CC BY
21
Турищев С.В.
Изменение порядка формирования представительных органов муниципальных образований и его корреляция с объемом
избирательных прав
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] был в значительной степени унифицирован (при законодательно установленных возможных вариантах) порядок формирования органов местного самоуправления.
Как справедливо отмечают А.В. Малько и В.А. Затонский, эффективная правовая политика в сфере местного самоуправления, осуществляемая на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, может быть успешно реализована лишь в том случае, если охватывает не только макроуровень, но и низовые сегменты, микроуровневое пространство современной отечественной государственно-сти [2].
Следует отметить, что изменения установленного порядка формирования органов местного самоуправления, внесенные в федеральное законодательство, нашли отражение в региональном законодательстве и в уставах муниципальных образований. Кроме того, со времени окончания избирательного цикла 2003-2005 гг. произошло значительное изменение объема избирательных прав, общая тенденция которого сводится к расширению электоральных возможностей граждан на муниципальном уровне.
Анализ новелл, внесенных в федеральное законодательство, регулирующее порядок формирования органов местного самоуправления в РФ, а также изменений, коснувшихся определения объема и содержания активного и пассивного избирательного права граждан при проведении муниципальных выборов, свидетельствуют об их взаимовлиянии и взаимозависимости.
Возрастание значения представительной демократии в процессе формирования органов местного самоуправления непосредственно связано с актуальным в настоящее время вопросом определения избирательной системы при проведении выборов представительных органов муниципальных образований.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подверг кардинальным изменениям вид избирательной системы, которая может быть положена в основу формирования представительных органов муниципальных образований, предоставив региональному законодателю возможность выбора не только мажоритарной, но и смешанной (мажоритарно-пропорциональной) или пропорциональной избирательной системы. В связи с данными изменениями порядка формирования представительных органов изменился и порядок реализации пассивного избирательного права граждан.
Представляется, что установление на федеральном уровне законодательных гарантий вариативности избирательных систем, применяемых на выборах в представительные органы местного самоуправления, ведет к расширению участия населения в формировании органов муниципальной власти. Реализовать свое пассивное избирательное право на муниципальном уровне граждане вправе не только путем самовыдвижения, но и в процессе выдвижения в составе списка избирательного объединения.
Так, статья 18 Закона Краснодарского края «О муниципальных выборах в Краснодарском крае» устанавливает, что гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом, может быть выдвинут кандидатом на должность главы муниципального образования непосредственно, а кандидатом в депутаты представительного органа муниципального образования - непосредственно либо в составе муниципального списка кандидатов [3, с. 339].
Право выдвигать списки кандидатов при проведении выборов всех уровней по пропорциональной системе принадлежит лишь избирательным объединениям. На выборах местного уровня в качестве избирательных объединений могут выступать не только политические партии, их региональные или иные структурные подразделения, но и иные общественные объединения при соблюдении следующих условий: 1) статус избирательного объединения могут приобрести общественные объединения, которые созданы в форме общественной организации или общественного движения; 2) устав общественного объединения должен предусматривать участие в выборах.
В список кандидатов, выдвигаемый политической партией, могут быть включены как сами члены этой партии, так и лица, не являющиеся членами данной партии. Важно, чтобы они не являлись членами иных политических партий. Закон подчеркивает, что политическая партия не вправе включать в список кандидатов лиц, являющихся членами иных политических партий*.
Изменено содержание прямого избирательного права. Законодатель устанавливает, что граждане РФ на выборах голосуют за кандидатов (списки кандидатов). Таким образом, исключается возможность голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) [4]. Правовая позиция, высказанная Конституционным судом РФ, заключается в том, что выборы как способ выявления воли народа и формирования соответствующих легитимных органов государственной власти и местного самоуправления, от его имени осуществляющих публичную власть, основаны на приоритете воли большинства избирателей, принявших участие в голосовании [5]. При проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по мажоритарным избирательным округам для определения победившего кандидата, как правило, используется система относительного большинства голосов, при проведении выборов глав муниципальных образований -абсолютного большинства.
Исследование содержания активного и пассивного избирательного права, предоставляемого гражданам РФ, имеющим гражданство иностранного государства, и гражданам других государств, постоянно проживающим на территории РФ, в рамках действующих международных договоров Российской Федерации на муниципальном уровне позволяет сделать вывод о взаимосвязи между законодательно закрепленными процедурами избрания глав муниципальных образований, депутатов представительных органов и изменившимся объемом избирательных прав, реализуемых в ходе муниципальных выборов.
Согласно абзацу второму части 1 статьи 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.
В юридической литературе отражена точка зрения, согласно которой Россия в данном случае использует опыт ряда европейских государств, которые предоставляют иностранным гражданам активное и пассивное избирательное право на участие в управлении делами местного сообщества [6, с. 15]. Однако следует отметить, что в связи с изменениями, внесенными в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [7], произошло значительное сокращение объема пассивного избирательного права, предоставляемого на муниципальных выборах.
Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ введены ограничения, согласно которым не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации [8].
Следует отметить, что Российская Федерация заключила и ратифицировала двусторонние договоры, определяющие статус граждан других государств, постоянно проживающих на территории РФ, с Республикой Армения, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Туркменистаном.
Вместе с тем объем прав, предоставляемых гражданам разных государств в ходе реализации форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, различен. В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции России в каждом конкретном случае следует руководствоваться нормой, содержащейся в соответствующем международном договоре.
Так, согласно пункту 2 статьи 4 Договора между Республикой Казахстан и Российской Федерацией гражданин одной стороны, постоянно проживающий на территории другой стороны, не пользуется правом избирать в представительные органы власти стороны проживания и занимать должности глав районных, городских, сельских, поселковых администраций [9]. Аналогичные положения содержит Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой [10].
Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном не содержит ограничений в области реализации избирательных прав при проведении муниципальных выборов и референдумов [11]. Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения исключает возможность граждан другой стороны участвовать в муниципальных выборах [12].
Нормы международных договоров, определяющие возможность граждан других государств участвовать в выборах в органы местного самоуправления в РФ, носят бланкетный характер. Для уяснения смысла содержащихся в них правовых предписаний необходимо обратиться к конкретному федеральному закону, определяющему порядок формирования органов местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разграничил понятия «глава местной администрации» и «глава местного самоуправления», установив безусловный порядок разделения власти на представительную и исполнительную на муниципальном уровне. Федеральный законодатель определил обязательное
наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации. Исключение установлено лишь для муниципального образования, имеющего статус сельского поселения.
Статья 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет положения о том, что глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах (в отличие от главы, избранного представительным органом из своего состава), либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию. Закон особо оговаривает, что глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Структура и порядок формирования органов местного самоуправления должны определяться в уставе конкретного муниципального образования.
Таким образом, анализ указанных международных правовых актов во взаимосвязи с действующим федеральным законодательством позволяет сделать следующие выводы.
В соответствии с международными договорами гражданам Казахстана и Киргизии предоставляется активное и пассивное избирательное право на выборах глав муниципальных образований, не являющихся главами местных администраций. Гражданам Туркмении предоставляется право на участие в местном референдуме, а также активное и пассивное избирательное право при проведении выборов в представительные органы муниципальных образований и глав муниципальных образований. Граждане Армении вправе участвовать в местном референдуме.
Особо следует остановиться на возможности граждан иностранных государств участвовать в выборах глав муниципальных образований, не являющихся главами местных администраций. Устав муниципального образования определяет, какой именно орган возглавляет глава муниципального образования в конкретном муниципальном районе, городском округе, поселении или ином муниципальном образовании - представительный или местную администрацию. Если в соответствии с уставом муниципального образования его глава является председателем представительного органа, он может избираться как путем прямых выборов непосредственно избирателями, так и депутатами представительного органа из своего состава.
Из ограничений, установленных международными договорами для граждан Казахстана и Киргизии на замещение должностей глав районных, городских, сельских, поселковых администраций, следует, что указанные граждане вправе избирать лишь тех глав муниципальных образований, которые возглавляют представительный орган.
Положения регионального законодательства, например, Закон Краснодарского края «О муниципальных выборах в Краснодарском крае», а также уставы муниципальных образований Краснодарского края конкретизируют нормы международных договоров и федеральных законов, устанавливающих общие принципы и основные гарантии участия граждан в формировании органов местного самоуправления.
На территории Краснодарского края устав лишь одного муниципального образования - города-курорта Геленджик - предусматривает совмещение полномочий главы муниципального образования и председателя представительного органа - Думы муниципального образования город-курорт Геленджик [13]. Во всех остальных муниципальных образованиях края (10 городских округов, 37 муниципальных районов и 378 городских и сельских поселений) предусматривается совмещение полномочий главы муниципального образования и главы местной администрации.
Следует отметить, что Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ были внесены дополнительные ограничения пассивного избирательного права, связанные с совершением гражданином определенных противоправных деяний. В частности, не имеют права быть избранными следующие категории граждан Российской Федерации:
- граждане РФ, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;
- осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности и имеющие на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;
- подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;
- граждане, в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, связанных с недопустимостью злоупотребления свободой массовой информации [14].
Нормы, содержащиеся в федеральном и региональном законодательстве, например, законодательстве Краснодарского края, в уставах муниципальных образований позволяют прийти к
выводу об изменении объема и содержания активного и пассивного избирательных прав граждан на местном уровне.
Законодательное закрепление вариативности избирательных систем, которые могут применяться в ходе выборов депутатов представительных органов муниципальных образований, изменило содержание пассивного избирательного права граждан. В свою очередь, изменение порядка формирования органов местного самоуправления, безусловно, повлияло на бланкетные нормы международных договоров, наполнив их новым конкретным содержанием, что в свою очередь отразилось на субъективных избирательных правах граждан, реализуемых в ходе муниципальных выборов.
Таким образом, следует констатировать, что произошла корреляция изменившегося порядка формирования представительных органов муниципальных образований с объемом избирательного права, «представляющего собой совокупность институтов, нормы которых регулируют содержание субъективного избирательного права граждан, а также формально-юридических гарантий, условий и порядка осуществления данного права» [15, с. 15].
Литература
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2. Малько А.В., Затонский В.А. Правовая политика в сфере местного самоуправления как средство усиления Российской государственности // Закон. 2006. № 11.
3. Закон Краснодарского края от 26 декабря 2005 г. № 966-КЗ «О муниципальных выборах в Краснодарском крае» // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2006. № 37 (108).
4. Федеральный закон от 12 июля 2006 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)» // СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3125.
5. Постановление Конституционного суда РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.
6. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: постатейный / Под ред. С.Е. Чаннова. М., 2004.
7. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
8. Федеральный закон от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей» // СЗ РФ. 2006. № 31. (Ч. I). Ст. 3427.
9. Договор от 20 января 1995 г. между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о правовом статусе граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, и граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан // СЗ РФ. 1997. № 34. Ст. 3950.
10. Договор от 13 октября 1995 г. между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации // СЗ РФ. 2001. № 9. Ст. 786.
11. Договор от 18 мая 1995 г. между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации // СЗ РФ. 1997. № 32. Ст. 3748.
12. Договор от 29 августа 1997 г. между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации // СЗ РФ. 2002. № 8. Ст. 747.
13. Устав муниципального образования города-курорта Геленджик п. 3 ст. 16. Утвержден решением Совета народных депутатов города-курорта Геленджик от 12 августа 2004 г. № 329 // Прибой. 2004. № 83.
14. Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации" и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5303.
15. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 1999.
