит отечественной политической традиции и, более того, весьма органично сочетается с этой традицией!" [6]. Высказываемая им гипотеза подкрепляется следующими доводами: «Фактически принцип субсидиарности констатирует иерархичность и моноцентризм традиционной для Европы социальной системы. Исходя из твердо усвоенной россиянами "презумпции демократичности" европейской культуры, мы привыкли думать, что наделение индивида всевозможными свободами осуществлялось в новой Европе сугубо благодаря просвещенности и доброй воле правителей, а также настойчивости их подданных. Следует, однако, иметь в виду, что самоуправление
может представать не только как завоевание, но и как обязанность: именно таким образом, в частности, обстояло дело в России, где самодержавие буквально навязывало крестьянам институты самоуправления, поскольку было заинтересовано в их корыстном использовании ради собственных интересов» [6].
Отметим еще один немаловажный момент в пользу принципа субсидиарности. На проходившей 25-26 октября 2008 г. в городе Сериате (провинция Бергамо, Италия) международной конференции "Личность, общество, государство: пути преодоления секуляризма", профессор Падуанского университета Л. Антонини в докладе "Альтернатива буржуазному этатизму и индивидуализму: субсидиарность" отметил, что сейчас, в момент кризиса, важно "приобрести положительную антропологическую модель, которая предлагает новую методику отношений между государством и обществом, государством и человеком". "Положительная антропология ... помогает развивать в человеке положительные качества", в то время как "отрицательная антропология рассматривает человека как монополию государства". "Создание теории субсидиарности означает требование уважения самостоятельности общественных структур", - сказал в своем выступлении Ф. Баттури, профессор Католического университета в Милане. В период кризиса субсидиарность становится принципом неполитическим. Личность сегодня зажата между государством и рынком. Ф. Баттури предлагает переосмыслить проблему с точки зрения "общего блага", понимая его как "благо совместного бытия". "Мы включены в сеть сотрудничества, диалога, социальной коммуникации, - подчеркнул докладчик. - Общее благо должно стать предметом конституционального соглашения" [7].
Преодоление некоего когнитивного диссонанса в отношении принципа субсидиар-ности позволяет утверждать, что на данный период времени он не может являться доминантой в области социального управления, но это не отменяет важность его дальнейшего изучения. С другой стороны, в силу того, что принцип субсидиарности имеет общественный практический контекст, можно говорить о его "чувствительности" к постоянно происходящим переменам общественных условий и возможности использования его потенциала для решения проблем. Единственным препятствием для этого может выступить неготовность к переменам в области управления.
Следует учитывать, что принцип суб-сидиарности может эффективно действовать только в системе общественных связей и отношений, включающих в себя социальное рыночное хозяйство, гражданское общество, правовое государство. Именно эта триада и может, по нашему мнению, стать отправной точкой в развитии и укреплении субсидиарных начал управления, так как главный упор делается на непосредственного участника происходящих процессов общественного управления, которым является "человек как личность и как гражданин, которому от рождения гарантированы равные возможности, а жизненный успех которого зависит от его личной инициативы и самостоятельности, от его способности к новаторству и творческому труду" [8]. Универсальность принципа субсидиарности, которая проявляется в том, что он может стать довольно эффективным инструментом в руках управленческой элиты по вовлечению населения во властный процесс, устраняя отторжение общественности от правоустанавливающих субъектов властной вертикали. Другими словами, принцип субсидиарности преодолевает отчуждение общества и власти, способствует формированию правовых схем, реально связанных с жизнью людей и улучшающих эту жизнь посредством установления общих целевых и ценностых ориентиров. Это способствует укреплению гражданского общества и осознанию необходимости регулятивных механизмов для главных социально-управленческих институтов в рамках одной системы. Соответственно, "для этого нужен определнный уровень общественного сознания, должно быть соучастие населения в создании этой конструкции" [3, с. 65].
Принцип субсидиарности может помочь сегодня определить, какие полномочия передавать "вниз", а какие оставлять у органов государственной власти. В соответствии с ним целесообразно сохранять полномочия центра тогда, когда их выполнение более эффективно на этом уровне власти. Центральный момент состоит в том, что полномочия должны осуществляться на уровне, находящемся ближе всего к гражданам. Отсюда следует, что основная задача в построении эффективной российской управленческой модели состоит в том, чтобы решение проблем управления осуществлялось на максимально низком уровне. На наш взгляд, в этом ключ к успеху рыночных и демократических реформ в России. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию (2008 г.)
отмечалось: «Созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию "сверху") демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению». Но "государственная бюрократия по-прежнему, как и 20 лет назад, руководствуется все тем же недоверием к свободному человеку, к свободной деятельности. Эта логика подталкивает ее к опасным выводам и опасным действиям" [8, с. 6]. С этим нельзя не согласиться. Как отмечает В.А. Гуторов, «в результате разрушения управленческого механизма, сложившегося в рамках прежней системы, миллионы людей были "выключены" из участия в социальной жизни, а страна оказалась беспомощной в экономическом, военном и прежде всего идейно-психологическом отношении, превратившись в "идейную помойку и мусорную свалку", над которой возвышается чиновничья пирамида, создающая огромное количество указов и постановлений, никак не влияющих на реальную жизнь» [9, с. 292]. "По существу, в посткоммунистической России полностью сохранился и предельно обострился характерный для номенклатурного правления антагонизм бюрократии и остальной массы населения" [9, с. 302]. А это как нельзя лучше подчеркивает положение о том, что "субсидиарность представляет собой механизм, позволяющий сдерживать и уравновешивать всевластие бюрократии - организма, отнюдь не тождественного верховной власти и способного в крайних случаях делать ее своей заложницей" [10, с. 33].
Подчеркнем мысль, высказанную А. Саллиным: «Европейский опыт в области оптимизации перераспределения властных полномочий по вертикали гораздо ближе к российским реалиям, чем американский, выразившийся в философии федерализма как самоорганизации общества в "горизонтальное" государство. Чтобы стать "долгоиграющей", не зависящей от смены кремлевских мод, идея субсидиарности, как практико-политическая, а не только политико-философская, должна вызреть и обрести поддержку какой-то действенной общественной силы» [10, с. 32].
Для широкомасштабного использования принципа субсидиарности, «наше общество должно спокойно, настойчиво, и не откладывая на "потом", развивать институты демократии» [8, с. 6].
Подводя итог сказанному, отметим, что принцип субсидиарности будет востребован "здесь и сейчас" в процессе дальнейшего совершенствования российской управленческой парадигмы.
ЛИТЕРАТУРА
1. Мальковская И.А. Многоликий Янус открытого общества: опыт критического осмысления ликов общества в эпоху глобализации. М.: КомКнига, 2005. 272 с. С. 41.
2. Дубинина М.В. Корпоративная этика как инструмент социального менеджмента // Менеджмент в России и за рубежом. 2002. № 4. С. 95.
3. Цит. по: Механик А. Бег в конституционном мешке // Эксперт. 2003. № 5. С. 62-65.
4. Костюк К. Быть ли России субсидиарной? // Интернет-журнал "Новая политика" [Электронный ресурс]. URL: http://www.novopol.ru/material 13717.html/text308.html, свободный. Загл. с экрана.
5. Стратегия разграничения предметов ведения, полномочий и функций между федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления // Сетевой проект "Русский архипелаг": тематическая библиотека, 2000-2009. [Электронная библиотека]. URL: http://www.archipelag.ru/agenda/povestka/dokladi/ strateg/, свободный. Загл. с экрана.
6. Захаров А.А. Европейский федерализм в свете российского опыта // Неприкосновенный запас.
2003. № 3. [Электронный ресурс]. URL: http://www. magazines.russ.ru//nz/2003/4/zahar.html, свободный. Загл. с экрана.
7. Международная конференция "Личность, оюще-ство, государство: пути преодоления секуляризма" // Научный богословный портал, 2007-2009. [Электронный ресурс]. URL: http://bogoslov.ru.text/353668/ index.html, свободный. Загл. с экрана.
8. Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2008. № 230. С. 2-9.
9. Гуторов В.А. Философия и социально-политические ценности консерватизма в общественном сознании России (от истоков к современности) // Сборник статей. Вып. 1 / Под ред. Ю.Н. Солонина. СПб.: Изд-во Санкт-Петербург. гос. ун-та,
2004. С. 246-317.
10. Салмин А. Российская Федерация и федерация в России // Мировая экономика и международные отношения. 2002. № 2. С. 40-60.
18 июня 2009 г.
