CC BY
45№ 2(40)2015
5. Wendt A. Social Theory of International Politics. Cambridge: Cambridge University Press (Virtual Publishing), 2003. 434 p.
6. Power & International Relations Theory; Why the 'Debate About Empire' Matters? / By Kiersey Nicholas J. Blacksburg, Virginia. 2007. 137 p.
7. Jackson R. Sovereignty in World Politics: A Glance at the Conceptual and Historical Landscape. // Political Studies. 1999. Vol. 47. P. 423-456.
8. Селиванова И.Ф. Политическая система непризнанного государства - Приднестровской Молдавской Республики // Молдавия. Научные тетради Института восточной Европы. Вып. II / Под общей редакцией А.Л. Погорельского. М.: Территория будущего, 2009. С. 240 - 287.
9. Горюнов В.В. Суверенитет Российской Федерации: сущность, содержание, гарантии: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007 // Диссертации по праву: http://lawtheses.com/suverenitet-rossiyskoy-federatsii#ixzz3allJ2sdC (дата обращения: 11.02.2014).
10. Палиенко Н.И. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. Ярославль: Типография Губернского Правления, 1903. 590 с.
References
1. Musikhin G.I. Classification of theories of sovereignty as an attempt to overcome the "concept of selfishness" // Social studies and the present. 2010. № 1. P. 64 - 78.
2. Binneh S. Minteh Has Sovereignty Eroded? // Journal of Global Analysis. Vol. 3 | No. 1. January 2012. P. 83 - 97.
3. Marchenko M.N. State sovereignty: problems of definition and content // Jurisprudence. 2003. № 1. P. 186 - 197.
4. Rudenkov M.M. Actual problems of the theory of state sovereignty: the question of the divisibility or indivisibility of Suva-reniteta // Bulletin of the Faculty of Law KIMAMI. 2011. Vol. 6. P. 49 - 51.
5. Wendt A. Social Theory of International Politics. Cambridge: Cambridge University Press (Virtual Publishing), 2003. 434 p.
6. Power & International Relations Theory; Why the 'Debate About Empire' Matters? / By Kiersey Nicholas J. Blacksburg, Virginia. 2007. 137 p.
7. Jackson R. Sovereignty in World Politics: A Glance at the Conceptual and Historical Landscape. // Political Studies. 1999. Vol. 47. P. 423-456.
8. Selivanov I.F. The political system of the unrecognized state - the Pridnestrovian Moldavian Republic of Moldova // Scientific Notebook Institute of Eastern Europe. Vol. II / Edited by AL Pogorelsky. M.: The territory of the future, 2009. P. 240 - 287.
9. Goryunov V.V. The sovereignty of the Russian Federation: the nature, content and guarantees: dis. ... Cand. jurid. Sciences. Ekaterinburg, 2007 // Theses on the right: http://laWtheses.com/suverenitet-rossiyskoy-federatsii#ixzz3allJ2sdC (the date of circulation: 02.11.2014).
10. Palienko N.I. Sovereignty. The historical development of the idea of sovereignty and of its legal significance. Yaroslavl: Printing Gu Berne Board, 1903. 590 p.
Информация об авторе Information about the author
Хабиров Радий Фаритович, кандидат юридических наук, за- Khabirov Radij Faritovich, candidate of scinces (law), deputy
меститель начальника Управления Президента Российской head of the Russian President's domestic policy Directorate,
Федерации по внутренней политике, г. Москва, Россия. Moscow, Russia.
E-mail: [email protected] E-mail: [email protected]
Получена: 30.04.2015 Received: 30.04.2015
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
УДК 349
БОСОВА Елена Николаевна,
кандидат юридических наук, доцент
ИЗМЕНЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
Изменения избирательного законодательства связанные с новеллами (новациями) и возвратам к нормам, которые когда-то действовали, но были отменены, а затем возвращены в правовое регулирование выборов. В разные периоды избирательное законодательство подвергалось изменениям, зачастую это было связано со становлением постсоветского законодательства о выборах, а также развитием избирательных процедур. Изменение федерального закона о выборах требует приведение в соответствие с ним законов о выборах субъектов Российской Федерации. Обращается внимание на то, что довольно частое изменение избирательного законодательства не способствует обеспечению системности избирательного законодательства. Правовой анализ показывает как избирательные процедуры, выведенные из законов о выборах, вернулись туда вновь. В последнее время изменения избирательного законодательства в действительности не развивают избирательную систему, а свидетельствуют о её стагнации. Вносится предложение разработать концепцию развития избирательного законодательства на ближайшие десять лет.
BOSOVA Yelena Nikolayevna,
candidate of sciences (law), associate professor
ELECTORAL LEGISLATION CHANGES AS A FACTOR OF ELECTORAL SYSTEM DEVELOPMENT
In the article electoral legislation's changes connecting with innovations (novelties) and the return to the norms which used to operate but they were cancelled and then were restored into legal regulation of elections are reviewed. In different times electoral legislation underwent changes; it was often connected with the formation of post-Soviet electoral legislation, with the development of electoral procedures as well. The change of the federal electoral law demands it to be fitted with the electoral laws of constituent entities of the Russian Federation. Attention is paid to the fact that frequent change of electoral legislation doesn't provide electoral legislation's consistency. A legal analysis demonstrates how electoral procedures excluded from the electoral law have returned there again. Lately electoral legislation's changes don't actually develop electoral system but justify her stagnation. There suggested working out the concept of electoral legislation's development for the nearest 10 years.
Ключевые слова: выборы, избирательное законодательство, избирательная система, изменения, новеллы, новации, развитие, совершенствование, стагнация, федеральный закон.
Key words: elections, electoral legislation, electoral system, changes, innovations, novelty, development, enhancement, stagnation, federal law.
Изменения в избирательном законодательстве зачастую связывают с новеллами (новациями). Новое в законодательстве принято называть новеллами. Действительно значение слова «новелла» обозначает нечто новое, новое добавление к чему-либо [1]. Наряду с ним используют и термин «новация», обозначающее также нечто новое, новшество[1]. Термин «изменение» понимается как: перемена, поправка, переделка, внесенная во что-либо и изменяющая что-либо прежнее [2]. Действительно, определённое сходство имеет быть. Но, как нам видится, «новеллы» и «изменения» должны рассматриваться как самостоятельные категории, не подменяющие друг друга.
Прежде всего, начало процесса формирования новой избирательной системы, регулируемой избирательным законодательством, связано с принятием в России в 1993 году новой Конституции. Причём данный процесс начался как на федеральном, так и региональном уровнях, что определяется самой Конституцией РФ (ст.72). Теперь уже за более чем 20-летний период, отмечает В.Е. Чуров, российская избирательная система, законодательство о выборах претерпели серьезные корректировки, апробированы многочисленные новации, избирательная система опирается на международные избирательные стандарты, имеются свои достижения в сравнении с общемировым уровнем [3]. Начиная с Указов Президента РФ, утвердивших временные Положение о выборах депутатов Государственной Думы, Положение о выборах депутатов Совета Федерации, Положение о всенародном голосовании (референдуме) 12 декабря 1993 года, сегодня создана и действует полноценная правовая база организации и проведения выборов и референдумов. Уже в Положении о выборах депутатов Государственной Думы, заметил В.Е. Чуров, были заложены основы современной избирательной системы, которые впоследствии уточнялись, развивались, совершенствовались или были преобразованы в иные [3].
В настоящей статье избирательное законодательство рассматривается как совокупность федеральных и региональных законов, взятых в единстве, и обеспечивающих конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Важно подчеркнуть, что выборы и референдумы рассматриваются нами как два самостоятельных института прямой демократии, следовательно, законодательство о референдуме как самостоятельное правовое образование. Законодательство представляет собой не просто совокупность законов, а их систему, т.е. - это данная совокупность законов, взятая в единстве и различии их взаимосвязей. В силу вышеизложенных положений в настоящее время в Российской Федерации сложилась следующая система избирательного законодательства. На федеральном уровне - федеральные законы: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»». На региональном уровне - действуют более 500 законов о выборах и референдумах, включая избирательные кодексы в 15 субъектах Российской Федерации.
Справедливо заметить, что хотя в целом система избирательного законодательства, сложилась, стабильность в регулировании избирательных отношений не достигнута. В Российской Федерации избирательное законодательство федерального и как следствие регионального уровня подвержено трудно объяснимому высокому динамизму, с которым принимаются новые и дополняются действующие избирательные законы. Конечно, этому есть и разумные объяснения: изменения положений закона направлены на устранение негативной практики использования пробелов в законодательстве отдельными участниками избирательного процесса в своих целях, а также стремление законодателей усовершенствовать отдельные избирательные процедуры. ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года уже не раз обновлялся, наиболее существенным корректировкам он подвергся в 2005 году [4]. В 2006 году по количеству было принято 5 федеральных законов, внесших изменения в федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в 2007-м - 6, в 2008-м - 6, в 2009-м - 8, в 2010-м - 7, в 2011-м - 8, в 2012-м - 5, в 2013-м - 8, в 2014 году-6, пока 1 в 2015 году (по состоянию на 1 апреля). Между тем принятие новой редакции данного закона в 2002 году подводила своеобразный итог почти десятилетнему реформированию избирательного законодательства. Ожидалось, что в ближайшее время оно будет стабильным, так как накопленный положительный и отрицательный опыт прежних избирательных кампаний учтён и отражён в нормах закона. Однако этого не произошло. По состояния на 3 февраля 2015 года насчитывается 72 редакции, причем, нет ни одного года, без внесённых изменений и дополнений, причём кроме 2002 года это происходило неоднократно. Напомним, что данный федеральный закон является рамочным как для федеральных законов, так и для законов субъектов Российской Федерации и его изменения должны быть в них отражены.
Непрерывным изменениям подвергаются федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы РФ и Президента РФ и тесно связанный с избирательным законодательством федеральный закон о политических партиях. Так, федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» первоначально принятый 12 июня 1995 г., выходил в новых редакций несколько раз. Выборы депутатов Государственной Думы РФ - в декабре 2003 года проходили по федеральному закону от 20 декабря 2002 года [5]. Затем федеральный закон подвергся значительным изменениям в связи с переходом парламентских выборов на пропорциональную избирательную систему, его новая редакция от 18 мая 2005 года вступила в силу 7 декабря 2006 года. Парламентские избирательные кампании 2007, 2011 годов проходили по пропорциональной избирательной системе. 22 февраля 2014 года Президентом РФ подписан уже новый федеральный закон (четвёртый по счёту). Причём, новый федеральный закон характеризуется возвратом к смешанной избирательной системе, на территории РФ образуются 225 одномандатных избирательных округов, каждый из которых будет представлен одним депутатом в Государственной Думе, остальные 225 мандатов будут распределены между депутатами, избранными по феде-
85
№ 2(40)2015
ральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов [6]. По этому закону в 2016 году депутаты одномандатники вернуться в Государственную Думу, то есть вернёмся к тому, что изначально было установлено до 2005 года.
Неслучайно, в отношении изменений избирательного законодательства в последнее время в обиходе используют термин «вернули», т.е. возврат к измененным когда-то избирательным процедурам. Помимо смешанной избирательной системы к возвратам также относятся: прямые выборы глав субъектов РФ, графа в бюллетене «против всех» (только на местных выборах), заградительный барьер на выборах в Государственную думу в 2002 году поднят с 5 до 7% (для выборов Думы начиная с 5-го созыва) в 2011 году возвращен к 5% (в 2014 году оставлен 5%), досрочное голосование при наличии уважительных причин (на муниципальных выборах).
На первый взгляд, напрашивается поговорка «всё новое - хорошо забытое старое». Однако временной промежуток изменений небольшой, поэтому забываться не успевает, но характеризует законодательство о выборах как крайне нестабильное, не имеющее чёткого направления развития. Для примера, выборы глав субъектов Российской Федерации проводились с 1991 по 2005 год. В период с 2005 по 2011 год выборы главы субъекта РФ были непрямыми - глава субъекта утверждался законодательным органом по предложению Президента России. С 2012 года возвращены прямые выборы глав субъектов Российской Федерации, с апреля 2013 года субъекты РФ уже могут отказаться от прямых выборов своих глав, в этом случае он избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В отношении данных случаев вряд ли уместно говорить о новеллах (новациях), скорее это изменения, приводящие к «метанию» избирательного законодательства.
В начале процесса формирования поссоветского избирательного законодательства, вносилось достаточно много изменений, проведённые избирательные кампании в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 1995-1999 гг., выборов Президента Российской Федерации 1996 - 2000 гг. выявляли целый ряд законодательных проблем, в результате требовалась серьёзная работа по совершенствованию норм избирательного права, в основном они были связаны с устранением законодательных пробелов, выявленных в результате проведённых выборов. К ним, в частности, можно отнести пробелы в правовом регулировании в части обязательности периодического проведения выборов, правового статуса политических партий как субъектов избирательного процесса, соотношения частного и государственного финансирования избирательных кампаний, недостаточность правовой регламентации различных избирательных процедур. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вступил в силу в новой редакции 30 сентября 1997 года и существенно расширил федеральные гарантии избирательных прав граждан, установленные ранее, более подробно детализировал избирательный процесс на выборах всех уровней.
В какой-то момент казалось, что проведённая масштабная работа по разработке избирательного законодательства как на федеральном, так и региональном уровне в целом завершилась и оптимальный её вариант был достигнут (примерно это 2002-2005 годы), но смена избирательной системы на парламентских выборах стала толчком к преобразованию избирательного законодательства. А.Любарев отмечает, что наша страна не единственная, где избирательное законодательство подвергается конъюнктурной правке. Известны метания французов: они несколько раз вводили пропорциональную систему и возвращались к мажоритарной. Но в других странах избирательная система все же стабильнее. В Германии, например, хотя избирательное законодательство и подвергается изменениям, но основные параметры избирательной системы неизменны с 1953 года [7].
Безусловно, чрезмерно частое изменение действующих законов о выборах, принятие новых редакций базового закона, каким является ФЗ «Об основных гарантиях...», а также федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» создают определённую сложность в обеспечении системности избирательного законодательства.
Режим правового регулирования выборов, проводимых в субъектах РФ, требует обязательного согласования, взаимной увязки позиций федерального и регионального законодательств. Причем как на уровне концептуальной разработки механизма правового регулирования и осуществления региональных выборов, так и на уровне регулирования отдельных институтов избирательной системы [8, с. 137].
Новеллы и новации постоянный «спутник» избирательного законодательство, и без этого вряд ли можно обойтись, поскольку совершенствование избирательных процедур направлено на обеспечение гарантий избирательных прав граждан. К примеру, в новом Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ», в главе посвященной информационному обеспечению выборов, впервые в избирательном законодательстве введено понятие «сетевого издания», которым, согласно Федеральному закону «О средствах массовой информации», является сайт в сети «Интернет», зарегистрированный в качестве СМИ. Также данным законом вводится новый формат избирательного бюллетеня. В случае, если по федеральному избирательному округу в бюллетень для голосования внесено свыше 20 зарегистрированных федеральных списков кандидатов, а в бюллетень для голосования по одномандатному избирательному округу - свыше 30 кандидатов, то избирательный бюллетень может быть изготовлен в форме брошюры.
Конечно, без законодательных новелл вряд ли можно обойтись и в будущем, но как видится, не все изменения ведут к развитию избирательной системы. Следует согласиться с тем, что атрибутом любого развития является изменение. Очевидность данного утверждения не требует специального доказательства. При этом: всякое развитие - есть изменение, но не всякое изменение - развитие [9]. Полагаем, что отсутствие в Российской Федерации концепции развития избирательного законодательства, как на федеральном, так и региональном уровнях, приводит к остановке развития избирательной системы в целом, т.е. стагнации.
Как видится, есть необходимость в выработке концепции развития российского избирательного законодательства на ближайшие 10 лет, это защитит её от политического влияния в угоду действующей власти.
Библиографические ссылки
1. Значение слова Новелла по Ожегову. [Электронный ресурс] // Tolkslovar.ru Общий толковый словарь русского языка. URL: http://tolkslovar.ru/n8677.html (дата обращения: 10.04.2015).
2. Словарь-onlin. [Электронный ресурс]. URL:http://onlineslovari.com/malyiy_akademicheskiy_slovar/page/izmenenie.19365 (дата обращения: 10.04.2015).
3. Председатель ЦИК России В.Е. Чуров выступил с лекцией «Избирательная система России: история, уроки, современность, задачи» на открытии спецкурса «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» в Московском государственном юридическом Университете (МГЮА) имени О.Е. Кутафина, 11 октября 2014 года [Электронный ресурс] // Центральная избирательная комиссия РФ. [Офиц. сайт]. URL: http://www.cikrf.rU/news/relevant/2014/10/17/01.html. (дата обращения: 10.04.2015).
4. Положение о выборах депутатов Государственной Думы утв. указами от 21 сентября и 1 октября 1993 г.; Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, утв. указом от 11 октября 1993 г.; Основные Положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, утв. указом от 27 октября 1993 г.; Основные положения о выборах в органы местного самоуправления, утв. указом от 29 октября 1993 г.
5. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №93-Ф3 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104.
6. Федеральный закон от 20 декабря 2002 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 51. Ст. 4982.
7. Федеральный закон от 22.02.2014. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 2014. 26 февраля.
8. Любарев А. Выборы на выбор [Электронный ресурс] // Газетами. 06.02.2014. URL: http://livepark.pro/blog/16924.html (дата обращения: 11.04.2015).
9. Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003.
10. Верхоглазенко В.Н. Анализ термина «развитие» [Электронный ресурс] // Центр АКМЭ. [Офиц. сайт]. URL: http://www.acmegroup.ru/node/459 (дата обращения: 10.04.2015).
References
1. The word meaning of Novella according to Ozhegov [Electronic resource] //Tolkslovar.ru General explanatory dictionary of Russian language. URL: http://tolkslovar.ru/n8677.html (date of access: 10.04.2015).
2. Dictionary-online [Electronic resource]. URL: http://onlineslovari.com/malyiy_akademicheskiy_slovar/page/izmenenie.19365 (date of access: 10.04.2015).
3. The Chairman of the Central election Commission V.E.Churov presented his lecture «Electoral system of Russia: history, lessons, the present, tasks» at the opening of a special course «Electoral law and electoral process in the Russian Federation» in Moscow state law University named after O.E.Kutafin on the 11th of October in 2014 [Electronic resource] // Central Electoral Commission: [Official site]. URL: http://www.cikrf.ru/news/relevant/2014/10/17/01.html (date of access: 10.04.2015).
4. Federal Law «About the modification of normative acts of the Russian Federation about elections and referendums and other normative acts of the Russian Federation» 21.07.2005. № 93-FL // Code of laws of the Russian Federation. 2005. № 30 (part 1). Article 3104.
5. Federal Law «About the elections of deputies of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation» 20.12.2002 // Code of laws of the Russian Federation. 2002. № 51. Article 4982.
6. Federal Law «About the elections of deputies of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation» 22.02.2014 № 20-FL // Rossiyskaya Gazeta. 2014. February, 26.
7. Lyubarev A. Elections for choice [Electronic resource] // Gazeta.ru. 06.02.2014. URL: http://livepark.pro/blog/16924.html (date of access: 11.04.2015).
8. Zinovyev A.V., Polyashova I.S. Electoral system of Russia: theory, practice and perspectives. SPb.: Publishing house «Law centre Press», 2003.
9. Verkhoglazenko V.N. Analyses of the term «development» [Electronic resource] // Centre AKME [Official site]. URL: http://www.acmegroup.ru/node/459 (date of access: 10.04.2015).
Информация об авторе
Босова Елена Николаевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и административного права юридического факультета Башкирской Академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, г. Уфа, Россия. E-mail: [email protected]
Information about the author
Bosova Yelena Nikolayevna, candidate of sciences (law, associate professor, assistant professor of the chair of constitutional and administrative law of the Bashkir Academy of State Service and Administration under the President of the Republic of Bash-kortostan,Ufa, Russia. E-mail: [email protected]
Received: 08.04.2015
Получена: 08.04.2015
УДК 340
ВЕСЕЛОВ Игорь Геннадьевич,
аспирант
О РОЛИ СОЦИОЛОГИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
В настоящее время очевидной является необходимость активизации социологического обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации посредством проведения регулярных социоло-
VЕSELOV Igor Gennadiyevich, postgraduate student
ON THE ROLE OF SOCIOLOGICAL RESEARCHES IN LEGISLATIVE ACTIVITY OF
THE STATE DUMA
At the present time there is an obvious need for increased sociological support of legislative activity of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation through regular sociological studies on topical issues of legislative activity of a
