CC BY
445
ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
О. В. Виноградов*
ИЗМЕНЕНИЕ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ КОНСТИТУЦИОННОПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Ключевые слова: конституция, поправки к конституции, закон о поправке к конституции, порядок изменения конституции.
Аннотация: В статье анализируется теоретические и правовые проблемы изменения Конституции России, формулируются предложения направленные на совершенствование конституционного законодательства.
Key words: constitution, amendments to the constitution, the law on amendment of the constitution, order of changing the constitution.
Summary: The article analyzes the theoretical and legal problems of changing the Russian Constitution, formulate proposals to improve the constitutional law.
Более пятнадцати лет Конституция РФ 1993 г. оставалась стабильной, если не учитывать изменений, которые вносились в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав субъектов Российской Федерации.
В течение этого периода времени велись научные дискуссии по поводу степени совершенства Конституции РФ, полноты конституционного регулирования, реальности ее осуществления. Спорили и том, нужно ли вносить в настоящее время в Конституцию РФ поправки. Такие дискуссии, несомненно, полезны, так как позволяют выявить положительные свойства и недостатки действующей Конституции РФ.1
* Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Ленинградского государственного университета имени. А.С. Пушкина.
1 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред.
В первом Послании Президента РФ Д.А. Медведева к Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. были высказаны предложения по поводу необходимости внесения поправок к Конституции РФ.2
Во-первых, Президент РФ предложил расширить конституционные права Федерального Собрания, «отнести к предметам ведения Государственной Думы (статья 103) контрольные функции в отношении исполнительной власти, установив конституционную норму, обязывающую Правительство России ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом».
Во-вторых, Президентом РФ было предложено увеличить «сроки конституционных полномочий Президента и Государственной Думы до 6 и 5 лет соответственно».
Основной причиной, в связи с которой Президент РФ предложил Федеральному Собранию внести поправки к Конституции РФ, явилась необходимость реализации планов долгосрочного развития, то есть, по сути, решение задач перехода к экономике нового типа. По его мнению, это предполагает решение множества «труднейших вопросов» таких как: 1) противодействие глобальному кризису и трудностям конкурентной борьбы; 2) модернизация армии; 3) особенности управления гигантской и сложнейшей по своему национально-культурному составу страной, при одновременном укреплении в этих условиях демократических институтов и поддержания стабильности в общественном и государственном развитии.
Д. А. Медведев подчеркнул, что в данном случае речь идет «не о конституционной реформе», а «о корректировке Конституции», о действительно важных, «но все же уточняющих поправках, не затрагивающих политическую и правовую сущность существующих институтов». Президент РФ отметил, что «реформаторский зуд» в отношении Основного закона абсолютно неуместен, Российская Конституция эффективна, «она работает,
Л. В. Лазарева. М., 2007 (предисловие Л.В. Лазарева к третьему изданию комментария). О теоретических и правовых проблемах реформирования Конституции РФ см. например: Белкин А. А. Пересмотр Конституции (теоретические аспекты) // Правоведение. 1995. № 1; Лукьянова Е. А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15; Хабриева Т. Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость // Журнал российского права. 2003. № 11; ОсейчукВ. И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5.
2 См.: Российская газета. 2008. 6 ноября.
и ее базовые положения должны на многие годы вперед оставаться незыблемыми. Права и свободы граждан, суверенитет народа, государственный строй, федеративное устройство, принципы организации судебной власти и принципы местного самоуправления, другие основы конституционного строя установлены на длительный исторический период. И эти фундаментальные установления я как гарант Конституции буду хранить и защищать».
Реализуя закрепленное ст. 134 Конституции РФ право внесения переложений о поправках к Конституции РФ Президент РФ руководствуясь положениями Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ф3 «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»3 внес соответствующие проекты законов о поправках к Конституции РФ в Государственную Думу. Названные проекты законов были одобрены Государственной Думой и Советом Федерации 21 и 26 ноября 2008 года соответственно, и прошли процедуру одобрения органами законодательной власти субъектов России. Законы о поправках к Конституции РФ были пописаны Президентом РФ 30 декабря 2008 г. и вступили в силу с 31 декабря 2008 г. со дня их официального опубликования в Российской газете.
Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКз «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»4 была изменена редакция ч. 1 ст. 81 и ч. 1 ст. 96 Конституции РФ. Согласно новой редакции приведенных статей Конституции РФ Президент РФ избирается сроком на шесть лет, а Государственная Дума избирается сроком на пять лет.
Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»5 были внесены изменения в ч. 1 ст. 103 Конституции РФ. Часть 1 ст. 103 Конституции РФ была дополнена новым п. «в», согласно которому к ведению Государственной Думы относится «заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой». Названным Законом также была изменена редакция п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ. Новая редакция п. «а»
3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 10. Ст. 1146.
4 См.: Российская газета. 2008. 31 декабря.
5 Там же.
ч. 1 ст. 114 Конституции РФ устанавливает, что Правительство РФ «разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой».6
Руководствуясь ст. 14 Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» Президент РФ Указом от 19 января 2009 г. № 96-Пр «Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации» осуществил официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками и с указанием даты вступления их в силу.7
В этой связи следует обратить внимание на некоторые теоретические и правовые проблемы, связанные с механизмом пересмотра Конституции РФ и внесения конституционных поправок.
В отличие от Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России от 12 апреля 1978 года8 действующая Конституция РФ относится к категории «жестких» конституций.9 То есть она предусматривает достаточно сложный порядок внесения конституционных поправок и пересмотра ее положений.10 Причем Конституция РФ характеризуется несколькими уровнями «жесткости».
С учетом предшествующего отечественного опыта, нормативных положений конституций зарубежных демократических правовых государств, в целях укрепления конституционной стабильности действующая Конституция РФ вводит в оборот понятия «пересмотр» Конституции и «по-
6 Федеральным конституционным законом от 30 декабря 2008 г. № 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»» соответствующие изменения были внесены в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». См.: Российская газета. 2008. 31 декабря.
7 См.: Российская газета. 2009. 21 января.
8 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР 1978. № 15. Ст. 407.
9 О классификации конституций в зависимости от способа изменения см. например: Хабриева Т.Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2007. С. 95 - 104.
10 Конституция 1978 г. устанавливала упрощенный порядок принятия ее изменений и дополнений, в результате чего в совокупности с политическими факторами он нарушал стабильность Конституции и привел к тому, что в прежнюю Конституцию РФ было внесено за короткий период около 350 изменений. См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд.. М., 2009. С. 74.
правки» (здесь и далее курсив мой. - О.В.) к ней.11
Порядок внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции установлен главой 9 Конституции РФ (ст. 134-136).12
В соответствии с ч. 1 ст. 135 Конституции РФ никакие положения ее глав 1, 2 и 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.13
Согласно ч. 2 ст. 135 Конституции РФ, если предложение о пересмотре Конституции РФ будет поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.14
Диспозиция ч. 3 ст. 135 Конституции РФ устанавливает, что Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституционным Собранием 2/3 голосов от общего числа его членов. Порядок принятия новой Конституции РФ Конституционным Собранием должен быть урегулирован федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании.
Согласно ч. 3 ст. 135 Конституции РФ и ч. 1 ст. 6 Федерального конституционного закона (далее - ФКЗ) от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»15 Конституционное Собрание может принять решение о вынесении проекта новой Конституции РФ на всенародное голосование. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ должен определяться федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании.
Статья 21 ФКз «О референдуме Российской Федерации» устанавливает, что в случае, если Конституционным Собранием принято решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ,
11 Там же.
12 Следует отметить, что положения 9 главы Конституции РФ устанавливают: во-первых, порядок пересмотра Конституции РФ (ст. 134 и 135); во-вторых, порядок внесения конституционных поправок (ст. 134 и 136); в-третьих, порядок внесения изменений в статью 65 Конституции РФ (ст. 137).
13 Конституционные положения, закрепленные ч. 1 ст. 135 Конституции РФ следует анализировать в системе с диспозициями ч. 1 ст. 16 и ст. 64 Конституции РФ.
14 Названный федеральный конституционный закон на момент написания статьи не
принят.
15 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 27. Ст. 2710.
назначение, подготовка и проведение всенародного голосования осуществляются в порядке, установленном ФКз «О референдуме Российской Федерации» и федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании.
При проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ).
Такова общая характеристика оснований и порядка пересмотра Конституции РФ.
В этой связи можно отметить, что конституционное законодательство России характеризуется существенными пробелами. за более чем пятнадцатилетний период действия Конституции РФ и работы депутатов Государственной Думы уже пятого созыва законодатель так не принял федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, принятие которого предусмотрено ч. 2 ст. 135 Конституции РФ.16 Этот закон должен определить состав, структуру и порядок формирования Конституционного Собрания, скрупулезно урегулировать процессуальный порядок разработки проекта новой Конституции РФ и ее принятия Конституционным Собранием, порядок вынесения проекта новой Конституции РФ на всенародное голосование (референдум), порядок вступления в силу новой Конституции России.
Далее следует остановиться на теоретико-правовых проблемах, связанных с порядком внесения поправок в Конституцию РФ.
Общий порядок внесения конституционных поправок, не требующих пересмотра Конституции РФ, установлен ст. 136 Конституции РФ. Согласно приведенной статье поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов России.17
16 До настоящего времени также не приняты федеральные конституционные законы об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, о федеральных административных судах и др.
17 Т. Я. Хабриева и В. Е. Чиркин различают менее жесткие конституции и очень жесткие конституции. Они пишут: «Очень жесткие конституции федеративных государств помимо прочих условий требуют ратификации поправок субъектами федерации (в США - 3/4, в России - более 2/3, но в России это делается путем принятия конституционного закона, ибо только он в России может стать законом о поправке к конституции)» (Хабриева
Обнаружившаяся неопределенность в понимании ст. 136 Конституции РФ относительно наименования и формы правового акта, содержащего поправку к Конституции РФ, побудила депутатов Государственной Думы обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о толковании положений ст. 136 Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 31 октября 1995 г. № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации»18 установил, что «процедура принятия поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона».
Во-первых, как отмечено в приведенном Постановлении, это проявляется в том, что круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ, установленный ст. 134 Конституции РФ, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленный ч. 1 ст. 104 Конституции РФ.
Действительно, в отличие от положений ч. 1 ст. 104 Конституции РФ ст. 134 Конституции РФ не относит к субъектам, имеющим право внесения переложений о поправках к Конституции РФ: членов Совета Федерации; депутатов Государственной Думы; Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ; Высший Арбитражный Суд РФ. Вместе с тем, ст. 134 Конституции РФ закрепляет право внесения предложений о поправках к Конституции РФ дополнительным субъектам - группе «численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы», чего не закреплено ч. 1 ст. 104 Конституции РФ. Следовательно, в настоящее время правом внесения в Государственную Думу проектов федеральных конституционных и федеральных законов обладают 705 субъектов.19 В соответствии со ст. 134 Конституции РФ правом внесения в Государственную Думу предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ наделены 89 субъектов.
Во-вторых, в названном Постановлении Конституционного Суда РФ указано и на отличие в порядке принятия конституционных поправок
Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. С. 96).
18 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 45. Ст. 4408.
19 В связи с объединением ряда субъектов России, которых стало 83, соответственно сократилось и количество субъектов права законодательной инициативы с 723 до 705. Более подробно о субъектах права законодательной инициативы в России см. например: Гранкин И. В. Парламентское право Российской Федерации: Курс лекций. М., 2010. С. 204 - 208.
от процедуры принятия федеральных конституционных законов. Согласно ст. 136 Конституции РФ для вступления в силу поправок к Конституции РФ требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов России, чего не установлено для процедуры вступления в силу федеральных конституционных законов ст. 108 Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ также установил, что согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания статей 136 и 108 Конституции РФ для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения20, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции РФ на процедуру принятия поправок.
В то же время, как установил Конституционный Суд РФ, поправки к Конституции РФ не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как ч. 1 ст. 108 Конституции РФ прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесения в главы 3 - 8 Конституции РФ поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью.
Конституционный Суд РФ также установил, что глава 9, в том числе ст. 136 Конституции РФ предусматривает специальное регулирование по вопросу о поправках, дополняющее установленные ч. 1 ст. 76 Конституции РФ формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Рос-
20 Согласно действующей Конституции РФ вето Президента РФ в отношении федеральных законов является суспензивным, т. е. может быть преодолено палатами Федерального Собрания. Порядок преодоления президентского вето установлен ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.
сийской Федерации.
Таким образом, следует из названного Постановления Конституционного Суда РФ, положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закон.
В итоге Конституционный Суд РФ постановил, что из установленной Конституцией РФ процедуры принятия поправок к главам 3-8 Конституции РФ вытекает, что поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ.
Таким образом, в приведенном акте толкования ст. 136 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешил вопрос о форме правового акта о поправке к Конституции РФ. Между тем, остается открытым вопрос о форме правового акта, устанавливающего порядок принятия законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ и вступления их в силу.
Как было сказано ранее, законодательное регулирование порядка принятия поправок к Конституции РФ и вступления их в силу в настоящее время осуществляется в соответствии с правилами, установленными обычным федеральным законом - Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке и принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».
Думается, что обычный федеральный закон не должен определять процессуальный порядок разработки, принятия, опубликования и вступления в силу федерального конституционного закона,21 а тем более закона
21 Следует заметить, что в действующем российском законодательстве есть федеральные законы, регламентирующие общественные отношения, связанные с установлением процессуального порядка разработки, принятия и вступления в силу некоторых федеральных конституционных законов. Например, «рамочный» Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит нормы, устанавливающие общие принципы и правила проведения всех уровней референдумов, включая всероссийский. Между тем порядок проведения всероссийского референдума урегулирован Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». В этой связи представляется, что Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях....» должен иметь статус не ниже федерального конституционного закона. Однако в настоящее время принятие такого закона невозможно в силу прямого указания на это положений ч. 1 ст. 108 Конституции РФ. Кроме того, Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления
Российской Федерации о поправке к Конституции РФ (по сути - органического закона) нормы которого после вступления их в силу в течение месячного срока подлежат включению в Конституцию РФ и становятся ее составной частью.22
Представляется, что порядок принятия поправок к Конституции РФ должен быть урегулирован законом, имеющим статус не ниже федерального конституционного закона. Федеральный конституционный закон, как это следует из положений ч. 3 ст. 76 Конституции РФ, обладает более высоким правовым статусом, чем федеральный закон. Статья 136 Конституции РФ прямо устанавливает, что поправки к соответствующим главам 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона.
Между тем, учитывая положения ч. 1 ст. 108 Конституции РФ, принятие федерального конституционного закона о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ в настоящее время не представляется возможным, так как Конституция РФ не предусматривает принятие соответствующего закона.
Попутно возникает вопрос: почему в Российской газете (одном из официальных источников опубликования федеральных конституционных и федеральных законов) от 31 декабря 2008 г., в двух Законах РФ о поправ-
в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» устанавливает порядок опубликования и вступления в силу, в том числе, и федеральных конституционных законов. Думается, что и названный Закон также должен иметь статус федерального конституционного закона. Однако принятие такого закона невозможно в силу указанных выше причин. В данном контексте следует заметить, что в Докладе Совета Федерации 2005 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» содержится концепция федерального закона о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов (См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М., 2006. С. 380-385). В литературе отмечается, что работа по его принятию пока не ведется (См.: Гранкин И. В. Парламентское право Российской Федерации. С. 226 - 227). Представляется, что работа над подобным законопроектом будет напрасной тратой сил и времени в силу того, что федеральный закон не должен быть формой правового акта, определяющего процессуальный порядок разработки, принятия, опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов. Из сказанного следует, что в настоящее время объективно требуется включение в текст Конституции РФ норм, определяющих дополнительный перечень вопросов, по которым должны приниматься федеральные конституционные законы.
22 Как усматривается из действующего законодательства, период действия законов Российской Федерации о поправках к Конституции в качестве самостоятельных источников конституционного права недолог. Максимум - месячный срок после их вступления в силу.
ках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. после присвоенных им регистрационных номеров (6 и 7 соответственно) указана аббревиатура «ФКЗ»? Названные Законы, согласно ст. 136 Конституции РФ и законодательству Российской Федерации принимаются в порядке, установленном для принятия федерального конституционного закона. Однако это вовсе не означает, что законы о поправках к Конституции РФ имеют статус федерального конституционного закона. Подчеркну: в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» была высказана правовая позиция, согласно которой «поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации».
Полагаю, что для этой разновидности законов будет уместным их сокращенное обозначение аббревиатурой «ЗПК» - Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, а не «ФКЗ».
Таким образом, можно констатировать, что конструктивные особенности отдельных положений Конституции РФ и современное состояние конституционного законодательства:
- во-первых, препятствуют возможности пересмотра положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ (так как не принят предусмотренный ч. 2 ст. 135 Конституции РФ федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании);
- во-вторых, не позволяют вносить поправки к главам 3-8 Конституции на прочных конституционно-правовых основаниях.
Конструкция положений ст. 136 Конституции РФ неудачна, так как она не указывает не только на форму правового акта о поправках к главам 3-8 Конституции РФ, но и не устанавливает четкую форму правового акта, определяющего порядок принятия поправок к соответствующим главам Конституции РФ и вступления их в силу.
Можно предложить следующую редакцию ст. 136 Конституции РФ: «Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Порядок принятия законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации определяется федеральным консти-
туционным законом».
Однако изменение редакции ст. 136 Конституции, исходя из положений ч. 1 ст. 135 Конституции РФ, потребует пересмотра Конституции РФ.
Если пересмотр Конституции РФ когда-то и состоится в силу названных и некоторых иных обстоятельств,23 то потребуется редакционное изменение ряда других статей Конституции РФ и федерального законодательства.
Например, как представляется, следует изменить редакцию ст. 76 Конституции РФ. Она может быть дополнена новой частью 1 следующего содержания: «По предметам ведения Российской Федерации принимаются законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации. Законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом».
Приведенный вариант редакции ч. 1 ст. 76 Конституции РФ сообразуется с положениями статей 16 (ч. 2), 71 (п. «а»), 76, 136 Конституции РФ.
Часть 2 ст. 76 Конституции РФ могла бы иметь следующую редакцию: «По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Порядок принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов определя-
23 К иным обстоятельствам, вызывающим необходимость пересмотра Конституции РФ можно отнести следующие. Во-первых, потребуется исключить из ч. 2 ст. 20 Конституции РФ положение о допустимости применения смертной казни в силу взятых на себя Российской Федерацией международных обязательств об отмене данного вида уголовного наказания. Простым исключением из УК РФ санкций, предусматривающих наказание в виде смертной казни, как представляется, не обойтись. Во-вторых, необходимо дополнить ст. 35 Конституции РФ нормой о реквизиции (возмездном принудительном отчуждении имущества собственника при наступлении различного рода экстраординарных обстоятельств). Это обусловлено тем, что действующая редакция ст. ч. 3 ст. 35 Конституции РФ исключает любую возможность лишения имущества собственника без судебного решения. В силу этого все действующее российское чрезвычайное законодательство противоречит положениям ч. 3 ст. 35 Конституции РФ в той части, в которой оно допускает принудительное отчуждение имущества собственника без судебного решения. См. об этом: Виноградов О. Реквизиция как особое юридическое основание прекращения права собственности // Хозяйство и право. 2008. № 12.
ется Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом».
Другие части ст. 76 Конституции РФ могли бы получить соответствующую нумерацию.
Целесообразно также дополнить ст. 106 Конституции РФ новым пунктом, который должен закрепить обязательность рассмотрения в Совете Федерации одобренных Государственной Думой проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ.24
Потребуется внесение дополнений в ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».25
В настоящее время ст. 3 названного Закона определяющая полномочия Конституционного Суда РФ не содержит указания на компетенцию Конституционного Суда РФ по разрешению дел о соответствии Конституции РФ законов о поправках к Конституции РФ. Из этого следует, что нормативные положения, которые устанавливаются в законах о поправках к Конституции РФ, в настоящее время не подлежат нормоконтролю со стороны Конституционного Суда РФ.
Конечно, принятие законов о поправках к Конституции РФ в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступление их в силу после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов России является определенной гарантией конституционности положений названных законов. Однако это вовсе не исключает возможности принятия поправки к Конституции РФ противоречащей нормам и принципам первой главы Конституции РФ «Основы конституционного строя»26 при отсутствии действенного механизма нормоконтроля в отношении этой категории законов.
24 В настоящее время норма подобного содержания закреплена п. 1 ст. 6 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».
25 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447.
26 Часть 2 ст. 16 Конституции РФ устанавливает: «Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации». Если исходить из презумпции непротиворечивости первоначальных норм содержащихся в главах 2-9 Конституции РФ нормам и принципам, закрепленным в первой главе Конституции РФ «Основы конституционного строя», то положения ч. 2 ст. 16 Конституции РФ обращены «в будущее». Они призваны обеспечить стабильность основополагающих устоев российского общества и государства, и рассчитаны на ограничение права Федерального Собрания по принятию законов о поправках к главам 3-8 Конституции РФ идущих в разрез с этими устоями
Полагаю, что подобно тому, как к полномочиям Конституционного Суда РФ ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» отнесена компетенция по разрешению дел о соответствии Конституции РФ не вступивших в законную силу международных договоров Российской Федерации, Конституционный Суд РФ следует наделить и правомочием по разрешению дел о соответствии основам конституционного строя не вступивших в силу законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Причем Конституционный Суд РФ целесообразно наделить компетенцией по предварительному нормоконтролю в отношении названной категории особых по своим юридическим свойствам законов, нормы которых после их вступления в силу в течение месячного срока подлежат включению в текст Конституции РФ и становятся ее составной частью. Последующий нормоконтроль в данном случае не может быть приемлемым, так как Конституционный Суд РФ, при названной форме нормоконтроля, наделялся бы правом проверки конституционности действующих норм глав 3-8 Конституции РФ положениям ее первой главы, что выходит за рамки полномочий Конституционного Суда РФ.27
В контексте анализируемых проблем следует отметить, что положения главы 9 Конституции РФ, исходя из ее названия, посвящены конституционным поправкам и пересмотру Конституции РФ. Вместе с тем, названная глава Конституции РФ предусматривает еще одно основание изменения ее положений, а именно - изменения положений ст. 65, определяющей состав субъектов России.
Согласно ч. 1 ст. 137 Конституции РФ, изменения в ст. 65 Конституции РФ вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации,28 об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.29
В соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции РФ в случае изменения
27 О видах конституционного контроля: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 6-е изд. М., 2010. С. 51 - 60.
28 См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52. (часть I). Ст. 4916.
29 Предусмотренный ч. 5 ст. 66 Конституции РФ федеральный конституционный закон об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации до настоящего времени не принят.
наименования субъекта России новое наименование субъекта подлежит включению в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ. Обнаружившаяся неопределенность в понимании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ побудила депутатов Государственной Думы обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании этой конституционной нормы относительно того, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в ст. 65 Конституции РФ нового наименования субъекта России.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации»30 было определено, что изменения наименования субъектов Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции РФ включаются в текст ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ на основании решения субъекта России, принятого в установленном порядке.
В период с 1996 по 2008 гг. в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ было внесено десять изменений. Пять изменений были внесены указами Президента РФ на основании решений органов государственной власти субъектов России, в связи с изменением наименований четырех республик (Республика Ингушетия - 1996 г., Республика Калмыкия - 1996 г., Республика Северная Осетия - Алания - 1996 г., Чувашская Республика - Чувашия - 2001 г.), а также одного автономного округа (Ханты-Мансийский автономный округ
- Югра - 2003 г.). Пять изменений были внесены указами Президента РФ на основании и во исполнение пяти федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов Российской Федерации в результате их объединения (2004-2008 гг.).
И последнее. Структурными элементами Конституции РФ являются также преамбула и второй раздел Конституции РФ «Заключительные и переходные положения». Названный раздел Конституции выполнил свое изначальное конституционное предназначение (за исключением п. 1 и 2). В этой связи возникают закономерные вопросы: подлежат ли положения названных структурных элементов Конституции РФ пересмотру, или в них могут вноситься поправки, в каком порядке могут быть изменены положения преамбулы и (или) второго раздела Конституции РФ? Ответов на эти вопросы ни Конституция, ни конституционное законодательство России, к сожалению, в настоящее время не дает.
30 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 49. Ст. 4858.
