CC BY
57
2.6. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ УЧАСТИИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИИ ВЫБОРОВ1
Ларькина Анна Петровна, канд. юрид. наук, доцент. Должность: доцент. Место работы: Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева. Подразделение: кафедра государственного и административного права. E-mail: larkina.anna@mail.ru
Аннотация
Задачи: В статье проводится анализ норм избирательного законодательства Российской Федерации, предусматривающих участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в организации и проведении выборной кампании, а также исследуются основные форы их участия.
Выводы: действующее избирательное законодательство предусматривает участие органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц практически во всех стадиях избирательного процесса, при этом отсутствует конкретно установленный перечень всех органов, которые призваны оказывать содействие избирательным комиссиям в организации и проведении выборов. В большинстве случаев законодатель не уточняет название государственного органа, используя лишь общую формулировку - «органы государственной власти и органы местного самоуправления».
Предложения: для обозначения государственных органов и органов местного самоуправления участвующих в различных стадиях избирательного процесса, целесообразно включить в действующее избирательное законодательство термин «органы публичной власти» с расшифровкой его значения в ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Ключевые слова: выборы, избирательные комиссии, органы государственной власти и органы местного самоуправления, органы публичной власти, оказание содействия в подготовке и проведении выборов.
ELECTORAL LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION ON PUBLIC AUTHORITIES PARTICIPATION iN THE ORGANIZATION AND ELECTION Larkina Anna Petrovna, PhD at law, Associate Professor. Position: Associate Professor. Place of employment: National Research Mordovia State University named after N.P. Ogarev. Department: State and Administrative Law chair. Email: larkina.anna@mail.ru
Annotation
Objectives: The article analyzes the electoral legislation norms of the Russian Federation that provide for the par-
1 Работа выполнена в рамках темы НИР № 28-17: Избирательное законодательство и практика его применения в Российской Федерации
ticipation of government bodies and local self-government bodies in the organization and conduct of an election campaign, and also examines the main points for their participation.
Conclusions: The current electoral legislation provides for the participation of government bodies, state bodies, local governments and their officials in all stages of the electoral process, but there is no specific list of all bodies that are called upon to assist election commissions in organizing and holding elections. In most cases, the legislator does not specify the name of the state body, using only the general wording - "state authorities and local self-government bodies".
Suggestions: to designate state bodies and local self-government bodies participating in various stages of the electoral process, it is advisable to include in the current electoral legislation the term "public authorities" with the interpretation of its meaning in art. 2 of the Federal Law "On Basic Guarantees of Electoral Rights and the Right to Participate in the Referendum of Citizens of the Russian Federation".
Keywords: elections, election commissions, state authorities and local self-government bodies, public authorities, assistance in the preparation and conduct of elections.
Реальное осуществление народовластия в ходе подготовки и проведения выборов обеспечивается целеустремленной и правомерной деятельностью целого ряда субъектов, среди которых особое место занимают органы государственной власти и органы местного самоуправления. Их участие в избирательном процессе является естественным и неизбежным, они наделены значительными полномочиями по обеспечению ряда избирательных действий и процедур, а также по оказанию содействия избирательным комиссиям различного уровня в осуществлении их компетенции.
В юридической науке выработано несколько классификаций субъектов избирательного процесса, в основе деления которых лежат различные критерии. В частности, предлагаются шести субъектные [4, с.8], четырех субъектные [3, с.21] и двух субъектные [7, с.63] классификации. В них авторы органы государственной власти и органы местного самоуправления относятся к различным группам субъектов.
Наиболее обстоятельной, нам представляется, классификация, в которой выделены обязательные и факультативные субъекты избирательного процесса. В ней органы публичной власти отнесены к факультативным участникам избирательного процесса. Характеризуя факультативные субъекты как выполняющие вспомогательные функции в реализации чужого активного и пассивного избирательного права, в свою очередь Д.М. Худолей подразделяет их на две подгруппы. В первую подгруппу им включены наблюдатели, доверенные лица и иные субъекты, как правило, обладающие процессуальными правами. Уполномоченные органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица - отнесены ко второй подгруппе субъектов, способствующих организации и проведению выборов [7, с.65-66]. С таким подходом вполне можно согласиться, при условии замены термина «способствующих» термином «содействующих». Дело в том, что сам законодатель в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 01.06.2017) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» применяет именно данную правовую категорию: «Государственные органы, органы местного са-
моуправления, государственные и муниципальные учреждения, а также их должностные лица обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий...» (п.16 ст.20).
Анализ действующего избирательного законодательства свидетельствует об отсутствии конкретно установленного перечня органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые призваны оказывать содействие избирательным комиссиям в организации и проведении выборов. В большинстве случаев законодатель не уточняет название государственного органа, используя лишь общую формулировку - «органы государственной власти и органы местного самоуправления». Вместе с тем, отдельные органы публичной власти все же упоминаются, среди них: Президент РФ, палаты Федерального Собрания РФ, федеральные органы исполнительной власти; суды, органы прокуратуры, следственный комитет; МВД; Центральный банк РФ; глава местного самоуправления и другие.
Пробелы избирательного законодательства в части конкретизации органов государственной власти и органов местного самоуправления, призванных оказывать содействие избирательным комиссиям в подготовке и проведении выборной кампании восполняются подзаконными нормативными правовыми актами.
Так, например, в постановлении Правительство РФ от 16 апреля 2016 г. № 315 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва» указаны соответствующие федеральные органы исполнительной власти и их конкретные функции.
В настоящее время подготовлен Проект постановления Правительства РФ «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов Президента Российской Федерации». Данный проект пока не подписан, с ним можно ознакомится на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения).
В пояснительной записке к Проекту указано, что он разработан в целях обеспечения подготовки и проведения выборов Президента РФ в соответствии с положениями Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федерального закона от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».
В частности, в данном проекте содержатся положения, определяющие направления взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и учреждений с избирательными комиссиями различного уровня, осуществляющими подготовку и проведение выборов Президента РФ. В нем указаны конкретные федеральные органы публичной власти, призванные оказывать содействие в составлении и уточнении списков избирателей, образовании избирательных участков, доставке избирательной документации. Перечень органов весьма внушительный, он включает практически все федеральные министерства, отдельные федеральные службы и федеральные агентства.
Таким образом, выше приведенные примеры подзаконных нормативных правовых актов можно рассматривать как реальный способ конкретизации органов публичной власти, которые в пределах своей компетенции должны оказывать содействие в организации и проведении выборов.
В юридической литературе отмечается также, что на практике получает нормативное закрепление новая форма в сфере электоральных отношений - «взаимодействие в целях оказания содействия». В частности, заключаются соглашения по вопросам взаимодействия и взаимного обмена информацией между избирательными комиссиями и органами исполнительной власти в целях оказания содействия избирательным органам в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов [6, с.108-109].
В сложившейся ситуации представляется разумным длинные упоминания в тексте избирательных законов, не конкретизированных органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления и т.п., заменить правовой категорией «уполномоченные органы публичной власти». К сожалению, в российской законодательной практике указанная терминология пока еще не находит своего применения. В то время как в отечественной научной и ученой литературе категории «публичная власть» и «орган публичной власти» получили достаточно широкое признание. При этом их содержание трактуется различно.
Так, например, А.С. Саломаткин, А.И. Ястребова публичную власть рассматривают как «...родовое, обобщающее понятие, объединяющее государственную власть Российской Федерации, государственную власть субъектов Российской Федерации и местную власть» [5, с.6].
По мнению С.А. Авакьяна «.категория публичной власти является достаточно широкой, и не может сводиться только к государственной власти» [2, с.10]. По мнению ученого она «охватывает различные организационные средства для управления», «особенно если ее связывать с гражданским обществом»[1,с.20].
В свою очередь термин «органы публичной власти» позволяет объединять все органы и их должностные лица, задействованные в избирательном процессе, включая органы государственной власти и органы местного самоуправления. Поэтому представляется разумным включить указанную правовую категорию в действующее избирательное законодательство. В частности, в ст.2 «Основные термины и понятия» Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с расшифровкой его значения.
Для этого предлагаем пункт 29 ст. 2, признанный утратившим силу (Федеральный закон от 21.07.2005 N 93-Ф3) наполнить новым содержанием:
29) органы публичной власти, оказывающие содействие избирательным комиссиям, комиссиям референдума в организации и проведении выборов, референдума - уполномоченные государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, а также их должностные лица.
Избирательные органы в силу своего особого статуса призваны обеспечивать легитимность власти, потенциально способствовать стабильности политической системы и эффективности государственного и муниципального управления в стране. Однако без тес-
ного взаимодействия с органами публичной власти это не представляется возможным в полной мере. Именно поэтому в действующем избирательном законодательстве органы публичной власти задействованы практически на всех этапах избирательной кампании.
Следует особо подчеркнуть, что в период организации и проведения выборов в основе совместных действий избирательных комиссий и органов публичной власти лежит обеспечение легитимного формирования выборных органов власти. При этом их сотрудничество должно строиться на принципах невмешательства органов публичной власти в работу избирательных комиссий и разумного взаимодействия между ними.
Важно иметь в виду, что взаимодействие органов публичной власти с избирательными комиссиями имеет отличительную особенность. По существу участие органов публичной власти в подготовке и проведении выборов должно сводится к обеспечению избирательных комиссий всем необходимым для осуществлениями ими своих полномочий. Поэтому взаимодействие органов публичной власти с избирательными комиссиями в конечном итоге сводится оказанию содействия органов публичной власти избирательным комиссиям.
Органы публичной власти (федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления) в соответствии с законодательством наделены значительными полномочиями по обеспечению ряда избирательных действий и процедур, а также по оказанию содействия избирательным комиссиям различного уровня в осуществлении их компетенции. Целый ряд статей Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» служат тому подтверждением. И прежде всего ст. 20. «Система и статус избирательных комиссий, комиссий референдума», где прямо закреплено, что: «Государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, а также их должностные лица обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий.» (п.16).
В настоящее время правовая регламентация федеральных выборов осуществляется следующими законами: Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 01.06.2017) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ (ред. от 18.06.2017)<Ю выборах Президента Российской Федерации»; Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ (ред. от.18.06.2017) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Выборы региональных органов государственной власти регламентируются федеральными законами и законодательными актами субъектов Федерации, которые не должны противоречить Конституции РФ 1993 г. и федеральным законам. Так, например, в Республике Мордовия действующее избирательное законодательство включает: Закон Республики Мордовия от 27 июня 2006 г. № 41 -З (ред. 01.06.2016) «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия»; Закон Республики Мордовия от 13 июня 2012 № 42-З (ред. от 02.06.2017) «О выборах Главы Республики Мордовия».
Анализ положений действующего избирательного законодательства о функциях органов публичной вла-
сти в избирательных кампаниях позволяет выделить следующие формы их участия:
- назначение выборов соответствующим органом публичной власти (органом государственной власти, органом местного самоуправления);
- содействие органов публичной власти в организации и проведении выборной кампании;
- обеспечение законности и безопасности в ходе организации и проведения выборов.
Все вышеуказанные формы участия органов публичной власти в избирательном процессе являются взаимосвязанными между собой и являются звеньями единой цепи организации и проведения выборов.
Назначение выборов как форма участия органов публичной власти представляет собой принятие уполномоченным на то органом или должностным лицом соответствующего уровня решения о назначении выборов и его официальное опубликование. На федеральном уровне органы, наделенные правом назначать выборы, установлены в Конституции РФ. В соответствии с конституционными положениями выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации Федерального Собрания РФ, выборы Государственной Думы назначает Президент РФ. На региональном уровне, выборы назначаются уполномоченными на то органами, установленными конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. В свою очередь избирательное законодательство достаточно подробно регламентирует весь комплекс отношений, связанных с назначением выборов.
Наиболее объемной по своему содержанию является такая форма участия органов публичной власти в выборах как оказание содействия избирательным комиссиям в подготовке и проведении выборов. Она объединяет важнейшие функции органов публичной власти в обеспечении выборной кампании. Конкретно содействие оказывается путем: предоставления на безвозмездной основе необходимых помещений, транспортных средств, средств связи, технического оборудования; предоставления избирательным комиссиям эфирного времени для информирования избирателей; предоставления необходимых сведений и материалов, дачи ответов на обращения комиссий. В обязанности органов публичной власти входит обеспечение равных условий проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам, и т.п.
Обеспечение законности и безопасности в ходе организации и проведения выборов возложено на суды общей юрисдикции, органы прокуратуры, органы внутренних дел.
Избирательным законодательством предусмотрено заслушивание органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в соответствующие выборные органы. На заседаниях центральных избирательных комиссий субъектов Федерации заслушивается информация органов публичной власти: по обеспечению охраны помещений избирательных участков, помещений для голосования избирательных участков, транспортных средств, перевозящих избирательные документы, общественной безопасности; о состоянии противопожарной безопасности и технического состояния помещений; по обеспечению телефонной и иными видами связи избирательных комиссий и т.п.
Подводя итог, отметим следующее:
- в действующем избирательном законодательстве Российской Федерации отсутствует конкретно установленный перечень органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые призваны оказывать содействие избирательным комиссиям в организации и проведении выборов. Их конкретизация преимущественно осуществляется подзаконными нормативными правовыми актами. В сложившейся ситуации представляется разумным длинные упоминания в тексте избирательных законов, не конкретизированных органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления и т.п., заменить правовой категорией «уполномоченные органы публичной власти»;
- органы публичной власти задействованы практически во всех стадиях избирательного процесса. При этом используются различные формы участия органов публичной власти в организации и проведении выборов, среди которых наиболее объемной по своему содержанию является - оказание содействия избирательным комиссиям по обеспечению легитимной власти в России.
Список литературы:
1. Авакьян С.А. Публичная власть и представительство: организационные, социальные и персоналист-ские начала (конституционно-правовой взгляд) // Конституционное и муниципальное право.2014. № 11. С.20-30.
2. Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Сборник материалов Международной конференции. М.: Юридический факультет МГУ им. М.В. ломоносова. 21-23 апреля 2015 г. / Отв. ред. проф. С.А. Авакьян. -М.: Юстицинформ.2015.С.10-17.
3. Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право: учебник. М.: Юстицин-форм, 2008. 312 с.
4. Краснов К.В. Субъект избирательного процесса в Российской Федерации: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. 26 с.
5. Саломаткин А.С. Ястребова А.И. Организация публичной власти в субъектах Российской Федерации: конституционно-правовые основы: учебное пособие для бакалавров. М.: Новый индекс.2017. С.6 (360 с)
6. Сурменев С.А. Взаимодействие избирательных комиссий с органами государственной власти, местного самоуправления и институтами гражданского общества в современной России // Вестник Поволжского института управления .2013. № 3 (36). С.107-111.
7.Худолей Д.М. Субъекты избирательного процесса // Вестник Пермского университета. Юридические нау-ки.2014.№ 4(26).С.61-71.
Рецензия
на статью «Избирательное законодательство Российской Федерации об участии органов публичной власти в организации и проведении выборов» кандидата юридических наук, доцента кафедры государственного и административного права Национального исследовательского Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева Ларькиной Анны Петровны
В условиях приближающихся очередных выборов Президента РФ, представленная статья приобретает особую актуальность. В процессе подготовки и проведения избирательной кампании будут задействованы практически все органы государственной власти и органы местного самоуправления, и их должностные лица.
В работе проведен анализ норм действующего избирательного законодательства, предусматривающих участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в организации и проведении выборной кампании, а также исследуются основные форы их участия.
Отмечая отсутствие законодательно закрепленного перечня органов, так или иначе участвующих в избирательном процессе, автор вносит небесспорное предложение о целесообразности включения в избирательное законодательство специальной правовой категории для обозначения подобных органов - уполномоченные органы публичной власти .
Представляет научный интерес исследование предусмотренных избирательным законодательством форм участия органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, их видовая классификация.
Научная статья соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода и может быть рекомендована к публикации.
Рецензент -
Зав. кафедрой правовых дисциплин Национального исследовательского Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева, доктор юридических наук, профессор Т.В. Худойкина
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»;
Оригинальность текста - 81,4%
