CC BY
56
УДК 342.25
Симонова Ольга Васильевна
кандидат исторических наук Simonovaolga16@ mail.ru
Olga V. Simonova
candidate of historical Sciences Simonovaolga16@ mail.ru
История
ЭФФЕКТИВНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГЕРМАНСКОЙ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В 2008-2014 гг.
The history of the effectiveness of the german system of intergovernmental
RELATIONS IN 2008-2014
Аннотация. Эффективность системы распределения налоговых поступлений достигается путем достижения компромиссов между федерацией и землями. В Германии используют две системы распределения доходов: распределяющую и объединяющую. Раcпределяющая предусматривает распределение налоговых источников доходов между федерацией и федеральными землями. Объединяющая система распределения доходов позволяет более равномерно распределять доходы территориальных бюджетов. Основная идея немецкой фискальной политики cводитcя к ограничению роста раcходов таким образом, чтобы темпы прироста ВВП и налоговых доходов были выше темпов роста раcходов.
Ключевые слова: регион, земли, дотации, субсидии, выравнивание, распределяющая система, объединяющая система, горизонтальное выравнивание, вертикальное выравнивание, межбюджетные отношения.
Annotation. The effectiveness of the system of distribution of tax revenues is achieved by compromises between the federation and the Lander. In Germany there are two systems of income distribution: distributing and combining. Distributing - provides for the distribution of tax revenue sources between the federation and federal lands. The uniting income distribution system allows for more even distribution of income of territorial budgets. The basic idea of the German fiscal policy comes down to limiting the growth of spending to make GDP growth rates and tax revenues higher than the rate of growth of spending.
Keywords: region, land grants, subsidies, alignment, distributing system that combines system, horizontal alignment, vertical alignment, intergovernmental relations.
Система распределения налоговых поступлений Германии регулируется федеральным законом и достижением компромиссов между федерацией и землями. Различают две системы распределения доходов [2]: распределяющую и объединяющую. В 1969 году в результате финансовой реформы [15] произошло слияние этих двух систем.
Распределяющая предусматривает распределение налоговых источников доходов между федерацией и федеральными землями, что усиливает самостоятельность субъектов федерации, но и лишает отдельные бюджеты возможности получить финансовые средства, необходимые для выполнения государственных задач.
В целях сглаживания последствий применения разделяющей системы государство применяет объединяющую систему распределения доходов, при которой более равномерно распределяются доходы территориальных бюджетов. Однако субъекты теряют свою финансовую независимость.
Необходимость финансового выравнивания вызвана не только распределением властных полномочий между уровнями власти и управления, так как расходы, связанные с выполнением возложенных на уровень власти задач, могут не соответствовать доходам, но и стремлением государства предоставить всем гражданам одинаковые услуги, независимо от экономического развития субъектов федерации.
Принцип солидарности предусматривает оказание помощи «сильными» землями более «слабым» (горизонтальное выравнивание), а также предоставление федерацией дополнительных субсидий «слабым» землям (горизонтальное выравнивание с вертикальным эффектом) [1].
Горизонтальное выравнивание в Германии осуществляется через перераспределение поступлений от НДС, распределение межбюджетных трансфертов, дополнительную финансовую помощь субъектам [7].
Из принадлежащих землям поступлений НДС 75 %
90
распределяется между ними, в зависимости от численности населения, а 25 % предоставляются экономически слабым землям [1], чтобы повысить их подушные доходы до 99,5 % от среднего уровня по стране.
Официальные данные об общем объеме федеральных, земельных, общинных трансфертов, а также трансфертов, предоставленных восточным землям и Европейскому Союзу [3], позволяет сделать вывод о том, что совокупный объем трансфертов с 2008 по 2012 гг. сократился с 51 до
31,2 млрд евро. Налоговые льготы в период кризиса увеличились, а в посткризисный период постепенно сократились. Следует отметить факт сокращения трансфертов для восточных земель, которых кризис коснулся не так сильно, как старых.
Согласно Конституции Германии, «при выравнивании финансовых возможностей земель должны учитываться финансовые возможности и потребности общин (объединений общин), определяться права отдельных земель на компетенцию» [6].
Для гарантии предоставления единых стандартов жизни граждан Германии предусматривается изъятие части налоговых доходов у более «сильных» земель и передача их в пользу «слабых», что приводит к иждивенческим настроениям «слабых» земель и потере стимулов к наращиванию доходов у земель-доноров.
Решению данных проблем способствовало принятие законов: 9 сентября 2001 года - «Закона о масштабах» (или «Закона о стандартах») [5] и 20 декабря 2001 года - «Закона о финансовом выравнивании» [14]. Первый уточнял стандарты в области вертикального, горизонтального и горизонтального с вертикальным эффектом выравнивания. Второй гарантировал соблюдение основ бюджетного планирования и прозрачность распределения финансовых средств.
«Закон о масштабах» устанавливал новый порядок выполнения обязательств сильными землями: чем выше финансовый потенциал «сильных» земель, тем меньше изъятия в пользу «слабых»; чем ниже финансовый потенциал «слабых» земель, тем меньше помощь «сильных» [5].
С одной стороны, закон исключал иждивенческие настроения и стимулировал земли к наращиванию финансового потенциала, с другой стороны, не исключал возможности получения дополнительных федеральных субсидий (на возмездной основе). Восточным землям выделялись дополнительные федеральные субсидии для покрытия дополнительных расходов, связанных с отставанием производства и слабыми финансовыми возможностями их общин.
Выстроенная таким образом система межбюджетных отношений позволила Германии пережить кризис с меньшими потерями. Рассмотрим систему финансового выравнивания в Германии, начиная с докризисного 2008 года. Уровень финансового обеспечения собственными налоговыми доходами в восточных землях в это время оставался низким:
Мекленбург-Передняя Померания - 44,2 % (в
2007 г. - 40,5 %); Бранденбург - 55,9 % (в 2007 г. -51,9 %) и т.д. [9]. Объем налогового (вертикального) выравнивания в 2008 году составил 8,2 млрд евро. Объем перераспределенных средств горизонтального выравнивания составил 8,3 млрд. евро. Основными «плательщиками» были четыре земли: Гессен, Бавария, Баден-Вюртемберг и Гамбург, «бенефициарами» - двенадцать земель. Крупнейший донором была Бавария, предоставившая 2,9 млрд евро. Самую большую сумму трансферта получил Берлин - 3,2 млрд евро. В восточные земли было направлено 6,8 млрд евро (81,4 % от всего объёма средств).
В 2009 году одиннадцать земель стали получателями трансфертов общей суммой 3,1 млрд евро. Крупнейшим получателем оставался Берлин - 986 млн евро.
Экономический и финансовый кризис привел к снижению ВВП до 5,3 % [9]. Налоговые поступления в 2009 году снизились на 6,6 % по сравнению с
2008 году. Земельные налоги сократились на 0,25 %, местные - на 16,1 %. Рост федеральных налогов на 3,5 % объяснялся увеличением налога на потребление энергии, налога на страхование.
Все уровни бюджетной системы получили налоговых доходов меньше, чем в 2008 году. В восточных областях налоговые поступления снизились на 7,3 %, в старых землях - на 8,6 %, при росте расходов в старых землях на 5,3 %, а в новых - на 0,1 %. Образование, наука и инновации даже в период кризиса оставались приоритетными.
В 2009 году федеральное распределение доходов доминировало. Объем перераспределения налога с оборота составил 7,3 млрд евро, что было вызвано снижением налоговых доходов и снижением степени различий между землями.
В горизонтальном выравнивании принимали участие пять земель-доноров: Северный Рейн-Вестфалия, Бавария, Баден-Вюртемберг, Гессен и Гамбург и одиннадцать земель-бенефициаров. Крупным донором оставалась Бавария, а крупнейшим получателем - Берлин. Объем горизонтального финансового выравнивания, направленный в восточные земли, увеличился на 2,6 %.
Федеральное распределение доходов 2009 года выполнило свою главную задачу - земли были финансово обеспечены для выполнения своих конституционных обязанностей.
В 2010 году экономический рост Германии составил 3,6 %, в два раза больше, чем в среднем по ЕС [10, 11]. Высокого показателя прироста ВВП Германии удалось добиться благодаря восстановлению мировой экономики после кризиса и финансовой политики внутри страны.
Налоговые доходы федерации и земель, не включая налог с оборота, по сравнению с кризисным 2009 годом увеличились всего на 0,4 %. В экономически развитых землях (Баварии и Гессене) собственные налоговые доходы снизились. Восточные земли получили 92 % распределенного налога.
91
В горизонтальном выравнивании Баден-Вюртемберг, Бавария, Гессен и Гамбург - выступали донорами, остальные двенадцать земель -реципиентами. Крупнейшим плательщиком оставалась Бавария, крупнейшим получателем средств - Берлин. Более 78 % средств было перечислено восточным землям.
Объем перераспределенных финансовых ресурсов в 2010 году составил 2,6 млрд евро. Получателями финансовой помощи стали земли - Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония, Берлин.
В 2011 году впервые дефицит бюджета не превысил 0,35 % ВВП.
Государственный бюджет 2011 года был ориентирован на рост консолидации государственных финансов, ограничение государственных расходов, сокращение субсидий, льгот при увеличении расходов на приоритетные направления в области образования и научных исследований.
Пакет консолидирующих мер, принятых правительством в 2010 году для поддержки экономического восстановления экономики страны, позволил сократить федеральные заимствования в 2011 году до 48,4 млрд евро.
В 2011 году налоговые доходы федерации и земель, не включая налог с оборота, по сравнению с 2010 г. увеличились на 10 % [12]. В связи с тем, что в восточных землях снизились собственные налоговые доходы и увеличился экономический разрыв со старыми землями, распределение налога с оборота в пользу новых земель составило 90 %.
В 2011 году землями-донорами оставались земли - Баден-Вюртемберг, Бавария, Гессен и Гамбург, а получателями субсидий - остальные двенадцать земель. Северный Рейн-Вестфалия и Берлин оставались получателями субсидий горизонтального выравнивания. 81 % финансоЛитература:
1. Albert Helmut [Federalismusdiskussion, 1992]. Die Federalismusdiskussion im Zuge der deutschen Einingung, 1992, P. 1-29.
2. Дернберг Р.Л. Международное налогообложение. М. : ЮНИТИ; Будапешт :COLPI; 1997. С. 7.
3. 23rd Subsidy Report of the Federal Government / Report of the Federal Government on the development of subsidies for the years 2009 to 2012. P. 21.
4. Министерство финансов Германии: динамика развития экономики остается позитивной. URL: http://e-finance.com.ua/show/98988.html 5.
6. Основной закон Федеративной Республики Германии от 23.05.1949. Ст. 107. URL: http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/constzs/germany.
вых ресурсов перераспределялся в пользу восточных земель.
В 2012 году налоговые доходы федерации и земель, по сравнению с 2011 годом, увеличились почти на 8 % [12].
В горизонтальном выравнивании земель в 2012 г. землями-донорами оставались Бавария, Баден-Вюртемберг и Гессен, реципиентами - остальные 13 земель. Самым крупным получателем средств оставался Берлин. 81 % средств горизонтального выравнивания перераспределялся в пользу новых земель. Впервые Гамбург из земли-плательщика субсидии стал ее получателем. 79,3 % общих федеральных субсидий было выделены восточным землям. Дефицит консолидированного бюджета, достигший в 2010 году 50 млрд евро, был преодолен, профицит составил 4 % ВВП.
В 2013 г. правительство ФРГ планировало дефицит бюджета в 8,8 млрд евро [13]. В 2014 году предусматривалось свести дефицит федерального бюджета к нулю. Структурный дефицит федерального бюджета, составивший в 2010 году 45,6 млрд. евро, предполагалось ликвидировать за 4 года. Структурные бюджетные показатели рассчитывались без учета экономического влияния временных факторов, разовых мер или финансовых операций. Из расчета исключались доходы и расходы, связанные с продажей или приобретением активов, мерами антикризисного характера. В расчет принимались только регулярные (большей частью налоговые) поступления.
В 2014 году предусматривалось сократить расходы на 2,24 % по сравнению с 2010 годом [8]. В настоящее время фискальная политика Германии направлена на снижение расходов, прирост ВВП, рост налоговых доходов. Для обеспечения устойчивого роста экономики страны правительство увеличивает целевые инвестиции в образование, научные исследования и инфраструктуру. В частности, бюджет Министерства образования и научных исследований в 2013 г. вырос на 4,6 % (на 800 млн евро). Это вложения в будущее Германии.
Literature:
1. Albert Helmut [Federalismusdiskussion, 1992]. Die Federalismusdiskussion im Zuge der deutschen Einingung. 1992. P. 1-29.
2. Dernberg R.L. International taxation. М. : UNITY; Будапешт: COLPI; 1997. P. 7.
3. 23rd Subsidy Report of the Federal Government / Report of the Federal Government on the development of subsidies for the years 2009 to 2012. P. 21.
4. The Ministry of Finances of Germany: Economic
growth remains positive. URL: http://e-
finance.com.ua/show/98988.html 5.
6. The Main Law of FRG of 23.05.1949. Art. 107. URL: http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/constzs/-
germany.
92
7. Общая характеристика межбюджетных отношений в федеративных государствах (на примере Соединенных Штатов Америки, Канады, Германии, Австрии, Австралии и Индии). Центр фискальной политики. М., август 2000 г.
8. Отчет Министерства финансов ФРГ от 17.04.2013 г. Официальный сайт Министерства финансов ФРГ. URL: http://www.bundesfinanz-ministerium.de/Web/DE/Themen/Oeffentliche_Fina-nzen/Wachstumsfreundliche_Konsolidierung/wachst umsfreundliche_konsolidierung.html
9. Официальный сайт Министерства финансов ФРГ: URL: http://www.bundesfinanzministerium.de/-Content/DE/Monatsberichte/2009/02/inhalt/inhaltsve rzeichnis.html.
10. Ежемесячный отчет Министерства финансов ФРГ за февраль 2010. Официальный сайт Министерства финансов ФРГ. URL: http://www.bundes-finanzminiterum.de/Content/DE/Monatsberichte/Sta-ndardartikel_Migration-/2010/07/-analysen-und-ber-ichte/b02-Steuereinnahmen-im-Haushaltsjahr-2009-/b02-Steuereinnahmen-im-Haushaltsjahr-2009.html.
11. Официальный сайт Министерства финансов ФРГ. URL: http://www.bundesfinanzministerium.de/-Content/DE/Monatsberichte/Standardartikel_-Migra-tion/2010/07/analysen-und-berichte/b02-Steuerein-nahmen-im-Haushaltsjahr-2011/b02-Steuereinnah-men-im-Haushaltsjahr-2011.html.
12. Официальный сайт Министарства финансов
ФРГ. Ergebnisse des Landerfinanzausgleichs 2012. URL: http://www.bundesfinanzministerium.de/-
Content/DE/Monatsberichte/Standardartikel_Migra-tion/2012/02/analysen-und-berichte/b03-Ergebnis-se-des Laenderfinanzausgleichs-2011/Ergebnisse-des-Laenderfinanzausgleichs-2011.html.
13. Официальный сайт Министарства финансов
ФРГ. Ergebnisse des Landerfinanzausgleichs 2012. URL: http://www.bundesfinanzministerium.de/-
Content/DE/Monatsberichte/2013/02/Inhalte/Kapitel-3-Analysen/3-3-ergebnisse-des-laenderfinanzausg-leichs-2012.html
14.Закон о финансовом выравнивании от 20 декабря 2011 года. URL: Finanzausgleichgesetz vom 20.12.2001 // BGBI, I S. 3955.
15. Шенаев В.Н. Финансовая и денежнокредитная система ФРГ / В.Н. Шенаев, В.С. Макаров. М. : «Финансы». 1977. С. 36.
7. General features of interbudgetary relations in the federative states (on the example of USA, Canada, Germany, Austria, Australia and India. Fiscal Policy Center. М., 2000. August.
8. Report of the Ministry of Finances of Germany of 17.04.2013 // Official site of the Ministry of Finances of FRG. URL: http://www.bundesfinanzministerium.-de/Web/DE/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Wachst umsfreundliche_Konsolidierung/wachstumsfreundli-che_konsolidierung.html
9. Official site of the Ministry of Finances of FRG. URL:http://www.bundesfinanzministerium.de/Conten t/DE/Monatsberichte/2009/02/inhalt/inhaltsverzeichn is.html.
10. Monthly report of the Ministry of Finances of
FRG for January 2010. Official site of the Ministry of Finances of FRG. URL: http://www.bundesfi-
nanzminiterum.de/Content/DE/Monatsberichte/Stan dardartikel_Migration-/2010/07/-analysen-und-beri-chte/b02-Steuereinnahmen-im-Haushaltsjahr-2009/-b02-Steuereinnahmen-im-Haushaltsjahr-2009.html.
11. Official site of the Ministry of Finances of FRG.
URL: http://www.bundesfinanzministerium.de/-
Content/DE/Monatsberichte/Standardartikel_Migra-tion/2010/07/analysen-und-berichte/b02-Steuerein-nahmen-im-Haushaltsjahr-2011/b02-Steuereinnah-men-im-Haushaltsjahr-2011.html.
12. Official site of the Ministry of Finances of FRG. Ergebnisse des Landerfinanzausgleichs 2012. URL: http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/ Monatsberi chte/Sta ndardartikel_Mi gration/2012/02/-analysen-und-berichte/b03-Ergebnisse-des Laende-rfinanzausgleichs-2011/Ergebnisse-des-Laenderfi-nanzausgleichs-2011.html.
13. Official site of the Ministry of Finances of FRG. Ergebnisse des Landerfinanzausgleichs 2012. URL: http://www.bundesfinanzministerium.de/-Content/DE/Monatsberichte/2013/02/Inhalte/Kapitel-3-Analysen/3-3-ergebnisse-des-laenderfinanzausg-leichs-2012.html
14. The law on financial equalization of December
20, 2011. URL: Finanzausgleichgesetz vom
20.12.2001 // BGBI, I S. 3955.
15. Shenaev V.N., Makarov V.S. Financial and monetary system of FRG / V.N. Shenaev, V.S. Makarov. М. : «Finance». 1977. P. 36.
93
