CC BY
239
К ВОПРОСУ О МЕСТЕ И РОЛИ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
С.В. ПОНОМАРЕНКО
Кафедра ис тории России Российский университет дружбы народов 7 У 7/ 9<S\ Москва, ул. Миклухо-Маклая, 10-1
В статье в исторической ретроспективе рассматривается проблема становления, пошитого реформирования, назначения прокуратуры применительно к российским решшим, а также eg особенности как иад'юрноччбшшителыюго ииеттугн. Рассмотрение теоретических и практических аспектов синуса н деятельности России на современном :тше с учетом исторического опыта России позволяет утверждать, что она не имеет ашшогон и мировой itcгорни правоохра-нителы юй деятельности,
Дискуссии о роли и местс прокуратуры в современной России, начавшиеся в конце 1980-х гг., не завершены до сих нор. Не решенным остается основной вопрос, который стоял и стоит перед исследователями, занимающимися проблемами прокуратуры, о сущности этого института и его основной функции. Одни авторы полагают; что прокуратура должна оставаться в России в качестве, прежде всего, надзорной власти, другие уверены, что она должна превратиться исключительно в институт государственного обвинения1. К сожалению, ответ на этот вопрос не дает и Конституция Российской Федерации 1993 г. Поиски оптимальной модели прокуратуры в России продолжаются. Споры
о прокуратуре являются весьма острыми и носят политический характер.
Представляя собой систему взаимосвязанных государственных органов, формирование и функционирование которых связано с обеспечением режима законности во всех сферах социально-политической жизни, прокуратура в современной России вместе с тем является самостоятельным государственно-правовым институтом и не может быть однозначно отнесена к какой-либо из традиционных вет вей власти (законодательной, исполнительной, судебной). Кроме того, прокуратура, являясь многофункциональным органом, реализует свои властные полномочия практически во всех сферах правового регулирования, что также предопределяет ее уникальную роль в механизме современного Российского государства.
Пётр I создал самобытную централизованную систему органов государства, которая, по сути, являла собой систему сдержек и противовесов власти Сената, монарха и местных органов. Необходимо подчеркнуть, что российская прокуратура коренным образом отличалась от европейских аналогичных институтов. От французской прокуратуры заимствованы название органа, иерархическая структура института. Но во Франции прокурор всецело подчинял свою деятельность охране королевской власти и чести, от имени последней он участвовал в суде. В России же правомочия прокурора изначально включают на контрольно-поднадзорные функции общегосударственного значения. По назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому высшему омбудсмену. Их объединял надзор за фискалами и надзор за исполнением указов. Но в Швеции надзор распространялся преимущественно на судебную власть. В России должность генерал-прокурора представляла
верховную власть, от имени которой должна была обеспечить эффективную деятельность Сената и местных органов государственного управления, обладая уникальными функциями надзора. В этом видится предназначение и самобытность органов прокуратуры. 12 января 1722 г. 11ётр I подписал Указ, направленный на улучшение деятельности всех органов государства. В нём определялись обязанности Сената, учреждались при Сенате должности Генерал-прокурора, экзекутора, кетмейстсра и герольдмейстера. В Высочайшем Указе Сенату говорилось: «Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору»". І Ірокурорм назначались на должности Сенатом по представлению Генерал-прокурора. Велено было избирать на должность «из всяких чинов», но «лучших»3.
Таким образом, возникший новый государственный институт - прокуратура -представлял собой стройную централизованную систему органов, которая, в отличие от фискалов, действовала явно и не только «регистрировала нарушения законов, но и предупреждала их». Кроме того, генерал-прокурор становился практически вторым человеком в государстве и, по мнению русского историка В.О. Ключевского, «макові,їм колесом всего управления»4.
В современной России в результате преобразований в государстве и обществе по мере проведения государственно-правовой реформы идет процесс корректировки правового статуса прокуратуры. По нашему мнению, при обсуждении дальнейших перспектив развития прокуратуры необходимо исходить не из абстрактных теоретических моделей, заимствованных у европейских стран и США, а из национальных правовых традиций, в которых накоплен богатый организационно-правовой и функциональный опыт деятельности прокуратуры России в XVIII-XX вв.
Значительному поэтапному реформированию подверглись ее организация и деятельность. В период с октября 1989 г. по осень 1991 г. принимается несколько законов об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР. Они внесли ряд новшеств, которые изменили организацию и деятельность Прокуратуры. Прежде всего, в круг объектов надзора этого органа (ст. 176 Конституции РСФСР) было отнесено точное и единообразное исполнение действующих на территории РСФСР законов местными Советами народных депутатов, органами контроля. Процессы суверенизации РСФСР в рамках СССР отразились и на системе органов прокуратуры. В деятельности по надзору за исполнением общесоюзных законов, принятых по вопросам, переданным республикой в ведение Союза ССР, по защите суверенитета РСФСР и ее интересов во взаимоотношениях с Союзом ССР и другими республиками Генеральный прокурор РСФСР взаимодействовал с прокуратурой СССР (ст. 179).
Постсоциалистический этап развития прокуратуры начался с распадом СССР, когда Россия становится самостоятельным, независимым государством. В соответствии с Законом Верховного Совета РСФСР от 25 декабря 1991 г. «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика», она официально стала именоваться Российской Федерацией (Россией).
Вопрос о назначении института прокуратуры остается дискуссионным, одним из самых обсуждаемых как в научных кругах, так и практическими работниками. Высказывается несколько точек зрения по этому поводу. В соответствии с одной из них прокуратура воспринимается как механизм законодательной власти, так как она защищает верховенство закона5. Ряд ученых высказывается за то, что прокуратура является составной частью исполнительной власти, так как ее функции гораздо ближе к функциям именно этой ветви власти6. Существуют также сторонники отнесения прокуратуры к судебной власти, которые объясняют это тем, что в конечном итоге по существу дело решается
7
судом, а прокурор лишь обращается в суд в необходимых случаях . Однако имеются и те авторы, которые полагают, что прокуратура в переходный период представляет собой необходимый элемент в системе разделения властей8. Не входя ни в одну из ветвей власти (законодательную, исполнительную, судебную) вместе с тем прокуратура является сдерживающим фактором государственного произвола; устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они пи исходили. Растворять прокуратуру в системе исполнительной власти (подчиняя Министерству юстиции) или в системе судебной власти - значит делать ее зависимой от них. Л зависимая прокуратура практ ически никому не нужна.
Основная особенность российской прокуратуры состоит' в том, что она является прокуратурой смешанного типа (надзорно-обвинительного) * выполняет функции как надзора за исполнением законов, так и уголовного преследования. Здесь пег особого противоречия, соли не смешивать разные полномочия прокурора. Выявляя нарушения законов, прокурор обязан принять меры к их устранению, в том числе и путем уголовного преследования. Оппоненты сильной централизованной прокуратуры предлагают изъять у псе функцию надзора за исполнением законов, а оставить функцию уголовного преследования. При этом ссылки делаются па отечественную исгорию (периоде 1864 по 1917 г.) и опыт зарубежных стран, где, по их мнению, функции прокурора ограничиваются лишь его участием в суде в качестве обвинителя.
Что касается реформы 1864 г., то ее ошибки не должны повторяться сегодня, когда состояние законности в стране можно охарактеризовать как кризисное. Игнорирование исторических традиций, спешка и слепое копирование зарубежных аналоюв может не привести к положительным результатам. 'Гак, Конституция Украины 1996 г. не предусмотрела среди функций прокуратуры осуществления надзора за исполнением законов. Многие украинские ученые и юристы-практики считают', что утрата прокуратурой этой функции ослабила ее роль в обеспечении законности, сократила возможности как правоохранительного органа, в том числе и в охране прав и свобод человека и гражданина .
Еще один довод можно привести в защиту сохранения российской прокуратурой функции надзора за соблюдением законов. Различные контролирующие органы, существующие в рамках исполнительной власти (санитарный контроль, пожарный надзор и др., всего выделяют 66 служб), безусловно, необходимы, но они сегодня не составляют системы. Каждый из них занимается контролем в определенной сфере. Связи между ними достаточно слабые. Контролирующие органы зависимы от исполнительной власти, нередко сами допускают нарушения законности. Прокуратура осуществляет надзор за законностью в деятельности контролирующих органов, которые не подчинены ей в административном отношении, обладает рядом властных полномочий по привлечению к ответственности виновных в нарушении закона.
Прокуратура в современной России представляет собой централизованную структурно-функциональную систему, формирование и функционирование которой осуществляется от имени государства и связано с обеспечением режима законности во всех сферах социально-политической жизни.
Вопрос о месте прокуратуры в системе разделения властей также является дискуссионным. Отчасти это связано с тем, что нет ясности в вопросе, является ли прокуратура органом государственной власти или нет. Если является, то куда ее отнести в системе разделения властей. Ряд авторов полагает, что прокуратура действует по уполномочию и под контролем законодательной власти10, представляя собой «естественное продолжение осуществления этой функции», направленной на обеспечение верховенства закона11. Поэтому, по их мнению, прокуратуру следовало бы отнести к системе законодательной
власти. Аргументируется данная точка зрения тем, что основная функция прокуратуры — обеспечение единства законности. Закон же - выражение народной воли и творение законодательной власти и прокурор вместе с этой властью заботится о претворении его в жизнь, о точном и неуклонном его исполнении, к тому же сам действует на основе закона и подчиняется только закону1". Другие авторы утверждают, что прокуратуру как орган надзора необходимо включить в организационные структуры исполнительной власти, в частности Министерства юстиции13, либо в судебную систему как орган по возбуждению уголовною преследования и поддержанию государственного обвинения. Ряд авторов предлагают определять прокуратуру не как орган власти, но как элемент системы «сдержек и противовесов» в механизме разделения властей14. Однако быть дня одной власні системой «сдержек и противовесов» может только другая власть. Существующий в научной литературе разброс мнений, на наш взгляд, вызван, помимо прочего, еще и тем, что прокуратура в дореволюционной России трансформировалась от органа по надзору за исполнением законов, «ока государева», до придатка судов, занимавшегося возбуждением уголовного преследования и поддержания обвинения.
В Конституции Российской Федерации организация и деятельность прокуратуры регламентируется всего лишь одной статьей 129, помещенной в главе 7 «Судебная власть». Из 'угого можно сделать вывод, что основной закон страны определил прокурорский надзор еоептным элементом системы судебной власти. Именно подобное нечеткое определение места прокуратуры в Основном законе, по нашему мнению, порождает многочисленные споры по определению ее правового положения и является существенным пробелом в законодательной мысли. В этом смысле характерны высказывания ряда государственных и политических деятелей. Так, Ю.И. Скуратов справедливо отмечал: «В Конституции Российской Федерации статья о прокуратуре помещена почему-то в разделе «(Судебная власть», хотя каждому мало-мальски грамотному юристу понятно, что прокуратура самостоятельная система и не входит в судебную власть»15.
Рассмотрение с учётом исторического опыта России теоретических и практических аспектов статуса прокуратуры на современном этапе представляет особую сложность, если учесть характер преобразований экономической и политической систем страны. Принципиально важным здесь является восприятие идеи правового государства. Такие его принципы, как господство закона во всех сферах жизнедеятельности общества, связанность законом самого государства и его органов, незыблемость свободы личности, прав и интересов гражданина, взаимная ответственность государства и личности, требуют внесения существенных дополнений в раскрытие содержания законности как одного из основных принципов государственной и общественной жизни. Сохраняют силу такие требования законности, как строгая обязательность законов для всех государственных и общественных органов, должностных лиц и граждан, равенство всех граждан перед законом, последовательность борьбы с правонарушениями и неотвратимость ответственности за них .
Однако декларирование решимости добиться в исторической перспективе построения правового государства не совпадает, к сожалению, ни с практикой деятельности государственных органов, ни с поведением людей. В сложившихся условиях прокуратура призвана стать одним из гарантов проводимых в стране преобразований цивилизованными средствами, в рамках законных процедур, без ущемления чьих-либо прав и интересов, но одновременно обеспечивающих борьбы с преступностью17. Весьма спорным является утверждение о том, что основной функцией прокуратуры должна стать «обвинительная власть в государстве», т.е. возбуждение уголовного преследования и поддержания государственного обвинения.
Процесс перераспределения функций ио контролю законности в деятельности органов государства стран с демократическими режимами произошел намного раньше, чем у нас. Многие из тех вопросов, которые в настоящее время отнесены к предме'гу общенадзорной деятельности российской прокуратуры, там переданы в ведение развепшенной системы органов, осуществляющих юрисдикционный контроль за администрацией на всех уровнях - омбудсменов и их аналогов, конституционных судов, судов общей и специальной юрисдикции, квазисудсбных органон и т.п., о которых в современной России вряд ли можно сказать как о структурах сформировавшихся. Таким образом, отсутствие у зарубежной прокуратуры общепадзорпых (в принятом у нас понимании) функций не говорит о том, 1гю в 'Утих государствах они не осуществляются вообще.
Отечесгвенный прокурорский надзор практически не имеет аналогов в мировой истории правоохранительной деятельности. Прокуратура в России и поныне сочетает в себе многоплановые по сути публичные функции: элементы конституционного надзора, уголовного преследования и поддержания обвинения в суде, административной юрисдикции, обеспечения исполнения судебных решений, судебного надзора, государственного контроля и т.д. Несмотря па то, что уже проявились тенденции в сторону перераспределения функциональной нагрузки от прокуратуры к другим органам (например, Конституционному С’уду РФ, Уполномоченному но правам человека, иным судебным и контрольным органам), она не утратила своеобразия. В таком виде прокуратура как будто не вписывается в традиционную систему разделения властей.
На основании изложенного можно сделать следующие выводы: механизм государства представляет собой взаимодействие системы государственных органов, учреждений и предприятий, предназначенных для реализации государственных функций. Прокуратура является необходимым составным элементом государственного механизма. На современном этапе развития государственно-организованного общества важным принципом механизма государства является принцип разделения властей. При рассмотрении принципа разделения властей важно исследовать не только теорию, но и практику его реализации. Очевидно, что принцип разделения властей должен бьгп» органично увязан с конкретно-историческими, политическими, идеологическими, культурными и другими особенностями страны, где этот принцип реализуется.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Алексеев В.Б., Миронова ЕЛ. Методологические и методические вопросы участия прокурора в судопроизводстве // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. - М., 1994; Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор. -■ М., 1994; Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). - М., 1994; Клочков В.В. Функции прокуратуры: понятие, соотношение с деятельностью, классификация // Прокуратура. Законность. Государственный контроль. - М., 1995; Басков В.И. Прокурорский надзор. - М., 1995. - С. 49-70; Шульженко ЮЛ. Конституционный статус прокуратуры Российской Федерации. - М., 1999.—С. 29-30; Мельников Н.В. Прокуратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан: Автореф. дисс. ... д.ю.н. - Росгов-на/Д, 2001. -С. 17-26; Джатиев B.C. О прокуратуре Российской Федерации. - Владикавказ, 2001.
2 Законодательство Петра I, - М., 1997, - С. 131.
3 Камирбеков К.И., Селивёрстов Т.А. История развития российской прокуратуры. - М., 2002.
4 Ключевский В. О. Исторические портреты. Деятели исторической мысли. - М., 1990. - С. 225.
См.: Николаева JT.A. Становление правового государства // Государство и право. - 1994.
- № 5. - С. 5-7; Шалумов М'. Прокуратура в системе государства // Законность. - 1993. -№7. ~С. 17.
6 Кореневе кии Ю.В. Становление правового государства // Государство и право. - 1994. — № 5. — С. 26; Грипшис Э.Г1. Государственный механизм России: история и современность. - СПб., 1999. -С. 79-72.
7 См.: Демидов И.Ф. Становление правового государства // Государство и право. - 1994. - №5. -С. 16.
R См.: Бойкое АЛ Третья власть в России. - М., 1997. - С. 200-227; Ведерников Н.Т. Становление правового государства // Государство и право. - 1994. - № 5. ~ С. 9; Рохлин В. Проблемы pin ни тия прокуратуры: взгляд науки // Законность. - 2000. - № б. - С. 20-22.
4 См.: Беесораот В. I Ipohypaiypa в зарубежных арапах // Законность. ~ 2000. -- Кн 11. ~ С. 49.
10 См.: Дочежап И В. Проблемы компетенции прокуратуры. Дисс. ... д.и.н. - М., 1990. -С 44.
11 Лошшсыии ИД. Прокурорско-надчорпыс правоотношения. Ростов, 1987. - С. 141;
ИШумов М. Укач. соч. С. 17; Cmanomemic правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры: «КруглыИ столп журнала «Государство и право» // Государство и право. 1994. № С. 5 7.
Ломовский ИД. Какой нласги принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. -2001. №9. Л2.
1’ См.: Даев В.!' Концепция прокурорского надзора в свете правовой реформы // Вестник МГУ. - 1990. ■ № 4. С. 38 40; Гусев С'.П. Некоторые вопросы будущей концепции прокурорского надзора » стране // Советское государство и право, 1990. - № 9. - С. 47; Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры... - С. 26; Григо-ние Э.П. Государственный мехаиичм России: история и современность. - СПб., 1999.-С. 79-92.
14 См.: Костенко НИ. Место прокуратуры в государственном механизме//Государство и право. -■ 1995. Км 11. С. 19-21; Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. - 1999. - Ка 1. - С. 84 -85.
15 Скуратов Ю.И. Повое в законе о прокуратуре // Законность. - Ка 4. - 1996. - С. 2.
16 См.: Талянин В.В. Режим правозаконности (теоретико-правовой аспект): Дисс.... к.ю.н. -СПб., 1999.
17 См.: Костенко И.И. Место прокуратуры в государственном механизме. - С. 19-21
SOMB ASPECTS OF THE ROLE OF THE PUBLIC PROSECUTION OFFICE IN RUSSIA: HISTORY AND CONTEMPORANEITY
S.V. PONOMARENKO
Department of Russian History Peoples’ Friendship University of Russia J0-1, Miklukho-Maklay Str., Moscow, 117198 Russia
The article touches upon the historical perspective of the issues of formation, step-by-step reforming and functions of the Public Prosecution Office in the framework of Russian context, as well as its peculiar features as the institution of control and prosecution. The analysis of theoretical and practical aspects of the status and activity of Russian state at the present stage of development, taking into account the historical experience of Russia allows to maintain its unique position in the world history of law and order activity.
