CC BY
49
УДК: 930.1(091)
ИСТОРИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ ЭВОЛЮЦИИ СОВРЕМЕННОЙ МОДЕЛИ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ
© 2010 г. А.А. Венков
Южный федеральный университет,
ул. Б. Садовая, 105/42, г. Ростов-на-Дону, 344006,
decanat@hist. sfedu. ru
Southern Federal University,
B. Sadovaya St., 105/42, Rostov-on-Don, 344006,
decanat@hist. sfedu. ru
Рассматриваются проблемы исследования модели современного российского федерализма. Представлены основные направления, тенденции и подходы к их изучению, проанализирован и систематизирован обширный историографический материал.
Ключевые слова: модель федерализма, Российская Федерация, историография, конституция, договор, экономика.
Article is devoted problems of research of model of modern Russian federalism. In article the basic directions, tendencies and approaches to studying of problems of the Russian model offederalism are considered, the extensive historiographic material is analysed and systematized.
bywords: model of federalism, Russian Federation, historiography, constitution, treaty, the economy.
На протяжении последних полутора десятка лет неизменным интересом в научном сообществе пользовалась проблематика современного российского федерализма. Связано это в первую очередь со сложным и противоречиво развивающимся процессом современной российской модели федерализма. Проблемы целостности страны, ее политического, экономического и социального развития, урегулирование межнациональных отношений - все это в большей или меньшей степени зависело от процесса федерализации современной России.
За прошедшие годы вырос целый пласт научных исследований в данной области, которые требуют систематизации. Соответственно целью данной статьи является анализ накопленного научного материала по проблеме модели современного российского федерализма. Нами поставлены задачи выявления наиболее актуальных для отечественной науки проблем процесса формирования и эволюции модели современного российского федерализма, а также определения основных этапов в истории проведенных исследований.
В целом все их можно весьма условно разделить на две категории.
К первой относятся работы, в которых всесторонне и всеобъемлюще рассматривался тот или иной принцип модели или вся модель федерализма, осмыслялась природа данных явлений, их место в политическом и историческом контекстах российской действительности [1 - 5].
Ко второй категории относятся работы, которые явились реакцией, комментарием научного сообщества на изменения в процессе развития модели российского федерализма. Важным моментом их стал принцип текущей актуальности. Используя проблемно-хронологический метод, в этой категории работ можно выделить несколько блоков историографического материала.
Так, в период 1989 - 1993 гг. актуальность приобрели проблемы национального строительства и национальной гомогенности в национально-территориальных образованиях РФ, этнического, религиозного и других видов сепаратизма в федеративных государствах с точки зрения мирового опыта и современной
российской ситуации. Стоит отметить, что их актуальность в силу политической обстановки не иссякла до сих пор. К работам, посвященным данным вопросам, можно отнести труды Р.Г. Абдулатипова, Х. Ад-жиева, М.Г. Арутюнова, А.В. Дмитриева, Л.М. Дро-бижевой, А.К. Магомедова, Г.Д. Мамсурова, Д. Ольшанского, В.А. Тишкова, П.В. Чернова и других, диссертационные работы М.А. Домаревой, Г.Б. Балаяна, в которых проводится в основном политологический анализ феномена сепаратизма в современной федеративной России.
В ходе осмысления проблематики научное сообщество провело дискуссию о возможных последствиях построения модели современного российского федерализма на национально-территориальном и территориальном принципе [6 - 9]. Стоит отметить, что проблема межнациональных взаимоотношений была актуальна в научной литературе на протяжении всех 90-х гг., что обусловлено весомой ролью в дезинте-грационных процессах РФ таких национально-территориальных субъектов РФ, как Татарстан, Башкортостан, Чеченская республика.
В этой же связи актуальны вопросы о принципах государственного суверенитета и возможностях территориального суверенитета в рамках российской модели федерализма [4].
Процесс заключения в 1992 г. Федеративного договора между РФ и ее субъектами, как и само его содержание, разделяющее субъекты Федерации на три группы с различным объемом предметов ведения и полномочий, породил проблему симметричности и асимметричности модели российского федерализма [10]. Принятие новой российской Конституции в 1993 г., с одной стороны, нивелировало заложенную Договором асимметричность, но с другой - спровоцировало очередной виток политических трений между федеральным центром и субъектами. В итоге это привело к «каскадному» заключению отдельных договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ряда субъектов федерации, что актуализировало научное изучение такой специфической проблемы российских федеративных отношений, как договорный процесс [11, 12], и как следствие изучение конституционно-договорных и договорных основ современной модели российского федерализма.
По данному вопросу у исследователей, в основном правоведов господствовали две точки зрения. Одни утверждали, что договорный процесс, во-первых, лишает смысла конституционное закрепление равноправия субъектов РФ, а во-вторых, приводит к дезинтеграции единого политического и экономического пространства России, что в итоге может негативно сказаться как на экономическом и социальном развитии страны, так и на ее безопасности. «Договоры отнюдь не направлены на уравнивание в правах субъектов, напротив, они скорее создают еще большую дифференциацию между регионами, - писал А. Козлов. - Расширяющаяся практика договорных отношений может в конечном счете нанести ущерб провоз-
глашенным в Конституции РФ принципам федерализма» [13]. Данную позицию поддержал В. Чиркин: «Договоры ведут к неравноправному положению различных субъектов, что противоречит тезису о равноправии, выраженному в ст. Конституции 1993 г.» [14]. И. Умнова по этому поводу высказала еще более категоричную точку зрения: «Опасность для государственного суверенитета Российской Федерации представляет тенденция разрушения "договорным правом" российской конституционно-правовой системы и вымывание договорами элементов государственного суверенитета Российской Федерации» [4, с. 20].
Авторы, придерживающиеся другой точки зрения, считали, что договорный процесс при всех его недостатках был единственно возможным методом сохранения федерации. В противном случае ряд национальных субъектов, например Татарстан и Башкортостан, могли, опираясь на провозглашенность государственного суверенитета, заявить о выходе из состава федерации в одностороннем порядке. Главным выразителем данной точки зрения стал С. Шахрай, принимавший непосредственное участие в процессе разработки и заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, емко определив роль договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами: «Сегодня договоры о разграничении предметов ведения и полномочий являются одним из наиболее эффективных инструментов нормализации и конкретизации взаимоотношений федеральных и региональных властей» [12, с. 1 - 2].
Принятие Конституции РФ, последовавшее изменение нормативно-правовых условий развития современного российского федерализма и связанные с этим политические процессы обосновали появление целого ряда новых направлений в изучении проблем российского федерализма. Поскольку Конституция РФ стала продуктом политической ситуации, сложившейся к 1993 г., соответственно конституционное закрепление получили политические реалии того времени, что в итоге вкупе с политической слабостью федерального центра обеспечило своеобразный вектор развития федеративных отношений на протяжении всех 90-х гг. В первую очередь это были проблемы, заложенные в самой Конституции РФ - дифференциация субъектов Федерации по своему статусу и непроработанный механизм разделения предметов ведения и полномочий. Историография проблем российского федерализма активно разрабатывала процессы децентрализации, принципов разделения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Анализу подверглись конституционно -правовые аспекты федерализма, его правовые основы и как следствие эволюция взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти [4; 11], а также сложившаяся конституционная модель российского федерализма [4]. Это вызвало научную дискуссию о целесообразности принципов эволюционизирующей модели современного россий-
ского федерализма - симметричности и асимметричности, централизованности и децентрализованности, административно-территориальное деление, а также содержание принципа разделения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами [4].
Анализ данного историографического блока представляется безусловно интересным в силу практико-политической значимости изучения всей проблематики модели федерализма.
Наиболее полно перечень основных дискуссионных или даже «болевых» точек развития модели российского федерализма, которые требуют незамедлительного научного обсуждения и анализа, выразила Л. Болтенкова [15]. Во-первых, по ее мнению, необходимо определить и конкретизировать ряд терминов, в которых определяется сама проблематика изучения федерализма: «"российский федерализм", "принцип федерализма", "правовые основы российского федерализма", "указное право", "договорное право", "конституционные основы российского федерализма", "федеративное правовое государство", "иерархия федеральных нормативных правовых актов", "асимметричная федерация", "смешанная федерация", "ограниченная федерация", "торговая федерация", "кооперативный федерализм", "дуалистический федерализм", "суверенитет РФ"» и ряд других; во-вторых, всесторонне рассмотреть «принцип симметрии модели федерализма»; в-третьих, Болтенкова выделила проблему международной правосубъектности субъектов Федерации; в-четвертых, вышеуказанный договорный процесс.
Смена политического руководства страны в 2000 г. и последующая кардинальная смена принципов взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации, выразившаяся в проведении административной реформы, учреждении федеральных округов и изменении принципа формировании Совета Федерации, обусловили научный интерес сразу в двух направлениях. С одной стороны, начинается анализ так называемого «ельцинского наследия», а именно анализ и обобщение десятилетнего развития федеративных отношений в 90-е гг. Начиная с 2000 г. проводится ряд конференций, «круглых столов» и дискуссий на страницах научных изданий, посвященных именно анализу развития федерализма в 90-х гг., а также выработке на основе данного анализа перспектив дальнейшего развития российской федеративной модели. С другой стороны, в связи с уже указанным масштабным реформированием федеративной системы РФ возросла актуль-ность проблемы путей эволюции российского федерализма.
Этапной в отечественной историографии данной темы стала дискуссия на страницах журнала «Полис -политические исследования» [16]. Она по сути стала главным отражением двух наметившихся тенденций в историографии - анализа пути, пройденного российским федерализмом за предыдущие десять лет, и возможных перспектив его развития в будущем в свете путинских, без преувеличения, масштабных преобразований в сфере государственного строительства.
Еще более масштабные исследования области анализа становления и развития модели современного российского федерализма были проведены в 1999 -2001 гг. Казанским институтом федерализма, а по итогам исследования был опубликован сборник научных статей «Федерализм в России», в котором под авторством таких авторитетных специалистов по вопросам федерализма, как С. Шахрай, С. Валентей, М. Глигич-Золотарева, И. Умнова-Конюхова, были проанализированы политико-правовые основы федеративного устройства России, статус субъектов Российской Федерации, факторы и перспективы федерализации России.
Помимо этого Казанским институтом федерализма был открыт еще ряд проектов - «Перспективы федерализма в России: Опыт сравнительного исследования» и «Политико-правовые ресурсы федерализма в России», которые также посвящены анализу модели федерализма, сложившейся в 90-е гг. ХХ в., и перспективам ее развития в XXI в.
Также два круглых стола по анализу путинских преобразований в сфере федеративного устройства и проблемам дальнейшего развития российского федерализма были проведены фондом Горбачева. Первый - в мае 2002 г. «Два года реформ федеративных отношений: итоги и перспективы», на котором путинская реформа федеративных отношений была оценена как неоднозначная и требующая дальнейшего изучения. Второй - в феврале 2004 г. - «Новый российский федерализм: декларация или реальность?», на котором основное внимание было уделено экономическим проблемам российского федерализма.
Еще одним блоком работ в историографии стало изучение вопросов экономического федерализма и бюджетно-финансовой составляющей модели современного российского федерализма. Межбюджетным взаимоотношениям Центра и регионов и формированию региональной экономической политики были посвящены работы О.И. Бетина, С.В. Галицкой, В. Лексина, Т.Д. Мамсурова [17], С.Ю. Ножнова, Л.А. Симоновой и др.
В последнее время произошло некоторое снижение количества научно-публицистических и публицистических изданий, посвященных проблемам модели федерализма, и в то же время увеличилось число сугубо научных работ - монографий, кандидатских и докторских диссертаций. Возможно, это связанно с тем, что с завершением в 2004 г. первого этапа административной реформы модели федерализма в итоге закончился и 15-летний период активных трансформаций модели российского федерализма. Соответственно наступило время глубокого осмысления уже пройденных этапов, их анализа, а следовательно, и выработки новых подходов к перспективам дальнейшего развития модели современного развития федерализма.
Н.М. Добрынин обобщает накопленный опыт развития федеративных отношений и приходит к выводу о необходимости кардинальных преобразований существующей модели федерации в сфере разграничения предметов ведения и полномочий федеральным
центром и субъектами Российской Федерации, а также пересмотру принципа существующей субъектной структуры федерации, что в итоге должно привести к построению принципиально иной модели российского федерализма [18].
Н.М. Беленко ставит перед собой цель «исследования генезиса федеративных отношений в постсоветской России в условиях исторической трансформации государственности, политического, этнонацио-нального и социально-экономического развития Российской Федерации в целом и субъектов федерации в частности; выявление политико-правовых механизмов взаимодействия органов власти различного уровня, путей и средств, использованных в строительстве федеративных отношений на различных этапах пятнадцатилетней истории; обобщение исторического опыта федеративного строительства, вытекающего из федеративных отношений в стране» [19, с. 10].
В работе И.В. Беляниной проанализированы развитие модели российского федерализма в 1990-е гг. и реформирование федеративных отношений с точки зрения институционального подхода [20].
В работе А.В. Хабировой внимание в первую очередь уделено конституционно-правовой составляющей модели российского федерализма [21].
Таким образом, можно сделать вывод, что отечественная историография модели современного российского федерализма за последние более чем 15 лет прошла два этапа в изучении заявленной проблемы. Первый этап характеризуется изучением и накоплением материала по основным, «острым» на тот момент аспектам. Его итогом явилось определение принципов и параметров российской модели федерализма. Второй этап характеризуется обобщением накопленного материала, анализом пройденного современным российским федерализмом пути с момента своего зарождения. Предприняты отдельные попытки построения моделей и схем вероятного развития федерализма в России. При этом главным недостатком в изучении остается своего рода фрагментарность в подходах к самой модели современного российского федерализма как таковой. Попытка строить модели эволюции федеративных отношений, основываясь лишь на каком-либо одном принципе заданной модели федерализма, не представляется продуктивной, ибо каждый из этих принципов не только тесно взаимосвязан, но и взаимообусловлен остальными принципами.
Исходя из вышесказанного, очевидным становится необходимость не только обобщения накопленного отечественной историографией материала, но и интеграции самых различных подходов в изучении отечественной модели федерализма. Это, несомненно, внесет большую объективность и целостность в знание о таком сложном и важном для России фено-
мене, как модель современного российского федерализма.
Литература
1. Федерализм в истории России / Р.Абдулатипов [и др.]. М., 1992. 382 с.
2. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. 422 с.
3. Дмитриев А. Этнический конфликт: теория и практика. М., 1998. 102 с.
4. Умнова-Конюхова И. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. 304 с.
5. Черепанов В. Теория российского федерализма. М., 2005. 320 с.
6. Дьячков М. О национально-территориальной, национально-государственной и национально-культурной автономии // Социологические исследования. 1993. № 11. С. 99 - 102.
7. Матвеева С., Здравомыслов А. Межнациональные конфликты в России // Общественные науки и современность. 1996. № 2. С. 153 - 164.
8. Авксентьев В. Этнические конфликты: история и типология // Социологические исследования. 1996. № 12. С. 43 - 50.
9. Садыков Ф. «Центр - регион»: проблемы взаимоотношения // Социологические исследования. 1997. № 8. С. 5 - 9.
10. Золотарева М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестник Московского университета. Сер. 11: Право. 1999. № 1. С. 74 - 82.
11. Хабриева Т. Разграничение предметов ведения и полномочий органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Федерализм. 2003. № 2. С. 16 - 40.
12. Шахрай С. Роль договорных процессов в укреплении и развитии российского федерализма // Федерализм власти и власть федерализма. М. 1997. С. 153 - 157.
13. Конституционное право / отв. ред. А.Е. Козлов. М., 1996. С. 223.
14. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 329.
15. Болтенкова Л. Об актуальных проблемах федерализма // Панорама-Форум. 1998. № 18. С. 3 - 10.
16. Федерализм - многомерная модель исследования // Полис. 2000. № 5; 2001. № 4; 2002. № 3, 4, 6.
17. Мамсуров Т., Кесельбренер Л. Бюджетный федерализм: Экономика и политика. М., 2004. 382 с.
18. Добрынин Н. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2004.
19. Беленко Н.М. Становление и развитие федеративных отношений в России (90-е гг. ХХ в.): автореф. дис. ... д-ра ист. наук. М., 2006.
20. Белянина И.В. Развитие государственного федерализма в России в 90-е гг. ХХ в. : автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 2005. 274 с.
21. Хабирова А.В. Эволюция российской модели федерализма: автореф. дис. ... канд. полит. наук. Казань, 2007. 218 с.
Поступила в редакцию 27 февраля 2010 г.
