CC BY
590
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ
И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Г.Д. Садовникова*
Избирательное законодательство
в Российской Федерации:
этапы становления и тенденции развития
Аннотация. В статье показан непростой путь развития законодательства о выборах в России. Выделены этапы его развития, отмечаются сильные и слабые стороны. Выявлены тенденции правового регулирования выборов на разных этапах его реформирования, в частности: расширение политического спектра представительства; унификация избирательных процедур на выборах всех видов и уровней; стабилизация функционирования системы избирательных комиссий; гуманизация, выразившаяся в расширении перечня гарантий осуществления гражданами, являющимися инвалидами, избирательных прав, в том числе в процессе выдвижения указанных лиц кандидатами, информирования, голосования; усиление антикоррупционной направленности законов о выборах; федерализация избирательного процесса; повышение роли и авторитета местного самоуправления как опоры государственной власти. Отмечается отсутствие единой концепции систематизации избирательного законодательства, что автор считает одной из главных проблем его развития. Предлагаются некоторые направления совершенствования законодательства о выборах.
Ключевые слова: выборы, избирательные системы, избирательные права, кандидаты, представительные органы, власть, федерализм, местное самоуправление, тенденции, перспективы, избирательные комиссии, политические партии, статус научных работников, нормативные правовые акты, систематизация законодательства.
Выборы как одно из средств легитимации политической власти должны обеспечивать такие способы формирования представительных учреждений, которые действительно отражали бы волю народа и служили его интересам. Это не только важнейший элемент демократического политического режима, но и условие его осуществления, надежный барометр социально-политической жизни в стране, конституционное средство отбора политических лидеров.
Анализ избирательного законодательства России, основанного на нормах Конституции 1993 г., показывает, что оно развивается путем проб и ошибок, в отсутствие целостной концепции, направленной на его стабилизацию и систематизацию.
Конституция РФ 1993 г. не является «щедрой» в плане правового регулирования выборов и избирательных процедур. В отличие от прежних Основных
законов она не содержит отдельной главы о выборах. Сложно сказать, является ли это достоинством или недостатком. С одной стороны, указание на избирательную систему или избирательные системы, применяемые на выборах органов публичной власти, послужило бы стабилизации избирательного законодательства, с другой — передача на усмотрение законодателя видов избирательных систем, определения состава членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Конституционного Собрания РФ и многих других вопросов позволяет в наибольшей степени учитывать социально-экономические, политические и иные условия при реформировании норм избирательного права. Необходимо учитывать также аспект федерализма— определенная свобода усмотрения должна быть и у регионального законодателя.
Изначально после принятия Конституции РФ 1993 г. необходимо было решить вопрос о системе
© Садовникова Г.Д., 2015
* Садовникова Галина Дмитриевна — доктор юридических наук, профессор кафедры, заместитель заведующего кафедрой конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), почетный работник высшего профессионального образования РФ. [sadovnikovag@inbox.ru]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
избирательного законодательства. Эта задача была решена путем рамочного регулирования гарантий избирательных прав граждан на каждой стадии избирательного процесса при проведении выборов всех видов и уровней публичной власти. Таким рамочным законом стал Федеральный закон от 06.12.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»1. Его принятие послужило систематизации правовых норм в сфере выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, установлению единых стандартов гарантий избирательных прав граждан.
Формирование правовой основы для проведения выборов в период становления новых избирательных правоотношений, который можно датировать 1993—1996 г.2, продолжилось принятием Федерального закона от 17.05.1995 № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»3, Федерального закона от 21.06.1995 № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»4, Федерального закона от 26.11.1996 № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»5.
Значительная часть положений указанных нормативных правовых актов, заложивших правовой фундамент гарантий избирательных прав граждан, в соответствии с международными избирательными стандартами, остаются актуальными в настоящее время. Принятые законы создали организационную модель проведения выборов в Российской Федерации независимыми органами — избирательными комиссиями. Была задана довольно высокая планка приоритета гарантий избирательных прав граждан для последующего избирательного законодательства.
Со временем ряд установленных Федеральным законом от 06.12.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» рамочных норм избирательного законодательства подверглись реформированию, в том числе: о выдвижении кандидатур непосредственно избирателями, об избирательных блоках, возможности голосования «против всех», возможности установления в качестве условия выдвижения
1 Собрание законодательства РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.
2 В.Н. Плигин первый этап формирования правовой системы избирательного законодательства датирует 1994-1999 гг., начало второго этапа — 2001 г., третьего — 2004 г., границы четвертого этапа обозначает 2010-2013 гг. См.: Плигин В.Н. Этапы развития избирательного законодательства в Российской Федерации. URL: http://www.rcoit.ru/discussion/detail. php?ID=18129 (дата посещения — 1 октября 2014 г.).
3 Собрание законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1924.
4 Там же. 1995. № 26. Ст. 2398.
5 Там же. 1996. № 49. Ст. 5497. В настоящее время дей-
ствует в ред. от 28.12.2013 № 396-ФЗ. URL: http://www. pravo.gov.ru.
кандидатов срока проживания на определенной территории. В настоящее время в юридической прессе обсуждается вопрос о возврате некоторых из утраченных норм, в частности, о возможности создания избирательных блоков, голосования «против всех» на выборах всех уровней.
Федеральный закон от 21.06.1995 № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» закреплял мажоритарно-пропорциональную избирательную систему с регионализацией партийных списков. В качестве недостатков данного закона средства массовой информации указывали на почти полное отсутствие общественного контроля за деятельностью избирательных комис-сий6, отсутствие достаточной правовой базы для использования автоматизированной информационной системы ГАС «Выборы» (Федеральный закон, регламентирующий ее функционирование и использование, был принят только в 2003 г.), высокий пятипроцентный заградительный барьер, отсутствие гарантий представительства в Думе депутатов от всех субъектов федерации, возможность отказа в регистрации или отмены регистрации партийного списка в случае выбытия из него без вынуждающих обстоятельств одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части списка (Постановлением Конституционного Суда РФ от 25.04.2000 № 7-П данное положение было признано не соответствующим Конституции). Был установлен порог явки избирателей не менее 25 %, от которого впоследствии законодатель отказался.
Федеральный закон от 17.05.1995 № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» предусматривал выдвижение кандидатов избирательным объединением (блоком) или инициативной группой избирателей в количестве не менее 100 человек. Количество подписей в поддержку выдвижения кандидата должно было составлять не менее 1 млн. В дальнейшем эти нормы претерпели существенные изменения. В частности, необходимое для поддержки самовыдвижения кандидата количество подписей сначала увеличилось до 2 млн, затем было снижено до 300 тыс. (для политических партий, выдвинувших кандидата, — до 100 тыс.).
Далее для обеспечения гарантий прав граждан РФ на местное самоуправление был принят Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Необходимость его принятия была обусловлена тем, что к 1996 г. далеко не во всех субъектах РФ были избраны представительные органы мест-
6 См.: Кириченко Л. Хочет ли Дума честных выборов? // Известия. 1995. 2 сент.
ного самоуправления. Данный закон установил правила назначения и проведения выборов представительных органов местного самоуправления для тех субъектов федерации, в которых не были приняты законы, регулирующие выборы в органы местного самоуправления либо не были образованы соответствующие избирательные комиссии. В настоящее время закон сохраняет силу, но практически не применяется, поскольку во всех субъектах РФ создана правовая основа формирования соответствующих органов. Можно констатировать тот редкий случай, когда неприменение закона является весьма желательным.
Апробация данных законов на практике указала на их пробелы и несовершенства, многовариантность применения. Следующий период развития избирательного законодательства (1997—2002 гг.) характеризуется детализацией избирательных процедур и централизацией, а также соединением норм о проведении выборов и референдумов в одном рамочном Федеральном законе от 19.09.1997 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»7. Такое объединение, сохраняющееся и в действующем одноименном законе, излишне перегружает и без того объемный текст и затрудняет его понимание правоприменителем. Схожесть избирательных и референдумных процедур характерна и для других форм народных голосований — по отзыву депутатов на региональном и местном уровнях публичной власти, голосованию по изменению границ муниципальных образований, однако они не вошли в указанный рамочный закон. Вопрос о целесообразности соединения норм о проведении выборов и референдума в одном законе остается дискуссионным.
Указанный Федеральный закон с учетом внесенных в него в 1999 г. многочисленных изменений, по некоторым оценкам8, коренным образом изменил соотношение федерального и регионального избирательного законодательства и стал постепенно утрачивать черты рамочного закона. Сфера отношений, регулируемых на федеральном уровне, постепенно расширялась. Кроме того, закон закрепил свое верховенство в регулировании избирательных правоотношений, а также установил право на самовыдвижение граждан, отменил возможность введения ценза оседлости для реализации пассивного избирательного права. В текст закона были включены нормы, содержащие дополнительные требования к кандидатам, обязывающие их сообщать о своей судимости и иностранном гражданстве, а также представлять сведения о
7 Собрание законодательства РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.
8 См.: Государственная Дума Федерального Собрания РФ: к 20-летию деятельности как представительного и законодательного органа РФ. URL: http://iam.duma.gov.ru/
node/10/4965#
доходах и имуществе. Законом предусматривалась возможность регистрации кандидата (списка кандидатов) на основании избирательного залога (в настоящее время такой возможности нет).
Дальнейшее развитие избирательного законодательства, как справедливо отмечает В.Н. Плигин, было вызвано существенными изменениями правоотношений, связанными с укреплением позиций политических партий. Партии стали обеспечивать формирование политически структурированных законодательных органов, призванных учитывать в своей деятельности широкий спектр социальных предпочтений9. Если закрепление такого положения на федеральном уровне выборов представляется оправданным, то на более приближенных к населению уровнях государственной и муниципальной власти, где депутаты избираются главным образом для представительства региональных и местных интересов, представляется целесообразным расширить перечень избирательных объединений и включить туда региональные и местные общественные формирования соответственно уровню выборов, определив в законе критерии таких объединений (численность, наличие регистрации на уровне не ниже уровня проводимых выборов, срок функционирования), тем более что федеральный законодатель значительно снизил требования к минимальной численности политических партий.
Очередное серьезное реформирование (новый этап развития) избирательного законодательства, способствовавшее его систематизации и еще большей унификации избирательных процедур, произошло в 2002 г. с принятием новых законов: рамочного Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ с прежним наименованием «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Федерального закона от 20.12.2002 № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; Федерального закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»; Федерального закона от 10.01.2003 №20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации».
В рамочном законе, который практически уже играл роль федерального избирательного кодекса, расширен перечень основных терминов в сфере избирательного права и процесса, более четко и детально устанавливаются права и обязанности участников выборов на всех стадиях (этапах) избирательного процесса. С учетом практики предыдущих кампаний, в нем обновлены и систематизированы нормы избирательного законодательства, установлен порядок применения избирательных систем на выборах депутатов законодательных (представительных) органов
9 См.: Плигин В.Н. Указ. соч.
государственной власти субъектов РФ и высших должностных лиц субъектов РФ, унифицированы принципы формирования избирательных комиссий, выстроена система комиссий.
Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (действующий в настоящее время в ред. от 02.04.2014) ужесточил условия регистрации кандидатов, в том числе установил возможность выдвижения кандидатов двумя способами: политическими партиями и путем самовыдвижения, усложнил действия избирателей в поддержку самовыдвижения.
Развитию информационных технологий и расширению возможностей их применения в избирательном процессе послужило принятие Федерального закона от 10.01.2003 № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"», в котором определены статус и структура ГАС «Выборы», порядок ее функционирования, закреплен правой режим ее информационных ресурсов, полномочия избирательных комиссий в области использования, эксплуатации и развития ГАС «Выборы», права и обязанности системных администраторов, юридическая сила и достоверность документов, подготовленных с использованием ГАС «Выборы», безопасность ее эксплуатации.
Представляется, что потенциал использования этой уникальной информационной системы до конца не реализован. При наличии такой системы до сих пор официальные итоги выборов не могут быть подведены и обнародованы, пока в организующую выборы комиссию не будут доставлены первые экземпляры протоколов об итогах голосования на бумажных носителях. Учитывая просторы нашей страны и состояние дорог, доставка избирательной документации представляется мероприятием не только затратным, но и весьма опасным. На мемориальной доске в холле Центральной избирательной комиссии РФ можно увидеть фамилии работников избирательной системы, погибших в том числе при доставке документов на бумажных носителях, как того требует закон, в вышестоящие избирательные комиссии. В современный постиндустриальный (информационный) период развития общества это представляется технологически крайне отсталым и не соответствующим велениям времени. Оснащение все большего количества избирательных участков КЭГами и КОИБами позволяет сразу передавать информацию о голосовании в единый центр, а исключение на определенных этапах избирательных действий пресловутого «человеческого фактора» снизит вероятность ошибок и фальсификаций.
Основной новеллой Федерального закона от 20.12.2002 № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» явилось изменение порядка выборов депутатов Думы, согласно которому все
они должны были избираться по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты.
Одним из существенных аргументов в пользу перехода к пропорциональной избирательной системе стало справедливое утверждение о том, что большинство депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам, впоследствии присоединяются к какой-либо партийной фракции, а то и вступают в саму партию. Основным достоинством пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы как единственно возможной считалось создание стабильной многопартийной системы, повышение роли политических партий. В пользу перехода на пропорциональную избирательную систему приводился аргумент о том, что политические партии ориентированы на общегосударственные, а не на региональные интересы.
По мнению специалистов, существенным аргументом против отмены смешанной избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы является то, что данное решение неудачно с точки зрения реализации пассивного избирательного права беспартийных, которые лишаются возможности участвовать в выборах в качестве кандидатов в депутаты. А это, по некоторым оценкам, является нарушением ряда статей Конституции РФ:
- ст. 19, согласно которой все равны перед законом и судом;
- ст. 32, провозглашающей, что граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти;
- ст. 30, закрепляющей, что никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем;
- ст. 55, ч. 2, в соответствии с которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права человека и гражданина10.
И хотя закон допускал возможность включения в партийный список до 50 % беспартийных граждан, следует согласиться, что реализация пассивного избирательного права существенно усложнилась, связь депутатов с избирателями еще более ослабла, что отмечалось в работах российских ученых и практиков11.
Направленность законодательства на поддержку крупных партий показала и исключение из рядов субъектов избирательного процесса на выборах всех видов и уровней избирательных
10 См.: Нудненко Л.А. Новеллы Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 6. С. 13-18.
11 См.: 100-летие выборов Государственной Думы: исто-
рия и современность: материалы науч.-практ. конф. // Журнал о выборах. 2006. Спец. вып.
блоков, что снизило представительность избираемых органов (круг представленных в них политических сил сузился).
Этап реформирования избирательного законодательства продолжился отменой избирательного залога как формы поддержки выдвижения кандидатов, альтернативной сбору подписей12. Далее в этот период были расширены и упорядочены формы участия общественных объединений в выборах в органы местного самоуправления, усилилось представительство в этих органах различных общественных групп и интересов, что, безусловно, послужило развитию гражданского общества. Хотя выдвижение списков кандидатов на муниципальных выборах по-прежнему осталось прерогативой политических партий, общественные объединения общероссийского, соответствующего межрегионального, регионального и местного уровня, отвечающие установленным законом критериям, создавшие союз с политической партией (без образования юридического лица) и предварительно заключившие договор об участии такого общественного объединения в муниципальных выборах совместно с данной политической партией, получили право принимать участие в предложении кандидатур в состав списков кандидатов политических партий на муниципальных выборах. Политическая партия обязана включить в свой список кандидатов кандидатуры, предложенные общественным объединением, но не более 15 % от общего числа кандидатов в списке кандидатов политической партии.
В тот же период был принят Федеральный закон от 12.05.2009 № 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами», установлены гарантии их равенства перед государственными СМИ. Отмечая прогрессивный и демократический характер данного закона, невозможно не заметить, что при этом непарламентские партии не получили узаконенной возможности равного доступа к государственным СМИ.
В 2009 г. были приняты и другие меры, направленные на увеличение представительности малых партий в Государственной Думе и допуск их к парламентской трибуне: партии, получившие от 5 до 7 % голосов, могли претендовать на 1 или 2 депутатских мандата (на практике эта идея не была реализована, поскольку по результатам следующих выборов в Государственную Думу ни одна из партий не имела такого результата).
Реформирование избирательного законодательства на рассматриваемом этапе существенно затронуло нормы федеральных законов, осу-
ществляющие рамочное регулирование выборов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Прежде всего в этот период оно было направлено на укрепление и развитие партийной системы и усиление партийных начал в формировании органов государственной власти субъектов РФ. Федеральный закон от 24.07.2002 № 107-ФЗ «О внесении дополнения и изменений в ст. 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"»13 дополнил общие начала формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Не менее половины депутатов теперь должны были избираться по пропорциональной избирательной системе по партийным спискам.
Данное изменение вызвало неоднозначную реакцию в научном сообществе. По мнению ряда известных ученых, данное решение «является переходным, оно в большей степени продиктовано желанием федерального законодателя усилить представительство федеральных политических партий в региональных парламентах, нежели логикой самой Конституции Российской Федерации. Принцип федерализма предполагает, чтобы избирательные системы субъектов Российской Федерации строились на основе не унификации их главных параметров, а максимального учета особенностей субъектов Федерации»14.
Современный этап развития избирательного права и избирательных систем в Российской Федерации (с 2010 г. по настоящее время) характеризуется оптимизацией избирательных процедур, усилением социально-политического влияния местного самоуправления, но при этом создается впечатление, что глобальный вектор совершенствования пока не найден.
В 2010 г. были приняты изменения в законодательные акты в связи с установлением дополнительных гарантий обеспечения равных условий предоставления помещений для встреч с избирателями, уточнением порядка использования открепительных удостоверений при проведении выборов, ограничениями применения досрочного голосования. Обеспечение гарантий равенства политических партий при освещении их деятельности в этот период было распространено и на региональный уровень. Был установлен единообразный подход к заверению списков кандидатов, унифицированы соответствующие процедуры, а также основания для отказа в заверении списка кандидатов, с 4 до 5 лет увеличены сроки полномочий избирательных комиссий, действую-
12 Федеральный закон от 09.02.2009 г. № З-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 771.
13 Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3024.
14 Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: Городец, 2004. С. 132.
щих на постоянной основе, что придало большую стабильность системе избирательных органов
В 2011 г. «централизация» избирательного законодательства и усиление партийной составляющей на выборах продолжились: закон установил обязательность применения пропорциональной избирательной системы и на муниципальном уровне — в муниципальных районах и городских округах15. На данном этапе продолжается оптимизация избирательных процедур, в том числе унификация форм подписных листов; установление единых требований к их заполнению; единых оснований признания подписей недостоверными и недействительными, что сводит на нет возможность расширения таких оснований и неправомерного установления дополнительных требований к проверке достоверности собранных подписей; дополнительных требований к порядку голосования вне помещения для голосования и условий определения максимального количества используемых переносных ящиков для голосования. Расширен перечень гарантий осуществления гражданами, являющимися инвалидами, избирательных прав, в том числе в процессе выдвижения указанных лиц кандидатами, информирования, голосования. Понижен до 5 % заградительный барьер на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, что свидетельствует о стремлении законодателя к демократизации выборов, повышению их конкурентности.
Кроме того, введены новые требования к канди -датам на выборные должности, кандидатам в члены Совета Федерации, а также лицам, замещающим государственные должности, должности в органах местного самоуправления: им самим, их супругам и несовершеннолетним детям в целях борьбы с коррупцией запрещено открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории России, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. В этом можно усмотреть тенденцию усиления антикоррупционной направленности современного избирательного законодательства.
В связи с этими изменениями просматривается очевидная тенденция унификации избирательных процедур, которую можно оценить положительно в плане усиления гарантий избирательных прав граждан. Единые правил избирательного процесса позволяют выработать и
15 Федеральный закон от 20.03.2011 № 38-Ф3 «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 13. Ст. 1685.
единые подходы к разрешению коллизий и избирательных споров, уменьшают возможность неправомерных отказов в регистрации кандидатов (списков кандидатов), создают условия для более эффективного осуществления контроля за реализацией гарантий избирательных прав граждан, способствуют борьбе с коррупцией.
Изменения 2012 г. направлены на демократизацию избирательного процесса, вовлечению в него политических сил, выражающих более широкий спектр общественных интересов. После снижения до 500 человек минимальной численности политических партий и отмены требования о численности региональных отделений политически ориентированные формирования граждан получили шанс зарегистрироваться в качестве политической партии и участвовать в выборах всех уровней, в том числе выдвигать кандидатов, списки кандидатов. В единый день голосования 14 сентября 2014 г. право участвовать в выборах имели 77 политических партий.
Знаковым событием в развитии избирательного законодательства стал возврат к выборам высших должностных лиц субъектов РФ на основе прямого волеизъявления граждан взамен наделения полномочиями законодательными органами субъектов РФ по представлению Президента РФ. В отличие от существовавшего до 2004 г. порядка выборов региональных лидеров, по действующему законодательству кандидату необходимо заручиться в своем субъекте РФ поддержкой депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований. В числе лиц, поддержавших кандидата, должны быть от 5 до 10 % депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов. Тем самым федеральный законодатель избрал механизмы организации выборов, включающие поддержку кандидата со стороны муниципальных депутатов и выборных лиц местного самоуправления, за которых непосредственно голосовали жители муниципальных образований на территории соответствующего субъекта РФ. Такой механизм может быть эффективным в плане развития местного самоуправления, повышения значимости и авторитета выборных должностных лиц местного самоуправления, расширения возможностей общественного контроля за формированием органов государственной власти на стадии определения кандидатов. Да и избранный при поддержке муниципальных депутатов и выборных глав муниципальных образований как представителей населения глава субъекта РФ сможет более эффективно исполнять свои обязанности, имея опору на муниципальном уровне власти.
Новая система выборов региональных лидеров в целом вписывается в общую тенденцию политической модернизации страны и свидетельствует о
взвешенности подходов к выбору способа наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ в соответствии со сложившимися в стране социально-политическими и иными условиями. Такая практика, направленная на отсев на ранних стадиях избирательного процесса безответственных, слишком самоуверенных или экстремистски настроенных кандидатов, имеет место, например, при выдвижении кандидатов на выборах Президента Франции и считается пропорциональной конституционно значимым целям.
Вместе с тем представляется, что диапазон законодательных возможностей субъектов РФ по конкретизации правил выдвижения кандидатов на должность главы региона не в полной мере отвечает принципу многопартийности, политического многообразия и свободных выборов. Возможности использования субъектами РФ широкого диапазона по конкретизации правил выдвижения кандидатов на должность главы субъекта РФ может породить ситуацию, создающую наиболее благоприятные условия для партии, имеющей большинство в представительных органах муниципальных образований. Отнесение на усмотрение субъекта РФ введения института самовыдвижения содержит угрозу нарушения пассивного избирательного права граждан в тех субъектах РФ, где такой институт не введен.
Изменения избирательного законодательства, внесенные в 2013 г., свидетельствуют о некотором отходе от тенденции централизации правового регулирования избирательных отношений и повороте в сторону федерализации: на усмотрение субъектов РФ отнесен выбор способа наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. В дополнение к выборам появился альтернативный способ, подобный ранее имевшему место в Российской Федерации: в соответствии с Федеральным законом от 02.04.2013 № 30-ФЗ (ред. от 21.02.2014) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»16 конституцией (уставом), законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
В рассматриваемый период минимальный процент депутатских мандатов в законодательном органе субъекта РФ, распределяемый по пропорциональной избирательной системе, снизился с 50 до 25 %. Города федерального значения получили еще большую свободу усмотрения в выборе применяемых избирательных систем: Федеральный закон от 02.11.2013 № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»17 установил, что данное
положение не распространяется на выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Федеральным законом от 21.12.2013 № 364-ФЗ «О внесении изменений в статьи 61 и 66 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» внесено изменение, направленное на повышение прозрачности (транспарентности) выборов и избирательных процедур в самом прямом смысле: теперь стационарные ящики для голосования должны быть изготовлены из прозрачного или полупрозрачного материала, в соответствии с нормативами технологического оборудования, утверждаемыми Центральной избирательной комиссией РФ.
Федеральный закон от 28.12.2013 № 396-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»18 с целью противодействия коррупции определил, что при осуществлении государственных закупок для нужд выборов (бюллетеней, открепительных удостоверений, специальных знаков (марок) и т.п.) такие закупки осуществляются на основании Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» у единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), определяемых Правительством РФ по предложениям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ не реже одного раза в 5 лет.
Изменения избирательного законодательства 2014 г. (по состоянию на 1 октября 2014 г.) ужесточили требования к кандидатам на выборные должности (практически ввели моральный ценз): теперь не имеют права быть избранными граждане РФ, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления; осужденные к лишению свободы за совершение тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, — до истечения 10 лет со дня снятия или погашения судимости; осужденные к лишению свободы за совершение особо тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, — до истечения 15 лет со дня снятия или погашения судимости; осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных УК РФ, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления.
Законодательство более четко определило случаи, когда суд соответствующего уровня может от-
16 иЯЬ: http://www.pravo.gov.ru.
17 Там же.
18 Там же.
менить решение комиссии об итогах голосования. Перечень таких оснований расширен, в него вошли такие обстоятельства, как признание после дня голосования незаконным отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, если это нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей; установление иных нарушений законодательства, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей.
Упорядочены условия регистрации кандидата, списка кандидатов на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований, уточнены формы поддержки выдвижения кандидата, списка кандидатов избирателями. Начиная с 2015 г. на выборах в органы местного самоуправления избиратели смогут голосовать против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) непосредственно.
Изменения избирательного законодательства, внесенные в 2014 г., свидетельствуют о дальнейшем стремлении законодателя к упорядочению избирательных процедур, расширению политического участия, отсеву недостойных кандидатов, повышению гарантий избирательных прав граждан на стадии регистрации кандидатов, а в целом — о развитии избирательного законодательства в сторону демократизации и повышения гарантий избирательных прав.
Анализ динамики избирательного законодательства последних лет показал наличие положительных тенденций, свидетельствующих о формировании избирательной системы, отвечающей самым высоким требованиям международных стандартов. В их числе:
1) расширение политического спектра представительства, о чем свидетельствуют изменения в законодательстве, связанные с понижением минимальной численности политических партий, расширением возможностей участия политических партий в выборах без сбора подписей, расширением гарантий представительства общественных объединений, отвечающих указанным в законе критериям, в муниципальных выборах, отменой обязанности так называемых малых партий возмещать стоимость бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади, предоставленных им ранее организациями телерадиовещания и редакциями периодических печатных изданий для проведения предвыборной агитации;
2) унификация избирательных процедур на выборах всех видов и уровней, о чем свидетельствуют установление единообразного подхода к заверению списков кандидатов, установление единых оснований для отказа в заверении списка кандидатов, ограничение прав субъектов РФ устанавливать своим законом основания для отказа в регистрации списка кандидатов по единому избирательному округу. Данные нормы (вкупе с нормами о
возможности отмены итогов выборов судом из-за необоснованного отказа в регистрации, если это повлияло на волеизъявление избирателей) сводят к минимуму возможность нарушений избирательных прав граждан на стадии регистрации кандидатов (списков кандидатов), позволяют более эффективно защищать избирательные права, способствуют единообразию судебной практики. Единые правила избирательного процесса позволяют выработать и единые подходы к разрешению коллизий и избирательных споров, уменьшают возможность неправомерных отказов в регистрации кандидатов (списков кандидатов), создают условия для более эффективного осуществления контроля за реализацией гарантий избирательных прав граждан, способствуют борьбе с коррупцией;
3) стабилизация функционирования системы избирательных комиссий, что усматривается из норм законодательства об увеличении с 4 до 5 лет сроков их полномочий, о создании участковых избирательных комиссий на постоянной основе;
4) гуманизация избирательного законодательства, выразившаяся в расширении перечня гарантий осуществления гражданами, являющимися инвалидами, избирательных прав, в том числе в процессе выдвижения указанных лиц кандидатами, информирования, голосования;
5) усиление антикоррупционной направленности избирательного законодательства, выразившееся во введении дополнительных требований к кандидатам об информировании о доходах, запрете пользования иностранными финансовыми инструментами, в правилах закупок для нужд, связанных с проведением выборов;
6) федерализация избирательного процесса, которая выражается в возврате к выборам высших должностных лиц субъектов РФ на основе прямого волеизъявления граждан, расширении пределов усмотрения субъектов РФ по применению пропорциональной избирательной системы на выборах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ: от обязательных 50 к 25 %, предоставлении городам федерального значения права самостоятельного выбора вида (видов) избирательных систем, введение альтернативного прямым выборам способа замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ в виде избрания депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;
7) повышение роли и авторитета местного самоуправления как опоры государственной власти, что выразилось во введении норм о необходимости для кандидата на должность главы субъекта РФ заручиться в своем регионе поддержкой депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований как обязательного условия выдвижения кандидата.
Библиография:
1. Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: Городец, 2004. 848 с.
2. Нудненко Л.А. Новеллы Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 6. С. 13—18.
3. 100-летие выборов Государственной Думы: история и современность: материалы науч.-практ. конф. (Москва, 3 марта 2006 г.) // Журнал о выборах. 2006. Спец. вып. / под общ.ред. А.А. Вешнякова. 196 с.
References (transliteration):
1. Kontseptsii razvitiya rossiiskogo zakonodatel'stva / pod red. T.Ya. Khabrievoi, Yu.A. Tikhomirova, Yu.P. Orlovskogo. M.: Gorodetz, 2004. 848 s.
2. Nudnenko L.A. Novelly Federal'nogo zakona «O vyborakh deputatov Gosudarstvennoi Dumy Federal'nogo Sobra-niya Rossiiskoi Federatsii» // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2006. № 6. S. 13—18.
3. 100-letie vyborov Gosudarstvennoi Dumy: istoriya i sovremennost': materialy nauch.-prakti. konf. (Moskva, 3 marta 2006 g.) // Zhurnal o vyborakh. 2006. Spets. vyp. / pod obshch.red. A.A. Veshnyakova. 196 s.
Материал поступил в редакцию 28 ноября 2014 г.
Election legislation in the Russian Federation: formation stages and development tendencies
SADOVNIKOVA, Galina Dmitrievna — Doctor of Law, Professor of the Department, Vice-Chairperson of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Kutafin Moscow State Law University, Merited Worker of Higher Professional Education of the Russian Federation. [sadovnikovag@inbox.ru]
123995, Russia, Moskva, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9.
Review. The article shows a complicated path of development of the legislation on election in Russia. The author shows the stages of its development, noting its strong and weak points. The author singles out the tendencies in the legal regulation of elections at various stages of its reform. In particular, she discusses widening the political representation specter, unification of election procedures for the elections of various types, stabilization of functioning of the system of election commissions, humanization of elections by widening the scope of guarantees for the election rights of the disabled persons, including these persons becoming candidates, information, voting, strengthening of the anti-corruption elements in election legislation, federalization of the election process, growing role and authority of municipal self-government as a basis for the state government. The author notes lack of the united concept of systematization for the election legislation, which is one of the main obstacles for its development in the opinion of the author. The author offers some directions for the improvement of election legislation. Keywords: elections, election systems, election rights, candidates, representative bodies, power, federalism, municipal self-government, tendencies, perspectives, election commissions, political parties.
