CC BY
72
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ С ВНУТРИГОРОДСКИМ ДЕЛЕНИЕМ В СВЕТЕ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ1
ЕЛЕНА ВАЛЕНТИНОВНА СЕРДОБИНЦЕВА
Старший преподаватель кафедры конституционного права УрГЮУ,
e-mail: dudina-e@yandex.ru
Рассматриваются проблемы статуса избирательных комиссий городских округов с внутригородским делением при проведении выборов органов местного самоуправления внутригородских районов. Дается авторская оценка проводимой реформе местного самоуправления.
The author reveals some issues of the status of electoral commissions of urban districts with intraurban territorial division during the elections to local authorities of intraurban territories. Her estimation of the ongoing reform of local government is given.
Ключевые слова: избирательная комиссия, местное самоуправление, муниципальные выборы, реформа, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район
Key words: electoral commission, local government, local elections, reform, urban district with intraurban territorial division, intraurban territory
Народ как источник власти и носитель суверенитета в Российской Федерации, принимая Конституцию государства, определил местное самоуправление базовой ценностью общества и государства. Государство характеризуется в Основном законе как правовое и демократическое, признающее и гарантирующее самостоятельность данной формы публичной власти.
В преамбуле Европейской хартии местного самоуправления2, ратифицированной Российской Федерацией, закреплен общий подход к организации местного самоуправления в присоединившихся к этому документу государствах, согласно которому данная форма публичной власти осуществляется на основе принципов демократии и децентрализации власти.
Между тем, к сожалению, каждый этап реформирования местного самоуправления в России не только не решает задачи обеспечения полноценной реализации указанных руководящих идей устройства российского общества и государства, но и в некотором смысле нивелирует их. Под лозунгом совершенствования законодательства о местном самоуправлении и приведения его в соответствие с принципами конституционного строя фактически задается противоположный им вектор функционирова-
ния общества и государства - стремление к де-концентрации публичной власти3. Естественно, это препятствует воплощению идеи построения в России правового государства, суть которой заключается в господстве права и ограничении государственной власти Конституцией РФ.
Так, изменения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 2014 г. внесли новые штрихи в укрепление каналов государственного управления в сфере местного самоуправления и увеличение степени государственного вмешательства в реализацию муниципальными образованиями собственной компетенции. В этом отношении показательны законодательные новеллы, предусматривающие возможность разделять городские округа на внутригородские районы по решению законодательного органа субъекта Российской Федерации.
Указанный вариант изменения территориального устройства местного самоуправления отражается как в целом на системе местного самоуправления, осуществляемого в преобразованных муниципальных образованиях, так и на ее элементе - системе органов муниципального образования. Введение статуса городского округа с внутригородским делением требует формирования новой структуры органов мест-
ного самоуправления: внутригородских районов, являющихся муниципальными образованиями, и городских округов с внутригородским делением. При этом велико значение порядка формирования органов местного самоуправления и его законодательного регулирования, определяющего степень самостоятельности местного сообщества в решении этого вопроса. Важным аспектом обеспечения самостоятельности местного самоуправления, в том числе при преобразовании муниципальных образований, представляется также учреждение законодателем избирательной комиссии, включенной в единую систему избирательных комиссий Российской Федерации, которая наделена полномочиями по подготовке и проведению муниципальных выборов.
Рассматриваемые законодательные новеллы порождают повышенное внимание к вопросу о месте избирательных комиссий городских округов с внутригородским делением в системе органов этих округов и их роли в формировании органов местного самоуправления внутригородских районов. Дело в том, что помимо наделения городского округа статусом городского округа с внутригородским делением законодатель устанавливает новый порядок формирования органов местного самоуправления преобразованных муниципальных образований, который предполагает усиление государственного присутствия на местах.
Во-первых, согласно Закону полномочия избирательной комиссии внутригородского района возлагаются на соответствующую территориальную избирательную комиссию на постоянной основе.
Важно отметить, что избирательная комиссия муниципального образования законодательно определена как орган муниципального образования, не обладающий публично-властными полномочиями по решению вопросов местного значения и потому не включенным в структуру органов местного самоуправления. Между тем данная избирательная комиссия способствует реализации собственной компетенции муниципального образования, поскольку наделена полномочиями по подготовке и проведению выборов органов и должностных лиц местного самоуправления, подготовке и проведению местного референдума и голосования по вопросам местного значения и т. д. Также территориальная избирательная комиссия и вышестоящая по отношению к ней избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, будучи не органами государственной власти, но государственными органами, предназначены для осуществления государственной власти.
В решении по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области5 Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию о недопустимости осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти. Однако следование курсу на децентрализацию публичной власти С предполагает также недопустимость иного государственного вмешательства в собственную компетенцию муниципального образования, в частности недопустимость формирования органов местного самоуправления и наделения полномочиями должностного лица местно-
Во исполнение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления недопустимо возлагать на постоянной основе на государственный орган, которым является территориальная избирательная комиссия, полномочия по принятию принципиальных для осуществления местного самоуправления решений
го самоуправления органами государственной власти, государственными органами. Думается, на правило о возложении полномочий по подготовке и проведению муниципальных выборов на территориальную избирательную комиссию на постоянной основе необходимо распространить указанную позицию Конституционного Суда РФ и признать его не соответствующим Конституции РФ.
Во исполнение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления недопустимо возлагать на постоянной основе на государственный орган, которым является территориальная избирательная комиссия, полномочия по принятию принципиальных для осуществления местного самоуправления решений, в частности о регистрации (отказе в регистрации) кандидатов, списка кандидатов, инициативной группы по проведению местного референдума, голосования по отзыву депутата (члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления), изменению границ, преобразованию муниципальных образований; о результатах муниципальных выборов, местного референдума, итогах голосования по отзыву, изменению границ и преобразованию муниципальных образований и т. д. В то же время согласно принципу признания и гарантии местного самоуправления государством государственные органы, в том числе избирательные комиссии, могут (и даже обязаны) со-
действовать (но не более, чем содействовать) подготовке и проведению муниципальных выборов, местных референдумов и осуществлению иных полномочий избирательных комиссий муниципальных образований, в том числе избирательных комиссий внутригородских районов.
Обосновать законодательный прием замещения муниципальной избирательной комиссии территориальной избирательной комиссией иначе, чем намеренным стремлением к укреплению каналов государственного управления на местах, вряд ли удастся. Если в крупных муниципальных образованиях - городских округах, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, где велик объем государственных дел и интересов, на-
Возложение полномочий избирательных комиссий всех внутригородских районов на избирательную комиссию городского округа с внутригородским делением можно законодательно обеспечить на постоянной основе, как это произведено в отношении территориальных избирательных комиссий
тригородского района, также вызывает сомнения с точки зрения принципа самостоятельности местного самоуправления.
Кроме того, в соответствии с избирательным законодательством6 порядок назначения выборов предусматривает единый день голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а раз в пять лет - и на выборах депутатов Государственной Думы РФ. Обеспечение своевременного рассмотрения жалоб и обращений граждан по вопросам подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования также требуют значительных организационных затрат. В таких условиях нагрузка на избирательные комиссии существенно возрастает, что с учетом специфики подготовки и проведения муниципальных выборов, несмотря на самый высокий профессионализм персонального состава комиссий, может отразиться на качестве подготовки и проведения выборов органов как местного самоуправления, так и государственной власти.
Между тем полномочия избирательной комиссии внутригородского района могла бы осуществлять избирательная комиссия городского округа с внутригородским делением. Такое возложение полномочий, в том числе на постоянной основе, вполне целесообразно с точки зрения организационных, технологических, кадровых и иных условий обеспечения деятельности комиссии и соответствует основам конституционного строя, позволяет соблюсти один из ключевых принципов местного самоуправления - учет исторических и иных местных традиций. Такой учет важен при подготовке и проведении выборов, референдума, голосования, в частности при решении вопроса о структурировании территории.
Возложение полномочий избирательных комиссий всех внутригородских районов на избирательную комиссию городского округа с внутригородским делением можно законодательно обеспечить на постоянной основе, как это произведено в отношении территориальных избирательных комиссий (абз. 2 ч. 3 ст. 39 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Возможен иной порядок возложения полномочий. В период между избирательными кампаниями обеспечение контроля за соблюдением прав граждан на инициирование проведения местного референдума, голосования, правовым просвещением населения, информационно-разъяснительной деятельностью в отношении населения, в том числе в отношении молодых людей, только достигших возраста осуществления из-
деление органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, участие государственных органов в формировании органов местного самоуправления как канал государственного управления на местах хотя бы в какой-то мере можно объяснить, то для внутригородских районов такая ситуация свидетельствует лишь об отклонении от конституционного курса на децентрализацию публичной власти.
Понятно, что бюджет внутригородского района недостаточен для финансирования собственной избирательной комиссии, действующей на постоянной основе. К сожалению, законодатель не урегулировал вопрос о финансировании деятельности территориальной избирательной комиссии, на которую возложены полномочия избирательной комиссии внутригородского района. Если финансирование этой комиссии, действующей как государственный орган на постоянной основе, производится исключительно из государственного бюджета, то она тем более будет зависима - еще и финансово - от фактора лоббирования государственных интересов. Более того, возложение на территориальную избирательную комиссию полномочия по распоряжению денежными средствами местного бюджета, предусмотренными для организации и проведения муниципальной избирательной кампании вну-
бирательного права, во внутригородских районах может на постоянной основе возлагаться на избирательную комиссию городского округа с внутригородским делением. Если же наступил срок проведения избирательной кампании или возникла необходимость досрочного проведения выборов органов или должностных лиц местного самоуправления внутригородского района, представительный орган внутригородского района обращается в представительный орган городского округа с внутригородским делением с вопросом о возложении полномочий избирательной комиссии внутригородского района на избирательную комиссию городского округа. При этом на заседание представительного органа городского округа, на котором будет рассматриваться данный вопрос, должен быть приглашен представитель избирательной комиссии субъекта РФ.
Во-вторых, Закон предусматривает возможность создания представительного органа городского округа с внутригородским делением без проведения прямых выборов. При рассмотрении порядка формирования органов местного самоуправления в новом виде муниципальных образований это нововведение вызывает опасения.
Дело в том, что избирательная комиссия городского округа лишается своей основной функции и ее формирование на постоянной основе нецелесообразно. Однако в крупных городских округах, которые имеют внутригородское деление, местное сообщество характеризуется активной гражданской позицией. В связи с этим исключение городской избирательной комиссии из системы органов городского округа с внутригородским делением затруднит столь необходимый для политически активного местного сообщества постоянный контроль за обеспечением права населения инициировать проведение голосования, местного референдума в целях решения вопросов местного значения.
Кроме того, из стройной системы избирательных комиссий Российской Федерации, взаимодействие которых выстраивалось годами, изымается особое звено организаторов выборов и референдумов, наличие которого обеспечивает одновременно и соблюдение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, и полноту реализации принципов и норм избирательного права, единство подхода к осуществлению избирательного процесса на любом уровне подготовки и проведения выборов. Пусть это и коснулось только формирования органов местного самоуправления городских округов с внутригородским делением, есть
вероятность, что по мере проведения реформирования местного самоуправления и избирательного законодательства такой опыт может распространиться и на другие виды муниципальных образований.
Формирование представительного органа городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов внутригородских районов вряд ли можно охарактеризовать как в полной мере отвечающее принципу самостоятельности местного самоуправления, если учесть, что выборы представительных органов внутригородских районов организовали и провели государственные органы - территориальные избирательные комиссии.
Таким образом, рассмотренные законодательные новеллы устанавливают дополнительные способы укрепления государственного присутствия на местах и ослабления политической самостоятельности местных сообществ крупных муниципальных образований путем их дробления. В частности, в городских округах, подвергшихся внутригородскому делению, а значит достаточно развитых с точки зрения сложившейся системы местного самоуправления, намеренно умаляется роль избирательных комиссий городских округов в избирательных кампаниях по выборам органов местного самоуправления внутригородских районов. При этом от результатов данных выборов напрямую зависит формирование органов местного самоуправления городского округа в целом. Имеющие опыт проведения избирательных кампаний на всех территориях внутригородских районов и являющиеся муниципальными органами, сформированными на постоянной основе, избирательные комиссии городских округов с внутригородским делением лишаются своей основной функции в связи с тем, что искусственно замещаются государственными органами.
Следовательно, подобная реформа избирательного права в сфере местного самоуправления ведет к исключению избирательных комиссий крупных городских округов из единой системы избирательных комиссий Российской Федерации, гармоничное взаимодействие которых строилось годами, а также не отвечает принципу самостоятельности местного самоуправления, закрепленному в Конституции РФ.
Изменение законодательства о местном самоуправлении и избирательного законодательства в части регулирования порядка подготовки и проведения выборов органов и должностных лиц местного самоуправления только тогда можно назвать «совершенствованием», когда оно гарантирует реализацию основ конституционного
строя. Рассматриваемые законодательные новеллы не отвечают этому условию.
1 По материалам доклада «Роль избирательных комиссий городских округов с внутригородским делением на выборах органов местного самоуправления внутригородских районов», представленного на Международной научно-практической конференции «Реализация избирательных прав граждан Российской Федерации. Проблемы и перспективы организации наблюдения за выборами» (Екатеринбург, 12 декабря 2014 г.).
2 СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
3 Понятия децентрализации и деконцентрации публичной власти используются в контексте подхода Г. Брэбана (Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 86). О подходе Г. Брэбана к определению указанных понятий, о децентрализации местного само-
управления в России см.: Муниципальное право России: учеб. / под ред. А. Н. Кокотова. М., 2008. С. 39-54.
4 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (ред. от 14 октября 2014 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
5 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.
6 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 24 ноября 2014 г., с изм. от 16 декабря 2014 г.) // Рос. газ. 2002. 15 июня.
ЭЛЕКТРОННОЕ ПРИЛОЖЕНИЕ К «РОССИЙСКОМУ
Самостоятельное научно-теоретическое, информационное и практическое издание, целью которого является оптимальное освещение международных, федеральных и региональных проблем правового регулирования и правоприменительной практики и их интерактивное обсуждение. Основано в 2010 г.
Публикация в «Электронном приложении к „Российскому юридическому журналу"» - хорошая возможность расширить список опубликованных работ и шанс для юридической общественности ознакомиться с трудами ведущих и молодых, российских и зарубежных ученых.
Статьи в «Электронном приложении к „Российскому юридическому журналу"» проходят более мягкую редакторскую обработку, что позволяет сократить сроки опубликования.
Редакция журнала: Екатеринбург, ул. Комсомольская, 23, оф. 207, тел./факс (343) 375-54-20, e-mail: ruzh@usla.ru
electronic.ruzh.org
