CC BY
22
УДК 343.9
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВООТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Д. А. Панарин, А. В. Паршков
Реферат: принципы, ориентиры и механизмы построения и отправления национальной стратегии антикоррупционной деятельности государственного аппарата рассматриваются сегодня сквозь призму одной из угроз национальной безопасности государства.
За последние двадцать лет законодатель постарался подойти к вопросам построения действенной системы нормативного правового регулирования отдельных аспектов проведения антикоррупционной политики. В настоящее время принято значительное количество федеральных законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих указанную сферу правоотношений. Ведомственная нормативная база также стремится сбалансировать имеющиеся острые углы, способные создавать благоприятную почву для зарождения и продвижения кор-рупционно-опасных проявлений в органах государственного управления.
На основе детального научного анализа существующей системы нормативно-правового регулирования отношений антикоррупционной безопасности с сопоставлением с реалиями практики в статье показаны объем, глубина и пробелы механизма нормотворчества, в ряде случаев степень его эффективности, а также вскрыты узкие места и «мертворожденные нормы», негативно
© Панарин Д. А., Паршков А. В., 2016
сказывающиеся на построении государственной антикоррупционной политики на должном уровне и подчас создающие условия для процветания и дальнейшего развития этого явления в трансформированном виде.
Кроме того, в статье предпринята попытка дать ответ на вопрос, почему при столь пристальном, ответственном и практически ежедневном внимании со стороны государства к вопросам воздействия коррупции на ключевые сферы политики, экономики и социальной отрасли и поиске механизмов противодействия ее проявлениям, в том числе посредством колоссальных изменений в правовом поле и общественном сознании, доля коррупциогенной зараженности государственного аппарата и внутреннего самосознания гражданина остается по-прежнему весьма высокой.
Ключевые слова: антикоррупционная безопасность, противодействие коррупции, антикоррупционное законодательство, государственный механизм, коррупционно-опасное воздействие, ограничения, обязанности, запреты, государственный служащий, правоохранительная система.
На бытовом уровне коррупцию отождествляют с тем, что на русском языке называется взяточничеством. Позволим с этим не согласиться. Иначе можно было бы легко использовать
термин «взяточничество» как синоним слову «коррупция». Обратимся к одному из научных определений: взяточничество - вознаграждение (или предложение вознаграждения), выражающееся в передаче денег, ценных вещей или услуг государственным служащим или другим лицам, таким как сотрудники конкурирующих фирм, с целью достижения выгодной договоренности, получения частной информации или другой помощи, которую взяткодатель не может получить законным путем [4, с. 12].
С незапамятных времен на Руси слово «взяточничество» ассоциировалось прежде всего с получением государственным служащим конкретной взятки (часто на основе ее вымогательства) за какие-то определенные, как бы заранее оговоренные деяния, с мздоимством и лихоимством. Согласно дореволюционному законодательству под мздоимством понималось получение взятки чиновником или иным лицом, состоящим на государственной или общественной службе, за действия (бездействие), выполненные им без нарушения служебных обязанностей. Мздоимство отличалось от лихоимства тем, что под последним понималось совершение тех же действий, что и при мздоимстве, но с нарушением служебных обязанностей.
Необходимо отметить, что в мировой практике используются такие понятия, как «незаконные» или «сомнительные» платежи, которые включают в группу экономических преступлений, наряду с коррупцией, взяточничеством, мошенничеством. Главная цель таких платежей - обеспечение конкурентных преимуществ на рынке. Для борьбы с коррупцией и взяточничеством в последнее время используются как законодатель-
ные основы, так и методы рыночного регулирования. Как свидетельствуют источники [2, с. 30], мотивы взяточничества довольно разнообразны.
Специалисты в области государственного управления видят сущность коррупции в злоупотреблении ресурсами и использовании государственных полномочий для достижения личной прибыли. По их мнению, причины коррупции вытекают из недостаточного уровня оплаты труда государственных должностных лиц, чрезмерной монополизации услуг общественного пользования, необоснованно расширенной свободы действий чиновников при слабой системе контроля за ними, излишнего государственного регулирования общественных отношений, особенно в экономической сфере, и избытка бюрократических процедур, а также неудач в формировании стабильной внутренней культуры и этических правил государственной службы, в том числе правоохранительной, причем, как отмечается, «...до настоящего времени не принят федеральный закон, определяющий порядок прохождения правоохранительной службы и перечень федеральных органов исполнительной власти, входящих в состав правоохранительной службы. Необходимость введения в действие такого закона обусловлена п. 1 ст. 19 Закона о госслужбе» [5].
Историю становления и развития законодательства о коррупции в России новейшего времени принято исчислять с Указа Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», в котором предложен ряд мер по борьбе с этим пагубным явлением.
Фактически это должно было существенно ограничить коррупцию в государственном аппарате, однако, как показала последующая практика, подкрепленная соответствующей статистикой, этого не произошло. Причиной тому, по мнению некоторых специалистов, непроработанность механизма «исполнения и контроля соблюдения провозглашенных в нем положений» [1, с. 24].
Врлследствии был принят целый ряд нормативных правовых актов, основная направленность которых заключалась в ограничении коррупционных явлений в государственных структурах (Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе», Федеральный закон от 31 июля 1995 г № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» и др.).
Многие считали, что перечисленные нормативные правовые акты позволят если и не искоренить коррупцию в государственном аппарате, то, по крайней мере, существенно ее снизить посредством законодательно закрепленного разностороннего инструментария. Особенно правоприменители рассчитывали на ограничения, установленные в ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Выявленные недостатки в ходе правоприменения должен был устранить Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 1997 г. № 484 «О представлении лицами, замещающими го-
сударственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе», который впервые определил порядок представления сведений о доходах и имуществе лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления. В соответствии с указами Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 558 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» и № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» данный механизм был трансформирован.
Позднее нормативная правовая база России в сфере антикоррупционной деятельности дополняется еще рядом специфических законов, устанавливающих постулаты, которые должны были способствовать ограничению коррупции в органах государственной
власти (федеральные законы от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и др.).
К системообразующим документам в плане антикоорупционного поведения государственных служащих следует отнести также Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», в соответствии с которым государственные служащие призваны исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей, проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций. Кроме того, государственные служащие должны воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении ими должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб репутации или авторитету государственного органа.
Анализ нормативных правовых актов и юридической литературы того времени позволяет выделить ряд недостатков в сфере антикоррупционного законодательства:
на лиц, замещающих должности категории «А», не распространялись огра-
ничения,связанные с государственной службой;
существовали некоторые коллизии норм законодательства (например, противоречие между п. 8 ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», закрепляющим запрет на получение государственными служащими от физических и юридических лиц подарков, денежных вознаграждений, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов и др., если это связано с исполнением должностных обязанностей, и п. 3 ст. 575 ГК РФ, который позволяет им принимать подарки стоимостью не более пяти минимальных размеров оплаты труда, в том числе в связи с их должностным положением или исполнением служебных обязанностей);
отсутствовали ограничения при приеме на государственную службу бывших учредителей или руководителей коммерческих структур, которым они подконтрольны;
отсутствовали ограничения для перехода государственных служащих после их увольнения с государственной службы на работу в коммерческие структуры, которые были прежде им подконтрольны или связаны с ними в соответствии с их компетенцией;
отсутствовала гибкая система ротации кадров;
отсутствовало четкое распределение компетенции между государственными служащими, что выражалось в дублировании и совмещении служебных обязанностей государственных служащих различных ведомств и др.
Следует обратить внимание также на то, что помимо традиционных источников «карательного» права (Уго-
ловный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях), предусматривающих конкретные санкции за соответствующие составы правонарушений, имеющие признаки коррупционности, ряд законов и подзаконных нормативных правовых актов прямо или косвенно закрепляют меры антикоррупционной направленности, например: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который определяет основные права и обязанности гражданского служащего, устанавливает ограничения и запреты, связанные с прохождением государственной гражданской службы, требования к служебному поведению государственных служащих и ряд других основополагающих моментов, связанных с поступлением на службу, прохождением и прекращением государственной гражданской службы. Кроме того, в соответствии со ст. 9.1. Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации на сотрудников ФСИН России распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные ст. 17, 18 и 20 указанного Закона, за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих исполнению сотрудником обязанностей по осуществлению оперативно-розыскной деятельности.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что меры по ограничению коррупции, принимавшиеся государством в данный период, не дали существенных результатов.
В настоящее время в мировой практике единого определения коррупции не выработано. В отечественной науке
за последние годы было предложено множество ее определений.
Следует отметить, что законодатель впервые дал официальное определение коррупции в ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции». Согласно этому Закону коррупция - это:
«а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица».
Считаем целесообразным высказать ряд замечаний по поводу данного определения. В частности, под коррупцией законодатель понимает уголовно наказуемые деяния, предусмотренные статьями Уголовного кодекса Российской Федерации, а именно ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями», ст. 291 «Дача взятки», ст. 290 «Получение взятки», ст. 286 «Превышение должностных полномочий», ст. 204 «Коммерческий подкуп». С учетом расширительного толкования слов «либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интере-
сам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами» в той или иной мере к коррупции можно отнести уголовно наказуемые деяния, предусмотренные следующими статьями УК РФ: ст. 158 «Кража», ст. 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств», ст. 285.2 «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов», ст. 289 «Незаконное участие в предпринимательской деятельности», ст. 292 «Служебный подлог», ч. 3 ст. 159 - квалифицированное «Мошенничество». В целях обеспечения единообразного применения законодательства, предусматривающего ответственность за взяточничество и коммерческий подкуп в российском правовом поле, нельзя не учитывать некоторые ключевые разъяснения Верховного Суда Российской Федерации в данной сфере (постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий», от 27 декабря 2007 г. «О судебной практике по делам о мошенничестве, присвоении и растрате», от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях»).
Таким образом, можно констатировать факт, что ничего нового данное определение в борьбу с коррупцией не внесло. Перечисленные определением
деяния уже запрещены уголовным за-конодателством. Существующие запреты до принятия Федерального закона № 273-ФЗ не мешали коррупции успешно процветать, не могут они помешать ей развиваться и впредь.
На наш взгляд, при формулировании данного определения законодатель не учел ряд аспектов:
выгода может носить не только материальный, но и нематериальный характер;
материальный характер выгоды может не быть ярко выражен;
получение выгоды может иметь значительный разрыв во времени (вплоть до нескольких лет) с момента совершения действий, направленных на ее получение;
материальная выгода может предоставляться на вполне законных и легитимных основаниях.
Рассмотрим каждый аспект в отдельности.
Во-первых, цели коррупции не всегда носят материальный характер. Лицо может использовать свое служебное положение с целью установления, поддержания или расширения дружеских либо родственных связей, создания разного рода преимуществ нематериального характера без цели получения материальной выгоды для знакомых, друзей и родственников (например, обеспечение приема со стороны чиновника по личным вопросам вне очереди, первоочередное подписание документов).
Во-вторых, материальный характер выгоды в некоторых случаях может отойти на второй план, а на первый - могут выдвигаться иные цели (например, оказание помощи в трудоустройстве знакомым, друзьям и родственникам,
продвижение по карьерной лестнице лично преданных чиновнику сотрудников и т. п.). Можно сказать, что «подчиненные, зачастую проявляя личную преданность руководителям,надеются, что последние обеспечат им неприкосновенность и протекцию в определенных ситуациях» [3, с. 32].
В-третьих, в России процветает коррупция «по умолчанию» или в виде «услуга за услугу». В данном аспекте ответная услуга первоначально только подразумевается и может быть оказана спустя некоторое время (иногда через несколько лет) после оказания первой. Лицо, получившее услугу, считает себя обязанным оказать ответную (эквивалентную или иную) услугу при соответствующем обращении.
В-четвертых, за более чем двадцатилетнюю историю «новой России» отечественные чиновники освоили вполне легальные способы извлечения материальной выгоды. Законодательство не запрещает чиновникам заниматься преподавательской деятельностью, поэтому с большой охотой он проводят разного рода платные семинары, курсах повышения квалификации. При этом данные мероприятия они настоятельно рекомендуют посещать сотрудникам подведомственных организаций и курируемым представителям бизнеса. Часто материальная выгода чиновников за совершение тех или иных действий маскируется под оплату так называемой их творческой или научной деятельности. Материальная выгода может выражаться в передаче материальных ценностей и имущественных прав через третьих лиц на вполне легальной основе. Например, в виде пожертвований в общественные фонды, из которых долж-
ностное лицо получает вполне легальную заработную плату и премиальные в виде гонорара за издание книг, статей, интервью, чтение лекций, проведение семинаров и т. п. Это может выражаться также в виде передачи имущества или имущественных прав по гражданско-правовым договорам коммерческим организациям, в которых работают родственники или друзья должностного лица либо само должностное лицо, и т. п.
В последнее время почти при каждом государственном учреждении «аккредитована» коммерческая организация, оказывающая консультационные услуги или услуги по подготовке документов, обойти которую фактически невозможно, поскольку соответствующие должностные лица либо не принимают документы, подготовленные вне указанных фирм, находя в них кучу недостатков, либо искусственно создают очереди при подаче (выдаче) документов, миновать которые можно, используя в качестве посредника «аккредитованную» компанию, в которую заинтересованные представители чиновничьего аппарата ненавязчиво предлагают обратиться.
Нередко в коррупционных схемах используется так называемая спонсорская помощь. Так, в целях решения того или иного вопроса заинтересованное лицо переводит заранее оговоренную сумму на счет организации в виде спонсорской помощи. В большинстве случаев спонсорская помощь переводится даже не от имени заинтересованного лица, а от третьих лиц. Переведя денежные средства на счет организации, заинтересованное лицо рассчитывает в последующем на то, что интересующий его вопрос будет решен положительно.
Часто в органах государственной власти и местного самоуправления коррупция проявляется через начисление премий, присвоение чинов, различных наград и почетных званий, участие во всевозможных комиссиях (как на возмездной, так и на безвозмездной основе) и т. п. В этом случае необязательно извлечение материальной выгоды. Иногда нематериальная выгода бывает более значимой и весомой, чем материальная, например возможность решать вопросы на бесплатной основе, что порой значительно превышает платное оказание услуг за взятку. Таким образом, перечисленные нами аспекты не нашли своего отражения в ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции».
Мы отмечали, что единого определения коррупции нет в связи со сложностью и многогранностью данного общественного явления. Однако можно выделить ряд ее общих черт. Так, коррупция - это всегда использование служебных полномочий вопреки или во вред интересам государственной службы. Коррупция всегда оказывает разрушительное воздействие на все правовые институты, в результате чего установленные нормы права заменяются правилами тех лиц, кто способен оказывать влияние на представителей органов государственной власти и местного самоуправления и готов за это заплатить (часто огромные финансовые средства). Согласно макроэкономическим и политэкономическим исследованиям коррупция наносит существенный ущерб и препятствует экономическому росту и развитию в интересах общества в целом [6]. Серьезная угроза заключается также во вторжении коррупции в систему юстиции в целом.
Таким образом, в России борьба с коррупцией вышла на новый уровень. Примером тому служит возбуждение ряда резонансных уголовных дел в отношении глав регионов, руководителей федеральных органов государственной власти. Государство демонстрирует самое серьезное отношение к состоянию антикоррупционной безопасности охраняемых интересов и объектов, особенно посредством конструктивной системы комплексного многоуровневого нормативно-правового регулирования данного вопроса.
На наш взгляд, необходимо в антикоррупционном законодательстве закрепить такое понятие, как «антикоррупционная безопасность», под которым следует понимать состояние защищенности жизненно важных интересов общества и государства, а также прав и свобод человека и гражданина от негативного воздействия коррупционных факторов посредством уголовно-правовых мер (закрепленных в санкциях соответствующих составов) и иных мер, закрепляющих антикоррупционные стандарты поведения государственных и муниципальных служащих.
К данным стандартам предлагаем отнести:
1) запрет отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами;
2) обязанность отдельным государственным и муниципальным служащим и должностным лицам представлять сведения о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера и расходах;
3) обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;
4) обязанность государственных и муниципальных служащих декларировать вознаграждения и подарки, полученные в связи с выполнением ими своих служебных обязанностей;
5) обязанность урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе;
6) обязанности служащих Центрального банка Российской Федерации, работников, замещающих должности в государственных корпорациях, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами;
7) обязанность передачи ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов;
8) ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора;
9) ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности;
10) ограничения и обязанности, налагаемые на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами;
11)ограничения, запреты и обязанности, налагаемые на работников, замещающих должности в государственных корпорациях, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.
Список литературы
1. Богданов И. Я., Калинин А. П. Коррупция в России: социально-экономические и правовые аспекты. М., 2001. 240 с.
2. Мелешко Н. П., Тарло Е. Г. Уголовно-правовые системы России и зарубежных стран (криминологические проблемы сравнительного правоведения, теории, законодательная и правоприменительная практика). М., 2009.
3. Мачкасов А. И., Панарин Д. А., Паршков А. В. Некоторые аспекты повышения эффективности деятельности субъектов воспитательной работы в сфере профилактики правонарушений и укрепления служебной дисциплины среди личного состава образовательных организаций ФСИН России // Человек: преступление и наказание. 2015. № 3. С. 211-215.
4. Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М., 2010. Ч. 1.
5. Рочева Е. А. Криминологическая характеристика злоупотребления властью или служебными полномочиями как одного из криминальных проявлений коррупции // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2007. № 1. С. 12.
6. Упоров А. Г Дисциплинарная ответственность сотрудников уголовно-исполнительной системы // Уголовно-исполнительное право. 2014. № 2. С. 15.
