CC BY
296
Вестник Самарской гуманитарной акалемии. Серия «Право». 2013. № 2(14)
ИЗ ИСТОРИИ ВОЗНИКНОВЕНИЯ «ОКА ГОСУДАРЕВА» РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ
© А. В. Машаев © В. И. Толмосов
Машаев Андрей Валерьевич
магистрант магистерской программы «Проблемы противодействия преступности и осуществления правосудия»
Самарская
гуманитарная академия (г. Самара)
Толмосов Вячеслав Иванович
кандидат юридических наук, доцент
заведующий кафедрой уголовного права и процесса Самарская
гуманитарная академия
(г. Самара)
В статье прелставлена история возникновения и становления органов прокуратуры и прокурорской леятельности в XVIII веке в периол правления Петра I. Обосновывается важное значение прокуратуры лля обеспечения реформирования Российской Империи в указанный периол.
Ключевые слова: «око госуларево», реформы Петра I, сенатский налзор, прокуратура, прокурорский налзор, законность.
Российская прокуратура является детищем Петра Великого, которого официальная историография считает выдающимся государственным деятелем, определившим вектор развития России в XVIII веке, обусловленный его крупномасштабными реформами государственного и общественного уклада, проведёнными в интересах развития и благоденствия страны, укрепления её могущества и авторитета на международной арене.
В допетровской Руси специальных органов публичного преследования не существовало, а идея надзора за исполнением законов была чужда.
Фактически прокуратура была создана Петром I в результате поиска простых и эффективных решений, призванных установить в государстве действенный контроль над надлежащим исполнением законов, без которого претворить в жизнь все его начинания было проблематично.
Не секрет, что при проведении задуманных реформ, осложнённых дефицитом опытных, образованных и добросовестных государственных служащих, он на каждом шагу встречал зло-
употребления, воровство и противодействие всем своим инициативам, что в качестве ответных мер требовало создания надзорного органа, контролирующего все звенья деятельности государственного аппарата для должного внутреннего управления страной.
До 1700 года во главе управления государственным и общественным порядком стояла Боярская дума, которая им же и руководила. Она представляла собой высший совет, состоявший из представителей феодальной аристократии, носила законосовещательный характер и на всём протяжении своей долгой истории функционировала на фоне произвола, насилия и деспотизма. При Петре I, который со временем стал душой внутреннего управления страной, авторитет и влияние данного политического учреждения сильно пошатнулись, чему способствовал и факт основания государем в 1699 году Ближней канцелярии, формально вошедшей в состав Боярской думы в качестве её канцелярии. Однако по существу это был орган административно-финансового контроля над деятельностью всех государственных учреждений России (1699—1719), который в 1701 году возглавил Н. М. Зотов (около 1644—1718) — учитель и наставник Петра I в его бытность царевичем. Примечательно, что под эгидой Ближней канцелярии в 1708—1710 гг. собирались начальники важнейших приказов в количестве до 8 человек, составлявшие консилиум министров, являвшийся прямым предшественником Сената. Ближняя канцелярия пользовалась особым доверием государя, но всё-таки имела временное переходное значение.
Одновременно следует отметить, что в 1704 г. Петром I был учреждён Кабинет его императорского величества, который фактически являлся канцелярией царя, ведал царской казной и имуществом, а главное — вёл его переписку, включавшую донесения, жалобы и просьбы, нуждавшиеся в монаршем рассмотрении. Во главе данного административного органа стоял кабинет-секретарь А. В. Макаров [1674 (1675)—1740], имевший в своём ведении секретные бумаги1.
Кроме того, подчеркнём, что 22 февраля 1711 г. Пётр I учредил новый высший орган государственной власти — Правительствующий Сенат2, указ о
1 В 1726 г. супругой Петра I — императрицей Екатериной I (1684—1727), коронованной в 1724 г., был создан Верховный тайный совет, представлявший собой высшее совещательное государственное учреждение Российской империи в 1726—1730 гг. в составе 7 - 8 человек, решавшее важнейшие государственные задачи. С началом функционирования данного совещательного органа значение Кабинета его императорского величества резко снизилось. 27 мая 1727 г. он был ею закрыт. Заметим также, что вскоре после упразднения Верховного тайного совета (1730) императрица Анна Иоанновна (1693—1740), взошедшая на российский императорский престол в 1730 г., 18 октября 1731 г. учредила Кабинет министров, получивший широкие права в области законодательства, управления, суда и контроля за деятельностью всех государственных учреждений.
2 Роль и место Сената в системе судебной власти Российской империи заслуживает отдельного рассмотрения, выходящего за рамки нашего исследования. Тех, кто интересуется данным вопросом, мы отсылаем, например, к работам Калиниченко А. В.: 1) Сенат — орган высшей судебной власти Российской империи // Российская юстиция. 2011. № 3. С. 44—48; 2) Сенатский надзор за деятельностью судебных органов национальных окраин Российской империи: (дореформенный период) // Российский
котором написал собственноручно, перечислив в нём его персональный состав3.
В дополнение и развитие этого законодательного акта он 2 марта того же года издал ещё ряд указов, имеющих непосредственное отношение к теме настоящего исследования:
^ «О послушании всех Сенату и его указам», в котором отмечалось:
— «Повелеваем всем, кому о том ведати надлежит, как духовным, так и мирским, военного и земского управления вышним и нижним чинам, что мы ... определили Управительный Сенат, которому всяк и их указам да будет послушен так, как нам самому, под жестоким наказанием или и смертию, по вине смотря»;
— «И ежели оной Сенат, чрез своё ныне пред Богом принесённое обещание, неправедно что поступят в каком партикулярном деле, и кто про то уведает, то, однакож, да молчит до нашего возвращения, [дабы тем не помешат настоящих протчих дел»];
— «И тогда да возвестить нам, однакож, справясь с подлинным документом, понеже то будет пред нами суждено, и виноватый жестоко будет наказан»4;
^ Сенату о его деятельности по отбытии царя из Петербурга, в котором конкретизировались полномочия данного государственного органа и ставились вполне определённые задачи, в том числе:
— «Суд иметь нелицемерный и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения; то ж и ябедником да последует»;
— «Смотреть во всём государстве расходов и ненужныя, а особливо напрасныя отставить»5;
Т. А. Белова правильно отмечает, что Пётр I, стремясь усилить ответственность сенаторов, впервые в истории гражданских органов России ввёл в Сенате институт присяги6, текст которой также увидел свет 2 марта 1711 г. под названием «Присяга сенаторов в верности и честном служении государю и отечеству». Сенаторы «пред Господом Богом» клялись в верности «государю и всему государству» и обязывались блюсти «правду и правый суд, как между народом, так и в деле государственном»7 .
судья. 2011. № 4. С. 21—24; 3) Становление высшей судебной власти Российской империи в XVIII веке // История государства и права. 2011. № 5. С. 15—18; 4) Сенат в системе судебной власти Российской империи : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2011. 24 с.
3 Полный текст указа Петра I об учреждении Правительствующего Сената и о персональном его составе от 22.02.1711 см.: Воскресенский, Н. А. Законодательные акты Петра I : Редакции и проекты законов, заметки, доклады, доношения, челобитья и иностранные источники / под ред. и с пред. Б. И. Сыромятникова. Т. 1: Акты о высших государственных установлениях. М. ж Л. : Изд-во АН СССР, 1945. С. 197—198.
4 Воскресенский Н. А. Указ. соч. С. 200—201.
5 Там же. С. 198—200.
6 См.: Белова Т. А. Реформа Сената 1711 - 1725 гг.: к постановке проблемы // Современные проблемы науки и образования (электронный научный журнал). 2012. № 6. С. 2. URL: http://www.science-education.ru/106-7982 (дата обращения: 16.11.2013).
7 Воскресенский Н. А. Указ. соч. С. 201—202.
Интересно заметить, что Указ Петра I Сенату о его деятельности по отбытии царя из Петербурга от 2 марта 1711 года дополнен повелением государя, которое в современной транскрипции звучит следующим образом: «Учинить фискалов во всяких делах, а как быть им, пришлётся известие»8.
Позже, 5 марта указанного года, царь издал Указ Правительствующему Сенату о местах сенаторов, о решении дел в Сенате, о подписывании протоколов, о выборе обер-фискала и его должности. В п. 3 данного законодательного акта он конкретизировал свою позицию в отношении фискалов, пояснив:
«Выбрать оборъ-фискала, человека умнова и доброва, [ис какого чина ни есть].
Дела же его сие суть:
Долженъ онъ над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправой судъ;
також - в зборе казны и протчего.
И хто неправду учинитъ, то долженъ фискалъ позвать его перед Сенатъ [какой высокой степени ни есть], и тамо его уличать.
И буде уличитъ кого, то половину штрофа в казну, а другая ему, фискалу.
Буде же и не уличитъ, отнюдъ фискалу в вину не ставить, ниже досадовать, под жестокимъ наказаньем и разореньемъ всего имения.
Також надлежит ему иметь несколко под собою провинцыар-фискалов, у каждого дела по одному, которыя ещё под собою несколко нижнихъ имеютъ, которыя во всёмъ имеютъ такую ж силу и свободность, как и оборъ фискал, кроме одного, что вышнего судью или генералного штапа на суд без оборъ фискала позват не могутъ.
Також надлежит о въсех публичных и генералных указах из Сенату оному фискалу обявълят»9.
Здесь же подчеркнём, что 17 марта 1714 г. Петром I был издан ещё один указ — Указ о фискалах и о их должности и действии, определивший полномочия и основы организации деятельности названных должностных лиц10.
Из анализа положений этих указов следует, что институт фискалов, возглавлявшийся обер-фискалом, состоявшим непосредственно при Сенате, был задуман и введён Петром I как надзорный и контрольный орган. Его главное предназначение состояло в том, чтобы осуществлять тайный надзор за действиями всех должностных лиц и контролировать их деятельность в целях борьбы с казнокрадством, взяточничеством и другими пороками, разъедавшими государственный аппарат как ржавчина.
Вместе с тем в содержании анализируемого указа были заложены «мины» замедленного действия, которые рано или поздно всё-таки должны были привести к несостоятельности рассматриваемого института, созданного Петром I из благих государственных побуждений.
8 Воскресенский Н. А. Указ. соч. С. 200.
9 Там же. С. 203—204.
10 Полный текст первоначального наброска Указа о фискалах, об их должности и действии, написанный Петром I 12 марта 1714 г., а также его окончательной редакции от 17 марта того же года (см.: Воскресенский Н. А. Указ. соч. С. 332—335).
Во-первых, фискалы не имели жалованья, а средства на жизнь получали из штрафов, взыскиваемых по их доносам с виновных.
Во-вторых, обстановка, в которой фискалы осуществляли свои должностные полномочия, отнюдь не способствовала соблюдению ими законности.
Не случайно А. Н. Савенков замечает: «Практика показала ненадёжность этой системы как органа надзора за законностью, так как сами фискалы, действуя в атмосфере тайной слежки и доносов, становились на путь злоупотреблений. Эта служба не пользовалась популярностью в обществе и слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. Более того, она не была способна предупреждать нарушения законов»11.
Следующим шагом Петра I в попытках стабилизировать состояние законности и правопорядка в стране следует считать Указ Сенату о назначении Василия Зотова генеральным ревизором с определением его обязанностей от 27 ноября 1715 года12.
Этим законодательным актом государь определил должность «генерального ревизора, или надзирателя указов». На неё он назначил В. Н. Зотова — сына своего первого учителя Н. М. Зотова. Причём возложенные на него обязанности были слишком обширными, а денежные средства для их исполнения не выделялись, в связи с чем он никак не мог надзирать за деятельностью администрации вне стен Сената, так как не имел в своём подчинении каких-либо органов надзора. Более того, он реально не мог успешно контролировать и деятельность самого Сената, ибо канцелярия этого органа государственной власти ему не подчинялась и им не проверялась. Следовательно, его влияние на неё было мизерным. В конечном счёте, его деятельность свелась к получению от сенаторов месячных отчётов об указах Сената и к передаче их Петру I, которого изредка извещал о действиях сенаторов, не отвечающих критериям правильности. Столь спорное и неопределённое положение В. Н. Зотова окончилось тем, что в 1719 г. он перестал появляться на заседаниях Сената, из-за чего обязанности «надзирателя указов» были возложены на обер-секретаря данного органа А. Я. Щукина.
Между тем стремление царя к повсеместному искоренению злоупотреблений развило в народе и без того сильную страсть к доносам, многие из которых носили ложный характер. Множество печальных примеров показательного наказания должностных лиц, вставших на путь злоупотреблений властью или должностными полномочиями, взяточничества и казнокрадства, — характерная черта той далёкой эпохи.
Так, например, князь М. П. Гагарин (около 1659—1721) — Нерчинский воевода (1693—1695), глава Сибирского приказа и Оружейной палаты (1706), комендант Москвы (1707), первый глава Сибирской губернии (1711—1719), сват петровского канцлера Г. И. Головкина и вице-канцлера П. П. Шафирова, — 16 марта 1721 года был повешен за лихоимство. Казнь состоялась в Санкт-Петербурге в присутствии царя, придворных и родственников взяточника.
11 Савенков А. Н. Военная прокуратура в России. М. : РИЦ ГШ ВС РФ, 2003. С. 9-10.
12 См.: Воскресенский Н. А. Указ. соч. С. 214.
Обер-фискал Российской империи (с 1715 г.) А. Я. Нестеров (1651— 1724), пресекавший взяточничество и вымогательство, позднее сам был обвинён в злоупотреблениях, а в январе 1724 г. — казнён в Санкт-Петербурге путём колесования.
Итак, в условиях острой нехватки опытных, честных и добросовестных чиновников надежды Петра I на реформы в области государственного управления, неразрывно связанные с решением проблем усиления исполнительской дисциплины, неукоснительного соблюдения всех законов и предписаний, укрепления законности и правопорядка, не оправдывались.
В этих сложных условиях назрела настоятельная необходимость в создании государственного органа с особыми функциями и полномочиями по контролю над деятельностью государственных чиновников всех рангов и уровней, призванному пресекать их вседозволенность и безнаказанность, а также обеспечивать надлежащий надзор за законностью в судопроизводстве на территории всей страны.
Оставалось сделать ещё один новаторский шаг, и Пётр I его совершил, издав три императорских указа13, благодаря которым новый орган государственной власти в лице Российской прокуратуры получил путёвку в жизнь.
Первый из них — Указ Сенату о реорганизации Сената и Госуд. Коллегий от 12 января 1722 г. — признан основополагающим законодательным актом, с изданием которого органы российской прокуратуры ведут отсчёт дням своего рождения. В указе, в частности, отмечалось:
^ «Надлежит быть при Сенате генералу прокурору и обер прокурору, такъже во всякой Колегии по прокурору, которые должны будут репортовать генерала прокурора»;
У «Ныне ни о чёмъ такъ надлежитъ трудитца, чтоб выбрать и мне представит кандидатов в вышеописанные чины. А буде за краткостию времени всехъ нелзя, то чтоб ... в генералы и обор прокуроры выбрать, что необходимая есть нужда до наступающаго корновала учинить, дабы постом исправит-ца в делах было мочно. В сии чины даётся воля выбират из всякихъ чиновъ, а особливо в прокуроры, понеже зело нужно есть»14.
Таким образом, при отборе в прокуроры следовало оценивать не положение кандидата в обществе, а его образование, работоспособность, честность и ответственность15. Не секрет, что именно такие люди нужны были государ-
13 После победы в Северной войне (1700—1721) и заключения Ништадтского мира - мирного договора между Россией и Швецией, подписанного 30 августа (10 сентября) 1721 г. в г. Ништадт (ныне — Уусикаупунки, Финляндия), — Пётр I 22 октября (2 ноября) 1721 г. принял титул Императора Всероссийского, свидетельствующий о новой роли России в международных делах. Пруссия и Голландия признали этот титул русского царя незамедлительно, Швеция — в 1723 г., Турция — в 1739 г., Англия и Австрия — в 1742 г., Франция и Испания — в 1745 г., Польша — в 1764 г. Подробнее см. об этом: Шубинский С. Н. Исторические очерки и рассказы. 6-е изд., стереотип. СПб. : Тип. А. С. Суворина, 1911. С. 44—51.
14 Воскресенский Н. А. Указ. соч. С. 243—246.
15 Эти критерии не утратили своей актуальности при назначении прокурорских работников и в наши дни.
ству, чтобы противостоять «вельможным чинам и сиятельствам в пресечении их безнаказанного своевольства»16.
Второе императорское повеление — Указ об установлении должности прокуроров в надворных судах, и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальским и прочих людей от 18 января 1722 г., которым на прокуроров практически с первых дней существования рассматриваемого института был возложен надзор за законностью в судопроизводстве. Указ прямо предписывал: «Прокурором быт и в надворных судах»11.
Третье императорское предписание — Указ «Должность генерала прокурора» от 27 января 1722 г., действовавший до подписания Петром I 27 апреля того же года новой редакции указанного закона, которую и следует считать венцом законодательной работы по установлению должностных обязанностей и полномочий генерал-прокурора18, который при осуществлении надзора становился над Сенатом и подчинялся Императору.
Указ повелевал:
^ «Генералъ прокуроръ повиненъ сидеть в Сенате и смотрить накрепко, дабы Сенат свою должность хранилъ и во всехъ делахъ, которые к сенацкому разсмотрению и решению подлежатъ, истинно, ревностно и порядочно, бес потеряния времени, по регламентамъ и указамъ отправлялъ...»;
У «... накрепко смотрить, чтоб в Сенате не на столе толко дела вершились, но самымъ действомъ по указомъ исполнялись.»;
У «... накрепко смотрить, дабы Сенатъ в своёмъ звании праведно и нелицемерно поступалъ»;
^ «... ежели что увидитъ противное сему, тогда в тот же часъ повиненъ предлагать Сенату . какъ надлежитъ, дабы исправили»;
У «... ежели не послушаютъ, то долженъ в тотъ часъ протестовать и оное дело остановить.»;
У «... надлежитъ генералу прокурору в доношенияхъ ... осторожно и раз-смотрително поступать, дабы напрасно кому бесчестия не учинить.»;
У «... ежели увидитъ какое дело, хотя и противное ему покажется, да неясно, или два вида имеющее, то протестациею остановя, не тотъчасъ доносить, но посоветовать, с кемъ онъ за благо разсудитъ»;
^ «... ежели какое неправое доношение учинитъ по какой страсти, то будетъ самъ наказанъ по важности дела»;
У «... смотрить над всеми прокуроры, дабы в своём звании истинно и ревностно поступали .,.»19.
16 Цитата заимствована из кн.: Дёгтева Т. А. Прокуратура Самарской области в документах, воспоминаниях и фотографиях / под ред. Ю. Д. Денисова. Самара: «Типография, 2007. С. 8.
17 Воскресенский Н. А. Указ. соч. С. 382.
18 Этим двум редакциям указа предшествовали ещё четыре. В первых трёх из них дата не указана, в четвёртой — приведён только 1722 г. Эти редакции не содержат подписи Петра I, но на некоторых из них имеются исправления и дополнения, выполненные его рукой. Подробнее см. об этом: Воскресенский Н. А. Указ. соч. С. 300-311.
19 Воскресенский Н. А. Указ. соч. С. 308-311.
Небезынтересно заметить, что своё мнение о предназначении созданного им надзорного органа Пётр I определил относительно генерал-прокурора следующими словами: «... сей чинъ — яко око наше и стряпчей о делахъ государ-ственныхъ, того ради надлежитъ верно поступать, ибо перво на нём взыскано будетъ»20.
По сути А. Н. Савенков прав, когда замечает, что сущность прокурорской деятельности заключалась в обширных контрольных функциях, осуществляемых в интересах монарха, и обозначалась термином «инстиговать»21, который приведён в цитируемом указе в контексте обязанности генерал-прокурора «. все прокурорския доношения предлагать Сенату и инстиговать, чтоб по нихъ исполнено было»22.
Таким образом, следует заключить, что Российская прокуратура, обязанная своим появлением на свет Петру I, возникла как результат осознанной необходимости дополнения существующих органов контроля совершенно новым органом, наделённым широкими надзорными полномочиями, без которых в условиях специфики страны все государственные начинания могут остаться без реализации.
Первым российским генерал-прокурором был назначен русский государственный деятель и дипломат, сподвижник государя, граф П. И. Ягушинский (Ягужинский) (1683—1736), о чём свидетельствует Указ Петра I Сенату о назначении, в связи с реорганизацией Сената, президентов в Госуд. Коллегии и на вновь установленные при Сенате должности генерал-прокурора, герольдмейстера и рекетмейстера, с указанием сроков вступления президентов в управление их Коллегиями от 18 января 1722 г.23
20 Воскресенский Н. А. Указ. соч. С. 310.
21 См.: Савенков А. Н. Указ. соч. С. 10.
22 Воскресенский Н. А. Указ. соч. С. 309.
23 См.: Там же. С. 247—248.
