CC BY
28
*
Р.В. Петухов
К ВОПРОСУ О КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРЕДЕЛАХ МОДЕЛИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Президент РФ В.В. Путин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. указал на необходимость уточнения общих принципов организации местного самоуправления в целях развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах1. Последовавшие за этим поручения главы государства породили дискуссию в экспертном сообществе. Острую полемику вызвала аналитическая записка Некоммерческого фонда - Института социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ) «Реформирование системы организации местного самоуправления в крупных городах и городских агломерациях», подготовленная по заказу Общероссийского общественного движения «Народный фронт «За Россию»2 и воспринятая многими как идеологическое обоснование будущей муниципальной реформы3.
Научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 См.: Российская газета. 2013. 13 дек.
2 См.: URL: http://www.isepr.ru/upload/Koncepcija_reformy_MSU.pdf (дата обращения: 05.09.2014).
3 Однако Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», проект которого был подготовлен группой депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, не предусматривает кардинального изменения системы организации местного самоуправления.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2014
Г) „4
В указанной аналитическом записке предлагалось заменить «второй» уровень действующей двухуровневой системы местного самоуправления (представленного муниципальными районами и городскими округами) органами государственной власти. Основное внимание как в очных обсуждениях5, так и в публикациях в специализированных общественно-политических и научных изданиях уделялось вопросу о соответствии данной модели организации публичной власти на местном уровне Конституции РФ.
Например, оценивая возможность перехода к одноуровневой модели местного самоуправления только в городских и сельских поселениях, а также во внутригородских муниципальных образованиях крупных городов, А.Н. Костюков отмечает, что «уже при первом приближении ясно очерчивается противоречие предложенной модели фундаментальным положениям Конституции РФ. ...Внедрение в правовую систему России одноуровневой системы местного самоуправления потребует кардинального пересмотра статьи 131 Конституции РФ путем исключения из нее положений о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления, учете исторических и иных местных традиций при выборе территориальной модели организации местного самоуправления, а также положений об
обязательном учете мнения населения при изменении границ террито-
6
рий, в которых осуществляется местное самоуправление» .
См.: Райсоветы возвращаются в города - анализ записки ИСЭПИ «Реформирование системы организации местного самоуправления в крупных городах и городских агломерациях» // Муниципальная Россия. 2014. № 1 (47). С. 66-75.
5 См., например: круглый стол «Предстоящая реформа местного самоуправления. Цели, варианты, ожидания», состоявшийся 14 февраля 2014 г. в рамках Общего собрания Союза городов Центра и Северо-Запада России (итоговый документ см.: URL:
http://www.adm.nov.ru/web/sgszr.nsf/d29acb736d4db350c325686300287748/88bfd6d1 16fd523644257c8a003de4cf?OpenDocument); круглый стол Комитета гражданских инициатив «Местное самоуправление в России: пути дальнейшего развития», состоявшийся 11 марта 2014 г.; парламентские слушания «Вопросы совершенствования системы организации местного самоуправления в Российской Федерации» (стенограмму см.: URL:
http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/file.xp?idb=4392275&fn=%D1%F2%E5%ED%E E%E3%F0%E0%EC%EC%E0.doc&size=300544) (дата обращения: 05.09.2014).
6 Костюков А.Н. Эти реки никуда не текут // Муниципальная Россия. 2014. № 2 (48). С. 52.
Иной точки зрения придерживается С.Г. Соловьев. «...Исследовав разнообразные источники, составляющие российскую муниципальную теорию и множественную практику построения российского местного самоуправления последних 20 лет, - указывает автор, - можно с достаточной степенью вероятности предположить, что этой основной причиной разнообразных проблем, возникающих в современной системе местного самоуправления, является ее конституционное отделение от системы государственной власти»7. Исходя из этого он предлагает «привести в соответствие с требованиями здравого смысла нормативные положения о местном самоуправлении Конституции РФ как информационно-алгоритмической системе, назначение которой - обеспечивать государственное управление и самоуправление общества в преемственности поколений»8.
Приведенные выше позиции довольно точно отражают суть мнений, высказывавшихся относительно предложенного ИСЭПИ варианта муниципальной реорганизации. Так, первая позиция заключается в том, что существующая система местного самоуправления сама по себе является ценностью, завоеванной в ходе длящейся вот уже два десятилетия борьбы за демократизацию и децентрализацию российской политической системы. Поэтому любые инициативы по ее пересмотру рассматриваются как попытки отойти от ранее достигнутого уровня развития самоуправления. Согласно второй позиции выбор, сделанный при принятии Конституции РФ в пользу выделения местного уровня публичной власти из единой государственно-властной системы, изначально был ошибкой, которую необходимо исправить.
Следует отметить, что концептуально описанные позиции, как и дискуссия о природе местного самоуправления, имеют глубокие исторические корни, до некоторой степени совпадая, например, с двумя полярными теориям местного самоуправления: общественно-хозяйственной и государственной, сложившимися в науке еще во второй половине XIX в.
Напомним, что общественно-хозяйственная теория рассматривалась российской наукой дореволюционного периода как совокупность теории свободной общины и общественной теории местного само-
7 Соловьев С.Г. Местное самоуправление и государственная власть: от конституционного разделения к объединению (по мотивам послания Президента Российской Федерации) // Вопросы правоведения. 2014. № 1 (23). С. 43.
8 Там же. С. 45.
управления, объединенных на основе естественно-правовых представлений и славянофильских идей об особой роли русской крестьянской общины9. В ее рамках основное внимание уделялось вопросу наличия у местных общин особых интересов и необходимости внедрения начал самоуправления в качестве естественного права свободных граждан. В рамках указанной теории право общины управлять своими делами рассматривалось в качестве такого же естественного и неотчуждаемого, как и права человека, поскольку, как и человек, община исторически первична по отношению к государству. «В основе данной теории лежит идея о том, что местное самоуправление - это управление местным хозяйством, - пишет Н.Л. Пашин. - То есть местное самоуправление имеет негосударственную природу. Оно является одним из институтов гражданского общества и противостоит государству в той же степени, в какой интересы гражданского общества противостоят интересам государства. По сути, местное самоуправление в рамках этой теории наделено правоспособностью юридического лица. Можно выделить лишь три отличия его от гражданско-правовых форм хозяйствования. Во-первых, местное самоуправление возникает на определенной законом территории. Во-вторых, местное самоуправление создается не по воле его субъектов, а в обязательном порядке. И, в-третьих, органы местного самоуправления, в отличие от органов управления юридическим лицом, являются выборными»10.
Как известно, общественно-хозяйственная теория послужила доктринальной основой для земской реформы 1864 г. В свою очередь, государственная теория местного самоуправления, построенная на критике общественной, являлась концептуальной базой для контрреформ 90-х гг. XIX в. Описывая ее суть, Н.М. Коркунов отмечал, что «местные общения осуществляют. функции власти не по собственному самостоятельному праву, а лишь по уполномочию государства. Органы местного самоуправления подчинены в границах и в содержании своей деятельности надзору государства, но не прямым его распоряжениям. Самостоятельность же органов самоуправления основана на том, что неустранимое в делах управления свободное усмотрение определяется в их деятельности интересами того местного общества,
9 См.: ЛаптеваЛ.Е. Земские учреждения в России. М., 1993. С. 5.
10 Пашин Н.Л. Дуализм муниципальной власти // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24. С. 17.
представителями которого они призваны служить»11. По мнению В.П. Безобразова, «истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее, не перестают быть государственными, и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве. Это самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которого имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах, а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое, личное управление; учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и 12
той же власти» .
Думается, однако, что данные теоретические концепты хотя и представляют несомненный исторический интерес, но вряд ли актуальны для реалий современного сложно организованного, имеющего совершенно иную конфигурацию социальной структуры общества, принципов и способов организации власти и проч. Тем более что в современной науке проблема антагонизма общественного и государственного начал местного самоуправления в целом преодолена. В частности, на это была направлена получившая распространение во второй половине XX в. в немецкой юридической науке (например, в трудах Т. Маунца и О. Зеевальда) дуалистическая теория, исходившая из того, что органы местного самоуправления выполняют как публично-властные, так и общественно-хозяйственные функции, присущие, как правило, частноправовым субъектам. Описывая данную теорию, Н.С. Тимофеев отмечает, что «дуализм местного самоуправления проявляется также и в том, что, с одной стороны, местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, т. е. рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения (см., например, ст. 12 Конституции РФ). Однако, с другой стороны, создание муниципальных образований и соответственно определение вопросов местного значения, местных дел, полномочий органов мест-
11 Цит. по: Дементьев А.Н. Теории и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации. Обнинск, 2009. С. 17.
12 Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 8.
ного самоуправления и т. д. носит производный от государства харак-
13
тер и, конечно же, регулируется государством» .
Отечественная наука пока и не выработала общепринятой теории местного самоуправления, основанной на современных представлениях о праве и государстве, но наиболее авторитетные исследователи склоняются к дуалистической трактовке его природы. В частности, В.Е. Чиркин указывает, что «местное самоуправление в значительной мере автономно, но, разумеется, действует на основе закона, в рамках закона и своих полномочий. Оно осуществляется путем применения различных форм непосредственной демократии (выборы, референдум, отзыв депутата, иного избранного должностного лица, правотворческая инициатива, народное обсуждение и т.д.) и через избираемые населением представительные и иные органы местного самоуправле-
14
ния» .
По мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, местное самоуправление, «конечно, не «государство в государстве». Но вместе с тем оно не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, ибо местное самоуправление - не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и власть государственная - это формы публичной власти, власти наро-да»15. Е.И. Колюшин отмечает, что «местное самоуправление как публичная власть имеет двуединую природу, сочетает в себе черты общественной и государственной власти. Оно выполняет роль моста между обществом и государством. Одна из опор этого моста находится в обществе, а другая - в государстве. Благодаря такой природе государственная власть проникает в местное самоуправление, а местное само-
16
управление как бы очеловечивает государственную власть» .
Несколько под иным углом зрения местное самоуправление рассматривают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, указывая, что оно является процессом «управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанным на следующих принципах: разумное сочетание правительских институтов и институтов непосредственной демокра-
13 Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2009. С. 61.
14 Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд. М., 2003. С. 427.
15 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд. М., 2008. С. 95.
16 Колюшин Е.И. Муниципальное право России: курс лекций. М., 2008. С. 44.
тии; представление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов; политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жите-
17
лей» .
Хотелось бы также напомнить, что дуалистический подход к местному самоуправлению заложен в Конституции РФ: оно одновременно представляет собой форму самоорганизации граждан, обеспечивающую решение вопросов местного значения (что вытекает из ч. 2 ст. 2 и ч. 1 ст. 130), и один из уровней системы публично-политической власти - самостоятельной, но при этом действующей в рамках общих принципов, определяемых Федерацией и ее субъектами (что следует из ст. 12 и п. «н» ч. 1 ст. 72).
Учитывая изложенное, моделирование организации местного самоуправления, в частности решение вопроса о количестве уровней в системе муниципальной организации, а также о создании органов местной государственной администрации, не может рассматриваться как покушение на конституционные положения или как умаление права граждан на самоуправление. Выбор наилучшей формы децентрализации публично-политической власти - одна из ключевых задач федеральных властей. В свою очередь, обеспечение максимально возможного участия граждан в решении вопросов местного значения также остается весьма актуальным.
По нашему мнению, в условиях современной России ключевое теоретическое и практическое значение приобретает вопрос о правовых механизмах определения оптимального способа организации публичной власти в территориальных образованиях субрегионального уровня. Или, иными словами, вопрос о том, в каких случаях политическая власть на местах должна организовываться на принципах самоуправления, осуществляемого от имени жителей муниципального образования, а в каких - органами государственной власти субъекта РФ. И здесь следует согласиться с В.С. Мокрым, который еще при обсуждении проекта ныне действующего Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»18 (далее - Федеральный закон
17 Выдрин И.В., КокотовА.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов. М., 1999. С. 33.
18 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
№ 131-Ф3) отмечал, что «наиболее узким местом государственного строительства остаются вопросы «стыковки» органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе - обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодей-
19
ствия двух систем власти и управления» . Тем не менее, как представляется, в законодательстве до сих пор отсутствуют механизмы, позволяющие выбрать наиболее подходящий для конкретной территории способ организации публичной политической власти.
Обязательность осуществления местного самоуправления в городских и сельских поселениях предусмотрена ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, однако она не исключает возможности иной организации публичной власти для других территорий, для которых самоуправление может являться лишь одним из возможных вариантов. Исходя из правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года
«О системе органов государственной власти в Удмуртской Республи-20 с:
ке» , определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ.
Более того, Конституционный Суд РФ в вышеназванном постановлении, а также в постановлении от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»21 прямо указал на возможность создания субъектами РФ государственных органов представительной и исполнительной власти на
19 Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002. № 10. С. 25.
20 СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
21 СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.
территориях, имеющих статус административно-территориальных единиц регионального подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта согласно его административно-территориальному делению, предусмотренному в конституции (уставе). Такими единицами, в частности, являются административные районы и крупные города регионального подчинения.
Исходя из вышеприведенных правовых позиций Конституционного Суда РФ, следует признать, что территориальной сферой, в которой местное самоуправление обязательно к реализации, являются только городские и сельские поселения, в иных же территориальных образованиях публично-политическая власть может быть организована по-разному. При этом представляется, что ключевое значение при выборе самоуправления в качестве способа организации власти в территориальном образовании должно играть наличие в его границах публичного коллектива (сообщества), который может являться источником соответствующей политической власти. Как отмечает В.Е. Чиркин, коллективом, территориальным и иным сообществом является объединение, в котором «наряду с «волей» его отдельных членов формируется общая воля коллектива. Она не является «суммой воль» членов коллектива или группировок внутри него, а складывается в едином процессе борьбы (состязательности) и сотрудничества. Такая воля - решающая предпосылка власти коллектива по отношению к его составляющим (членам, группировкам, избранному руко-
22
водству и др.), а также для проявления этой воли во вне» .
Как правило, сообщества возникают в местах компактного проживания людей, которыми почти всегда являются городские и сельские поселения. В свою очередь, в крупных городах и особенно в таких искусственных территориальных образованиях, как субрегиональные (административные) районы, публичный коллектив, способный выступать источником власти, может отсутствовать. Соответственно управление такой территорией не может быть основано на принципах самоуправления и должно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ, выражающими волю и черпающими свою легитимность из волеизъявления жителей (народа) соответствующего региона.
22 Чиркин В.Е. Современная концепция территориального публичного коллектива (сообщества) и публичной власти // Вопросы правоведения. 2014. № 1 (23). С. 1516.
Унифицированная действующая двухуровневая система местного самоуправления, оправданная и необходимая при введении в действие Федерального закона № 131-ФЗ, как показала практика, в настоящее время стала тормозом муниципального развития, прежде всего потому что формальное следование ее требованиям не позволяет учесть региональные особенности, исторические и местные традиции. Например, в Ненецком автономном округе «второй» уровень местного самоуправления представлен лишь Заполярным муниципальным районом (объединяет одно городское и 18 сельских поселений автономного округа) и региональным административным центром - городом Нарьян-Мар, имеющим статус городского округа. В Чукотском автономном округе при площади в 721,5 тыс. кв. км (для сравнения: площадь Франции с заморскими территориями составляет 675 тыс. кв. км) помимо столичного городского округа Анадырь созданы всего шесть муниципальных районов, каждый из которых имеет территорию, сравнимую с небольшим европейским государством при крайне низком числе постоянно проживающего населения. Так, при территории в 287,9 тыс. кв. км в Анадырском муниципальном районе проживает порядка 10 тыс. человек.
Императивность законодательно установленной двухуровневой системы организации местного самоуправления не позволяет своевременно адаптировать публично-политическую систему субъектов РФ к требованиям меняющегося общества. Это является одним из факторов выхолащивания местного самоуправления, потери им самоорганизующихся начал и реальной поддержки населения. Так, по данным исследования Института социологии РАН «Гражданский активизм: новые субъекты общественно-политического действия», проводившегося в начале 2014 г., среди публично-властных институтов органы местного самоуправления пользуются наименьшим доверием среди россиян. Если Президенту РФ сегодня доверяют 60% опрошенных, Правительству РФ и губернаторам - 43 и 42% соответственно, то органам местного самоуправления - лишь 32% респондентов. При этом число не доверяющих им превышает число доверяющих (доверяют 32%, не доверяют 41%)23. При отсутствии поддержки со стороны населения теряется сама суть института местного самоуправления как формы гражданского участия в решении вопросов жизнеобеспечения территори-
23 См.: Петухов Р.В. Локальные сообщества и гражданский активизм // Мониторинг общественного мнения. 2014. № 4 (122). С. 61-62.
альных сообществ. Без участия людей соответствующие местные органы власти de facto встраиваются в систему органов государственной власти, лишь формально сохраняя свой самоуправленческий статус.
В заключение следует отметить, что Конституцией РФ предусмотрены довольно широкие возможности для моделирования местного самоуправления. Поэтому система муниципальной организации не может и не должна быть статичной. Она должна учитывать социальные процессы, происходящие как в самих муниципальных образованиях, так и на региональном и даже на общенациональном уровне. Гарантией права на местное самоуправление должна быть не жесткая фиксация какой-либо одной модели его организации, а обязательное выявление и учет мнения граждан соответствующих территориальных образований при установлении и изменении нормативно закрепленного способа организации публичной власти.
А.Н. Лебедев*
РЕФЕРЕНДУМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ВЫСШАЯ ПРАВОВАЯ ФОРМА ПОЛИТИЧЕСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГРАЖДАН РОССИИ
Политическое самоуправление населения в современных государствах реализуется через правовые формы (институты) непосредственной (прямой) и непрямой (косвенной) власти граждан. Референдум (лат. referendum - то, что должно быть сообщено) является правовой формой непосредственной власти. Считается, что впервые в новой и новейшей истории референдум (в современном понимании) был проведен в 1439 г. в кантоне Берн (Швейцария) и впоследствии использовался сначала в Европе, затем в Северной Америке для принятия населением путем прямого голосования правовых актов, иных решений, являющихся обязательными как для граждан, так и для органов публичной власти. Однако впервые референдум как конституци-
* Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент. 70
