CC BY
62
УДК 94 (47). 614.39 ГРНТИ 76.01.09
ИСТОРИЧЕСКАЯ РОЛЬ СЛУЖБЫ ГОССАНЭПИДНАДЗОРА (РОСПОТРЕБНАДЗОРА) В СНИЖЕНИИ СТРАТЕГИЧЕСКИХ РИСКОВ
(к 95-летию со дня образования)
А.С. Крига, Е.Л. Овчинникова
Управление Роспотребнадзора по Омской области
Россия, 644001, Омск, ул. 10 Лет Октября, 98; e-mail: [email protected]
В статье представлены основные этапы развития службы государственного санитарно-эпидемиологического надзора на протяжении 95-летней истории её существования. Цель статьи - раскрыть роль службы в сохранении здоровья населения, его благополучия и снижения стратегических рисков для устойчивого развития государства. Становление органов Госсанэпиднадзора Омской области показано на фоне исторического развития Государственной санэпидслужбы Российской Федерации. Особое внимание в статье уделено современному состоянию: указаны новые вызовы для здоровья и благополучия населения и защиты прав потребительского общества, задачи и методы работы в новых условиях государственной политики, приведены результаты оценки эффективности деятельности Службы, в том числе дана оценка предотвращенного экономического ущерба.
Ключевые слова Служба государственного санитарно-эпидемиологического надзора, Роспотребнадзор, история.
HISTORICAL ROLE OF THE RUSSIAN FEDERATION OVERSIGHT COMMITTEE FOR SANITATION AND EPIDEMIOLOGY (FEDERAL SERVICE ON CUSTOMERS' RIGHTS PROTECTION AND HUMAN WELL-BEING SURVEILLANCE) IN REDUCTION STRATEGIC RISKS
A.S. Kriga, E.L. Ovchinnikova
The department of Rospotrebnadzor in the Omsk region
Russia, 644001, Omsk, ul. 10 let Oktyabrya, 98; e-mail: [email protected]
The article presents the main stages of the development of Russian Federation Oversight Committee for Sanitation and Epidemiology for 95-year history of its existence. The purpose of the article is to reveal the role of the committee in the field of preservation of health of population, its welfare and reduction strategic risks for the sustainable development of the state. The formation of Omsk Committee's bodies is shown in the context of the historical development of the State Committee of the Russian Federation. The authors pay attention to the modern development of the Committee. They point out the new challenges to the health and welfare of the population and protection of the rights of the consumer society, tasks and methods of work in the modern conditions of the public policy, evaluation findings of the Committee effectiveness, including the estimation of the prevented economic losses.
Keywords: Russian Federation Oversight Committee for Sanitation and Epidemiology, Rospotrebnadzor, history.
Ежегодно 15 сентября отмечается годовщина со дня издания в 1922 году Декрета Совета Народных Комиссаров РСФСР «О санитарных органах Республики». Этот день считается официальным днем создания Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации. В 2017 году отмечается 95-летие Службы. Декрет установил государственный характер санитарно-эпи-
© А.С. Крига, Е.Л. Овчинникова, 2017
демиологической службы, определил её задачи, структуру, права и обязанности и положил начало отечественному санитарному законодательству и организации государственного санитарного надзора в стране. Однако почти за полвека до подписания декрета, уже проводилась интенсивная организационная работа по формированию структур, отвечающих за решение санитарно-эпидемиологических
вопросов, нарабатывалась правовая база для создания санитарных органов, накапливался опыт, появлялись специалисты.
Так, ещё в далёком 1853 году в Омске были созданы губернские комитеты общественного здравия. Эти организации впервые стали заниматься вопросами санитарно-эпидемиологического состояния области. Позднее они были заменены санитарными комиссиями, находившимися в ведении полицейских органов. В 1880-1890-е годы начали закладываться научные основы омской гигиенической и эпидемиологической школы - к обсуждению и исследованию гигиенических и противоэпидемических проблем было привлечено омское медицинское сообщество.
В начале прошлого века формируются правовые основы санитарной службы. Омская городская дума в 1902 году утвердила первую должность санитарного врача, а в 1911 году -Положение о санитарной комиссии, которая занималась вопросами санитарного благоустройства и санитарного надзора.
Первым дипломированным санитарным врачом стал Н.М. Кононов. В своей деятельности он, в первую очередь, обратился к изучению санитарного состояния омских учебных заведений. Исследовав школьные здания, он отметил, что большинство школ располагается в не приспособленных для учёбы помещениях. Эпидемиологическая обстановка оценивалась как чрезвычайная [7, 14]. В начале XX века смертность от инфекционных болезней составляла основную часть общей смертности, дети часто умирали от тифа, дифтерии, скарлатины, кори, коклюша.
Первая мировая война усугубила эпидемическую обстановку в России, в связи с чем вопросы санитарной охраны населения, борьбы с заразными болезнями вышли на первый план: вспыхнули эпидемии возвратного и сыпного тифов, оспы, холеры и других инфекционных заболеваний. Широкое распространение получила пандемия гриппа («испанка»). Ухудшение эпидемической обстановки на фронте в 1915 году вызвало массовый наплыв инфекционных больных, которые целыми эшелонами эвакуировались во внутренние губернии России.
Проведение противоэпидемических и профилактических мероприятий в стране превосходило возможности одной военно-медицинской службы. Поэтому решено было при-
влечь к участию в противоэпидемической работе общественные организации - Земский союз и Союз городов во всех губерниях страны для организации и проведения профилактических и противоэпидемических мероприятий.
При врачебно-санитарном отделе Земского союза России были созданы специальные совет и бюро, общее руководство которыми было поручено П.Н. Диатроптову, вопросы борьбы с заразными болезнями — Л.А. Тара-севичу. В Союзе городов руководителем санитарного отдела стал врач Н.Ф. Николаевский, внештатным консультантом - А.Н. Сысин. Уже осенью 1914 года союзами был выработан согласованный план и установлена единая смета расходов на осуществление противоэпидемических мероприятий.
С образованием 11 июля 1918 года, впервые в истории страны, министерства здравоохранения (Наркомздрава РСФСР) санитарно-эпидемиологическая секция вошла в его состав под руководством А.Н. Сысина.
В Омской области активно развёртывались различные учреждения санитарно-эпидемиологического профиля: в 1919 году создана Омская дезинфекционная станция в составе 95 человек, в 1921 году организован Омский бактериологический институт, основана Пастеровская станция, открыта кафедра экспериментальной гигиены в Омском медицинском институте, организатором и первым руководителем которой стал К.М. Гречищев. Т. е. к 1922 году (к моменту принятия декрета) в Омской области уже существовала серьёзная инфраструктурная, организационная, кадровая и научная база для формирования санитарных органов.
Значение принятого декрета трудно переоценить, так как общегосударственное санитарное законодательство и повсеместно построенная санитарная власть появились в России впервые. Это было особенно важно в годы разрухи, голода, беспризорности и массовых эпидемий. И в этих тяжёлых условиях спасало то, что санитарная медицина развивалась также стремительно.
Основные проблемы санитарного оздоровления страны и борьбы с эпидемиями рассматривались на проходивших в эти годы Всероссийских медицинских съездах. Особое место в истории санэпидслужбы страны сыграл состоявшийся 3-8 мая 1922 года VI Всероссийский съезд бактериологов и эпидемиологов,
на котором основное внимание было уделено организации противоэпидемических мероприятий и санитарного дела. В эти годы были разработаны и утверждены санитарные правила по водоснабжению, очистке сточных вод, нормы состава пищевых продуктов для различных контингентов населения.
В Омской области проводилась планомерная работа по снижению инфекционной заболеваемости не только экстренными мерами, но и путём внедрения научно обоснованных подходов. В 1923 году состоялся первый Омский губернский съезд работников медико-санитарного дела. В Сибири особого внимания требовала борьба с такими инфекциями, как дифтерия, дизентерия, коклюш, скарлатина, корь, брюшной и сыпной тиф, а также туляремия и бруцеллёз.
В соответствии с задачами развития народного хозяйства в последующем работа санитарных органов была перестроена в направлении значительного повышения роли предупредительного санитарного надзора. Эта перестройка происходила в соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР от 23 декабря 1933 года «Об организации Государственной санитарной инспекции». В Омске первым государственным санитарным инспектором был назначен Афанасий Фомич Кузнецов, на этом посту его сменил Георгий Александрович Фяскин, а с 1946 года - Сергей Антонович Пулькис. Кроме того, при облздра-вотделе было организовано противоэпидемическое управление с пятью эпидотрядами. Управление возглавила Надежда Сергеевна Владимирова.
Страна продолжала испытывать острую необходимость в создании заслона наступлению смертельных инфекций. Несмотря на неудовлетворительное санитарное состояние и довольно высокий уровень инфекционной заболеваемости населения, в результате организации и осуществления профилактических мероприятий удалось достигнуть значительных успехов в борьбе с инфекционными болезнями. Так, если в 1922 году на всей территории РСФСР было зарегистрировано 76 617 случаев заболеваний натуральной оспой, то к 1936 году в результате обязательной вакцинации населения, начатой в 1919 году, натуральная оспа была ликвидирована на всей территории страны. Заболеваемость сыпным тифом снизилась с 1 396 973 случаев в 1922 году до спора-
дических случаев в 1940 году. За этот же период в три раза была снижена заболеваемость брюшным тифом.
В Омской области усилиями санитарных врачей и эпидемиологов были практически ликвидированы полиомиелит, брюшной и сыпной тиф.
Помимо борьбы с эпидемиями санитарные врачи занимались проверкой учреждений торговли и общественного питания. К примеру, в 1937 году государственные санитарные инспекторы Омской области закрыли 222 предприятия, не соответствующих санитарным требованиям. Большое значение придавалось санитарному просвещению граждан. В 1936 году в Омске был открыт Областной Дом санитарной культуры, который проводил массовую санитарно-просветительную работу по предупреждению оспы, сыпного тифа, трахомы, венерических заболеваний, а также специальную подготовку работников пищевой отрасли, издавал научно-популярную литературу на русском языке и языках народов Севера.
Отдел биоконтроля НИИПИ, 1930-е гг.
В разработке основ перспективного развития санитарного дела большую роль сыграла I Всесоюзная конференция по планированию здравоохранения и рабочего отдыха, созванная в 1932 году Госпланом страны. На конференции были рассмотрены важнейшие вопросы планирования сети санитарных учреждений, санитарных и противоэпидемических мероприятий, подготовки и усовершенствования санитарных кадров, а также были рекомендованы соответствующие нормативы. На основании доклада А.Н. Сысина и А.Н. Марзеева было принято решение о повсеместной организации санитарно-эпидемиологических станций -самостоятельных постоянно действующих
учреждений санэпидслужбы, состоящих на государственном бюджете.
К 1940 году в стране уже действовало 1958 санэпидстанций. В Омской области в 30-х годах было создано три санитарно-эпидемиологических станции, спустя пять лет подобные учреждения появились в 19 районах области.
Великая Отечественная война явилась экзаменом для нашего здравоохранения и медицинской науки, проверкой их сил и способности в чрезвычайно трудных условиях бороться за жизнь и здоровье людей, за санитарно-эпидемиологическое благополучие страны. Война и связанная с нею миграция огромных масс населения, опустошение обширной территории, оккупированной противником и охваченной военными действиями, многообразные лишения и беды сразу же сказались на эпидемической обстановке в стране. Это выразилось в распространении острых кишечных заболеваний и дизентерии, тифо-паратифозных заболеваний, особенно сыпного тифа, а также малярии, вирусного гепатита и других инфекций.
В годы Великой Отечественной войны в город Омск было эвакуировано из Центральной части страны более 100 заводов, сотни гражданских учреждений: госпиталей, учебных и культурных заведений, а также сотни тысяч людей. Только с военных фронтов в Омскую область за время войны поступило 156 297 раненых и 13 198 больных. Омское здравоохранение работало в невероятно напряжённых и сложных условиях.
В это время (1944) для объединения усилий разнообразных санитарных служб и ведомств Омский областной исполком принял решение о создании областной санитарно-эпидемиологической станции. Первым главным врачом областной санэпидстанции, в этот трудный военный и послевоенный период назначена Анна Павловна Полякова. Вместе со всеми она была эвакуирована в Омск в 1941 году. Специалист высокого уровня, самоотверженный человек, Анна Павловна внесла значительный вклад в построение системы противоэпидемического обеспечения населения в Омской области. Под её руководством и по её инициативе произошло объединение разрозненных тогда учреждений: санитарно-гигиенической лаборатории, про-тивобруцеллезной, противомалярийной и
противотуляремийной станций, создана сеть санитарно-эпидемиологических станций во всех районах области и в городе Омске.
За период её руководства санитарно-эпидемиологической службой в Омской области удалось добиться ликвидации заболеваемости возвратным тифом, а также существенного снижения заболеваемости дизентерией, туляремией, бруцеллёзом и дифтерией. В этот период омскими специалистами было открыто новое, не известное раннее, инфекционное заболевание - Омская геморрагическая лихорадка, в срочном порядке была разработана вакцина и за три года инфекция была ликвидирована.
Первый главный врач Омской областной санэпидстанции Анна Павловна Полякова
В 1950-х годах, в основном, завершилась ликвидация последствий войны, формировался новый этап: в связи с быстрыми темпами восстановления промышленности стали развиваться промышленная и коммунальная гигиена.
Служба к этому времени прошла путь от экстренной организации мероприятий по борьбе с эпидемиями к предупредительному надзору, организации общегосударственных оздоровительных и противоэпидемических мероприятий, к созданию единой системы государственного санитарного надзора.
Во второй половине XX столетия, в результате проведения широкой иммунизации значительно снизилась смертность и заболеваемость инфекциями, у ряда болезней уменьшилась периодичность их возникновения, исчезла сезонность, изменился возрастной состав заболевших. В 1958 году по инициативе Минздрава СССР Всемирная ассамблея здра-
воохранения приняла резолюцию о развёртывании глобальной программы ликвидации оспы. Внимание к этой инфекции, которая в нашей стране была ликвидирована ещё в середине 1930-х годов, оказалось оправданным: 26 октября 1977 года, в г. Мерке (Сомали) был зарегистрирован последний больной оспой.
Большое значение в деятельности службы имело постановление Правительства «О государственном санитарном надзоре в СССР», изданное в 1973 году. Санэпидслужба была определена как система с установленным типом учреждения - санитарно-эпидемиологическая станция, которую возглавляет главный государственный санитарный врач. В эти годы были разработаны и внедрены в практику здравоохранения вакцины против дифтерии, кори, эпидемического паротита, полиомиелита, гриппа. В стране была создана эффективная система вакцинопрофилактики. Были приняты меры по санитарной охране государственных границ в целях предупреждения заноса и распространения в нашей стране особо опасных инфекций.
В Омской области в результате совместной работы с управлениями здравоохранения по иммунизации населения заболеваемость населения по группе инфекций, управляемых средствами специфической профилактики, на протяжении многих лет регистрировалась на спорадическом уровне, практически отсутствовали случаи заболевания дифтерией, корью, краснухой, полиомиелитом. Обеспечивался полный объём противоэпидемических мероприятий в эпизоотических очагах инфекционных болезней, общих для человека и животных.
В этот период государственная санитарно-эпидемиологическая служба практиковала широкое использование результатов научных
исследований при разработке санитарных правил, методических рекомендаций и гигиенических требований, имеющих силу закона. Так, использование достижений гигиенической науки, широкое внедрение их в практику, постоянный санитарный надзор за детскими и подростковыми учреждениями дали возможность обеспечить надлежащие санитарно-гигиенические условия и соблюдение сани-тарно-противоэпидемического режима в них, что имеет важное значение для укрепления здоровья, улучшения показателей физического развития подрастающего поколения.
Большое внимание уделялось охране окружающей среды, устранению действия на организм неблагоприятных факторов, имеющих непосредственное отношение к физическому и психическому здоровью человека. Необходимым условием защиты от неблагоприятных факторов окружающей среды явилась разработка гигиенических критериев, превышение которых связано с риском для здоровья. Стоит напомнить, что именно в нашей стране впервые в мире были установлены научно обоснованные предельно допустимые концентрации (ПДК) вредных веществ в атмосферном воздухе различных производств, в воде водоёмов, в продуктах питания.
Политические, экономические, социальные преобразования, произошедшие в стране в конце 80-х - начале 90-х годов, активизировали усилия руководителей и специалистов гос-санэпидслужбы по совершенствованию её организационного построения, определению и законодательному закреплению места службы в общей системе здравоохранения. Особое место занял принятый в апреле 1991 года Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Впервые в отечественной истории на законодательном уровне было введено регулирование общественных отношений в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В начале XXI века было начато масштабное реформирование системы государственного санитарно-эпидемиологического надзора в соответствии с изданным Указом Президента России от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Государственная служба госсанэпиднадзора стала федеральным органом власти и получила название «Федеральная служба по надзору в сфере защиты
прав потребителей и благополучия человека» (Роспотребнадзор). Помимо функций по контролю и надзору по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, Службе были переданы дополнительно новые полномочия - надзор на потребительском рынке и в сфере защиты прав потребителей. Это важнейший раздел работы, социально значимая государственная функция, требующая серьёзного юридического сопровождения, работы с обращениями граждан, разветвлённой сети консультационных пунктов.
Новое время диктует новую стратегию. И сегодня Служба продолжает укреплять свои позиции - её эффективность признана на самом высоком уровне. Непосредственное руководство деятельностью Службы осуществляет Правительство Российской Федерации. Служба вышла из узких ведомственных рамок Министерства здравоохранения, так как её сферы деятельности значительно шире.
Современный этап развития Российской Федерации предполагает развитие инновационных производств, расширения сфер обращения новых видов продукции, сырья, материалов, что сопряжено и с появлением новых угроз и опасностей для здоровья граждан страны. Появились новые вызовы, связанные с развитием технологических инноваций в сфере производства продуктов питания. Наряду с рутинными, давно известными рисками, которые содержатся в продовольственном обеспечении (контаминация микроорганизмами, избыточное содержание ядохимикатов, пестицидов, гормонов в продуктах питания), мы должны быть готовы к угрозам, которые диктует современное развитие
науки: генетически модифицированные конструкции, нанотехнологии и синтетическая биология [10].
Особая проблема - несанкционированное использование в процессе сельскохозяйственного производства лекарственных препаратов для ветеринарного применения, преднамеренно вводимых в организм продуктивных животных, что приводит к загрязнению пищи и к негативным последствиям для здоровья человека (появление возбудителей инфекционных заболеваний с новыми свойствами, повышение тяжести течения и последствий перенесённых инфекций, антибио-тикорезистентность, аллергические реакции), требующим увеличения затрат на их лечение, в том числе с оказанием высокотехнологичной медицинской помощи.
В сфере продовольственной безопасности также находится и борьба с некондиционной, ложно маркированной и контрафактной продукцией, которая представляет угрозу для здоровья и безопасности потребителей и состояния окружающей среды, а также снижает потребительское доверие к рынку [1].
Серьёзную озабоченность вызывает ситуация с обеспечением контроля качества пищевой продукции, поскольку действующие на неё технические регламенты ограничиваются требованиями только к одной характеристике -безопасности - и не содержат требований к показателям пищевой ценности, физико-химическим и органолептическим показателям.
Учитывая высокую степень актуальности указанных вызовов и проблем в сфере питания, Правительством Российской Федерации в 2016 году была утверждена Стратегия
повышения качества пищевой продукции в РФ до 2030 года. Инициатором разработки этой стратегии был Роспотребнадзор, её реализация является нашей долгосрочной задачей.
К категории серьёзных вызовов в условиях современности относятся проблемы биологической безопасности, связанные с глобализацией и распространением инфекционных и паразитарных болезней на новые территории, устойчивой тенденцией появления в мире новых (ранее не известных) инфекционных болезней, особенно вирусной этиологии. На уровне России список таких угроз составляет 19 нозологий, а Таможенного экономического союза - 24. Это инфекционные болезни, способные в случае «острого» характера эпидемических проявлений оказать критическое воздействие на общественное здоровье, достигающее масштаба ЧС [10].
Ещё один вызов и важнейшее направление работы - защита прав потребителей в цифровую эпоху. Развитие рынков электронной коммерции - это новые серьёзные риски для потребителей. Под терминами «электронная коммерция» и «электронная торговля» понимается сфера экономики, которая включает в себя все сделки по реализации товаров и услуг потребителям, осуществляемые при помощи информационно-теле-коммуникационной сети Интернет. По данным Минкомсвязи России, аудитория российского Интернета в 2016 году достигла 85 млн человек. По итогам 2016 года объём рынка электронной торговли в России вырос на 21 %, до 920 млрд руб. [5].
Цифровые технологии создали беспрецедентные новые возможности для потребителей, индустрия «электронной коммерции» развивается очень динамично. Вместе с тем стали заметнее проявляться неурегулированные законодательством отношения в области «электронной коммерции». Потребители сталкиваются с целым рядом проблем, связанных с возмещением ущерба от продажи некачественных товаров или неполучением таковых, с безопасностью онлайн-платежей, защитой персональных данных и пр., и здесь требуются дополнительные механизмы защиты прав потребителей на самых различных направлениях: законодательном, организационном, информационном, просветительском и т. д.
Недавно Правительством Российской Федерации была утверждена Стратегия государственной политики в области защиты прав
потребителей (от 28 августа 2017 г. № 1837-р). Стратегия принята на основе закона «О защите прав потребителей», который был принят ещё в 1990-е годы. До этого закона действовали типовые правила ещё советского периода. За 25 лет существования закона было внесено более 230 поправок.
Первоочередное внимание в Стратегии уделено таким важным для здоровья людей сферам, как продукты питания, медицинские услуги, фармацевтические препараты, коммунальные услуги, электронная коммерция; защита потребительских прав граждан социально-уязвимых слоёв населения; информационно-просветительская работа в целях формирования правовой культуры населения.
В последние годы с целью обеспечения национальной безопасности страны, сохранения и преумножения здоровья нации на фоне создания условий для активной хозяйственной деятельности высшие органы государственной власти уделяют особое внимание разработке новой концептуальной основы государственной политики на базе теории и системы управления рисками. Методология анализа риска здоровью представляет собой современный инструментарий, позволяющий в сочетании с традиционными методами наиболее эффективно и полно решать поставленные задачи.
Главный государственный санитарный врач Российской Федерации, руководитель Службы Анна Юрьевна Попова отмечает, что реализация административной и бюджетных реформ, институциональные преобразования отрасли, внедрение системы риск-ориентированного надзора направлены на повышение эффективности деятельности Роспотребнадзо-ра, в том числе на предотвращение управляемых потерь здоровья населения [13].
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека с 2016 года осуществила переход на риск-ориентированную модель контрольно-надзорной деятельности, в соответствии с которой выбор объектов государственного контроля и определение периодичности проведения контрольно-надзорных мероприятий осуществляются на основе оценки степени потенциальной опасности объектов. Риск-ориентированные подходы к контрольно-надзорной деятельности позволяют сформировать план проверок с точки зрения предотвращения ущерба здоровью.
В то же время, анализируя историю развития нашей Службы, можно сказать, что риск-ориентированные подходы мы использовали в той или иной степени всегда. Дифференциация мероприятий в зависимости от уровней санитарно-эпидемиологического благополучия каждого объекта, глобальный надзор за циркуляцией вируса гриппа, состоянием специфического иммунитета у населения от различных инфекций и многое другое - всё это, по сути, и было риск-ориентированным надзором в силу достижений отечественных научных школ гигиены и эпидемиологии.
В настоящее время риск-ориентированный надзор приведён в соответствие с международными стандартами, унифицирован и сопровождается процессом повышения открытости службы для бизнес-сообщества, граждан, общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления.
Последнее десятилетие мы работаем в условиях непрерывного совершенствования контрольно-надзорной деятельности: усовершенствована система процессуальных действий органов контроля и надзора; введён уведомительный порядок начала её осуществления; сформирована нормативная и методическая база повышения качества и предоставления государственных услуг обществу, организациям и населению; органы и организации Роспо-требнадзора работают в соответствии с планами государственного задания, когда финансирование определено количественными и качественными показателями исполнения всех государственных функций органов и организаций Роспотребнадзора.
Для реформирования контрольно-надзорной деятельности значительное место в работе контрольно-надзорных органов в настоящее время, и особенно в будущем, будет занимать проведение профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований. При этом роль органов государственного контроля (надзора) заключается в создании условий для соблюдения обязательных требований - обеспечения их доступности, системного и исчерпывающего изложения, единства и непротиворечивости правоприменительной практики. Отдельного рассмотрения заслуживает новый институт предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.
Внедрение новой идеологии контрольной деятельности, предусматривающей развитие профилактической направленности контроля, позволит, наряду с переходом на риск-ориентированную модель его организации, осуществить переход к реальному повышению результативности и эффективности контрольно-надзорной функции государства и сократить транзакционные издержки хозяйствующих субъектов, связанные с контролем [4, 13].
Ещё одна особенность современного развития Службы - в последние 10 лет работа в условиях стремительной информатизации органов власти и Службы, участие во внедрении Электронного Правительства, так называемых «умных сервисов», электронных услуг, электронного межведомственного взаимодействия. Все эти инновации имеют высочайшую востребованность обществом [2]. Орган и организации Роспотребнадзора в Омской области всегда были в авангарде этой работы, выступали инициатором многочисленных программных разработок, получивших признание и интерес со стороны других регионов.
Одна из примет времени - повышение роли общественных институтов в работе Службы. Управлением Роспотребнадзора по Омской области заключено более трёх десятков соглашений с различными общественными организациями и ассоциациями, создан общественный совет, систематически проводятся Дни открытых дверей для предпринимателей, а также публичные обсуждения правоприменительной практики. Эта работа нацелена не только на просвещение общества, но и на партнёрское взаимодействие в целях укрепления санитарно-эпидемиологического благополучия, эффективного снижения рисков здоровью и повышения уровня защиты прав потребителей.
Анализ стратегических рисков для устойчивого развития Российской Федерации показал, что среди приоритетов - риски, связанные со снижением уровня жизни населения. В связи с этим эффективность деятельности Роспотребнадзора оценивается уровнем предотвращённых управляемых потерь здоровья населения, связанных с воздействием комплекса контролируемых факторов риска. В соответствии с «Концепцией демографической политики Российской Федерации до 2025 года», приоритетной программой «Реформа контрольно-надзорной деятельности» к важнейшим целевым показателям относятся: увеличение ожи-
даемой продолжительности жизни до 75 лет, снижение уровня смертности в 1,6 раз и снижение материального ущерба на 30 % [13].
Необходимо отметить, что с позиций оценки эффективности важно оценить долевой вклад системной деятельности Роспотребнад-зора в достижение целевых показателей. Предварительные расчёты, проведённые Федеральным научным центром медико-профилактических технологий и управления рисками здоровью населения (г. Пермь), показали, что накопленная эффективность деятельности Службы по величине ожидаемой продолжительности жизни населения России составляет в среднем 0,213 года в год. В сценарных условиях отсутствия управляющих воздействий службы, направленных на долевое достижение целевых показателей стратегических показателей, прежде всего смертности, ассоциированной с негативным воздействием факторов риска, оценочная величина ожидаемой продолжительности жизни в 2013-2015 годах составила бы 67,58-67,61 года вместо фактически достигнутой на уровне 70,76-71,39 года. Долевой вклад деятельности Роспотребнадзора в положительную динамику ожидаемой продолжительности жизни населения в 2015 году составил порядка 0,44 года. Этот уровень может рассматриваться как динамически целевой, обеспечивающий адекватный вклад службы в достижение к 2025 году продолжительности жизни населения 75 лет.
Сумма предотвращённых экономических потерь валового внутреннего продукта в результате деятельности Роспотребнадзора в 2015 году составила около 226,016 млрд руб. Предотвращено недопоступление в бюджет 45,2 млрд руб. По заказу Управления Роспо-требнадзора по Омской области Федеральным научным центром медико-профилактических технологий управления рисками здоровью населения (Пермь) были рассчитаны фактические и предотвращённые экономические ущербы от смертности и заболеваемости населения Омской области, ассоциированных с негативным воздействием факторов среды обитания.
Число случаев смерти, предотвращённых за счёт контрольно-надзорной деятельности органов и организаций Роспотребнадзора в Омской области ежегодно составляет не менее 0,4 % от суммы всех случаев смерти в отчётном году, это больше 100 случаев в абсолютном выражении.
Количество случаев заболеваний, предотвращённых за счёт контрольно-надзорной деятельности органов и организаций Роспо-требнадзора в Омской области, составляет около 5 % ежегодно от общей суммы всех случаев заболеваний, впервые зарегистрированных в отчётном году, в абсолютном выражении -около 100 тыс. случаев заболеваний.
Предотвращённый экономический ущерб за счёт деятельности органов и организаций Роспотребнадзора в Омской области, связанный со снижением смертности и заболеваемости населения Омской области, ассоциированных с воздействием факторов среды обитания из расчёта на валовый внутренний продукт Российской Федерации - ежегодно более 1 млрд рублей (1470,62 млн рублей), что составляет 2,4 % от всех доходов областного бюджета Омской области за год. Экономическая эффективность деятельности органов и организаций Роспотребнадзора в Омской области, исходя из предотвращенных потерь ВВП Российской Федерации выше, чем в среднем по Российской Федерации, и составляет 17,31 руб. на 1 руб. затрат при среднероссийском показателе - 10,56 руб. на 1 руб. затрат.
Успешное развитие Службы на протяжении вековой истории подтверждает её историческую роль в сбережении населения Российской Федерации, в том числе жителей Омской области, и снижении стратегических рисков для устойчивого развития нашего государства. На различных этапах развития страны совершенствовались структурные и организационные формы нашей Службы, но неизменными оставались государственный характер и единство основных принципов медико-профилактического дела, его комплексность и тесная связь с современными достижениями в области гигиены и эпидемиологии.
Пройдя за 95 лет существования все ступени развития, преодолев многие сложности на своём пути, Служба стала самостоятельным федеральным органом исполнительной власти, крупным контрольно-надзорным ведомством, охватывающим практически все сферы жизнедеятельности человека, обеспечивающим стабильное санэпидблагополучие, безопасность и качество товаров и услуг на потребительском рынке, повышая уровень жизни нашего общества.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИМ СПИСОК
REFERENCES
1. Актуальные вопросы реализации Стратегии повышения качества пищевой продукции в Российской Федерации до 2030 года // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2017. № 12 (669). 56 с.
2. Борщевский Г.А. Вектор трансформации института государственной службы в России на современном этапе // Государственная служба. 2016. № 5. С. 57-68.
3. Зайцева Н.В., Май И.В., Кирьянов Д.А., Бабина С.В., Крига А.С. и др. Проблемы и перспективы ведения реестров объектов санитарно-эпидемио-логического надзора для задач перехода на риск-ориентированную модель деятельности // Анализ риска здоровью. 2015. № 1. С. 4-11.
4. Зайцева Н.В., Попова А.Ю., Онищенко Г.Г., Май И.В. Актуальные проблемы правовой и научно-методической поддержки обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации как стратегической государственной задачи // Гигиена и санитария. 2016. № 1. С. 5-9.
5. Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2016 году: государств. докл. М.: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, 2017. 283 с.
6. Емельянов Н.В., Гречишков А.М. На пути к умным сервисам взаимодействия граждан и государства // Государственная служба. 2016. № 3. С. 77-80.
7. Кононов Н.М. Начальные школы г. Омска в 1912/13 уч. году (Опыт санитарного описания начальных городских школ по программе, выработанной Санитарным бюро г. Омска в 1912 г.). Омск, 1913. 91 с.
8. Крига А.С., Усков П.А., Безлепкина М.Ю., Овчинникова Е.Л., Гудинова Ж.В. Предварительные результаты реализации пилотного проекта «Риск-ориентированная модель осуществления контрольно-надзорной деятельности» на примере Омской области // Актуальные проблемы безопасности и анализа риска здоровью населения при воздействии факторов среды обитания: материалы VI Всерос. науч.-практ. конф. с междунар. участием / под ред. проф. А.Ю. Поповой, акад. РАН Н.В. Зайцевой. Пермь: Книжный формат, 2015. С. 97-100.
9. Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора): доклад. М.: Мин. эконом. развития Рос. Федерации, 2017. 147 с.
10. Онищенко Г.Г., Топорков В.П., Смоленский В.Ю., Топорков А.В. Современные аспекты представления о биологической безопасности: эволюция взглядов, узкий и широкий формат содержания проблемы // Инфекционные болезни: новости, мнения, обучение. 2016. № 1. С. 75-80.
11. О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации в 2016 году: государств. докл. М.: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, 2017. 220 с.
1. Aktual'nyie voprosy realizatsii Strategii povy-isheniya kachestva pischevoy produktsii v Rossiyskoy Federatsii do 2030 goda // Analiticheskiy vestnik Soveta Federatsii Federal'nogo Sobraniya Rossiyskoy Federatsii. M., 2017. № 12 (669). 56 s.
2. Borschevskiy G.A. Vektor transformatsii instituía gosudarstvennoy sluzhby v Rossii na sovremennom etape // Gosudarstvennaya sluzhba. 2016. № 5. S. 57
3. Zaytseva N.V., May I.V., Kir'yanov D.A., Ba-bina S.V., Kriga A.S. i dr. Problemy i perspektivy vedeniya reestrov ob'ektov sanitarno-epi-demiolo-gicheskogo nadzora dlya zadach perehoda na risk-orientirovannuyu model deyatel'nosti // Analiz riska zdo-rovyu. 2015. № 1. S. 4
4. Zaytseva N.V., Popova A.Ju., Onischenko G.G., May I.V. Aktual'nye problemy pravovoy i nauchno-metodicheskoy podderzhki obespecheniya sanitarno-epidemiologicheskogo blagopoluchiya naseleniya Ros-siyskoy Federatsii kak strategicheskoy gosudarstvennoy zadachi // Gigiena i sanitariya. 2016. № 1. S. 5-9.
5. Zaschita prav potrebiteley v Rossiyskoy Federatsii v 2016 godu: gosudarstv. dokl. M.: Federal'naya slu-zhba po nadzoru v sfere zaschity prav potrebiteley i blagopoluchiya cheloveka, 2017. 283 s.
6. Emel'yanov N.V., Grechishkov A.M. Na puti k umnym servisam vzaimodeystviya grazhdan i gosu-darstva // Gosudarstvennaya sluzhba. 2016. № 3. S. 77-80.
7. Kononov N.M. Nachal'nye shkoly g. Omska v 1912/13 uch. godu (Opyt sanitarnogo opisaniya na-chal'nyh gorodskih shkol po programme, vyrabotannoy Sanitarnym byuro g. Omska v 1912 g.). Omsk, 1913. 91 s.
8. Kriga A.S., Uskov P.A., Bezlepkina M.Ju., Ovchinnikova E.L., Gudinova Zh.V. Predvaritel'nye rezu-l'taty realizatsii pilotnogo proekta «Risk-orientirovannaya model' osuschestvleniya kontrol'no-nadzornoy deyatel'nosti» na primere Omskoy oblasti // Aktual'nye problemy bezopasnosti i analiza riska zdorov'yu naseleni-ya pri vozdeystvii faktorov sredy obitaniya: materialy VI Vseros. nauch.-prakt. konf. s mezhdunar. uchastiem / pod red. prof. A.Ju. Popo voy, akad. RAN N.V. Zaytsevoy. Perm': Knizhny format, 2015. S. 97-100.
9. Ob osuschestvlenii gosudarstvennogo kontrolya (nadzora), munitsipal'nogo kontrolya v soot-vetstvuyuschih sferah deyatel'nosti i ob effektivnosti takogo kontrolya (nadzora): doklad. M.: Min. ekonom. razvitiya Ros. Federatsii, 2017. 147 s.
10.Onischenko G.G., Toporkov V.P., Smolenskiy V.Ju., Toporkov A.V. Sovremennye aspekty pred-stavleniya o biologicheskoy bezopasnosti: evoljutsiya vzglyadov, uzkiy i shirokiy format soderzhaniya prob-lemy // Infektsionnye bolezni: novosti, mneniya, obuchenie. 2016. № 1. S. 75-80.
11. O sostoyanii sanitarno-epidemiologicheskogo blagopoluchiya naseleniya v Rossiyskoy Federatsii v 2016 godu: gosudarstv. dokl. M.: Federal'naya sluzhba po nadzoru v sfere zaschity prav potrebiteley i blagopolu-chiya cheloveka, 2017. 220 s.
12. Попова А.Ю., Брагина И.В., Зайцева Н.В., Май И.В., Шур П.З., Митрохин О.В., Горяев Д.В. О научно-методическом обеспечении оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека // Гигиена и санитария.2017. № 1. С. 5-9.
13. Попова А.Ю., Зайцева Н.В. Стратегические критерии в анализе эффективности деятельности в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения России // Актуальные проблемы безопасности и анализа риска здоровью населения при воздействии факторов среды обитания: материалы VII Всерос. науч.-практ. конф. с междунар. участием: в 2 т. / под ред. А.Ю. Поповой, Н.В. Зайцевой. 2016. С. 6-8.
14. Шупикова А.О. Организация и функционирование системы медицинского обслуживания железнодорожников Сибири (конец XIX в. - 1917 г.): дис. ... канд. истор. наук. Омск, 2017. 220 с.
15. Этапы становления и развития санитарно-эпидемиологической службы в России в XIX-XX веках [Электронный ресурс]. URL: http://www.rospotreb-nadzor.ru/region/history/etapyi.php.
12.Popova A.Ju., Bragina I.V., Zaytseva N.V., May I.V., Shur P.Z., Mitrohin O.V., Goryaev D.V. O nauchno-metodicheskom obespechenii otsenki rezul'ta-tivnosti i effektivnosti kontrol'no-nadzornoy deyatel'nosti Federal'noy sluzhby v sfere zaschity prav potrebiteley i blagopoluchiya cheloveka // Gigiena i sanitariya.2017. № 1. S. 5-9.
13. Popova A.Ju., Zaytseva N.V. Strategicheskie kriterii v analize effektivnosti deyatel'nosti v sfere obespecheniya sanitarno-epidemiologicheskogo blago-poluchiya naseleniya Rossii // Aktual'nye problemy be-zopasnosti i analiza riska zdorov'yu naseleniya pri vozdeystvii faktorov sredy obitaniya: materialy VII Vse-ros. nauch.-prakt. konf. s mezhdunar. uchastiem: v 2 t. / pod red. A.Ju. Popovoy, N.V. Zaytsevoy. 2016. S. 6-8.
14 .Shupikova A.O. Organizatsiya i funktsion-irovanie sistemy meditsinskogo obsluzhivaniya zheleznodorozhnikov Sibiri (konets XIX v. - 1917 g.): dis. ... kand. istor. nauk. Omsk, 2017. 220 s.
15. Etapy stanovleniya i razvitiya sanitarno-epidemiologicheskoy sluzhby v Rossii v XIX-XX vekah [Elektronny resurs]. URL: http://www.rospotreb-nadzor.ru/region/history/etapyi.php.
Крига Александр Сергеевич - кандидат медицинских наук, руководитель управления; Овчинникова Елена Львовна - заместитель начальника отдела организации надзора и обеспечения деятельности. Управление Роспотребнадзора по Омской области, e-mail: [email protected].
Kriga Aleksandr Sergeevich - Cand. Sc. {Medicine}, Chief of the Department; Ovchinnikova Elena L'vovna - Deputy Head of the Surveillance Organization and Maintenance of Activity Department. The department of Rospotrebnadzor in the Omsk region, e-mail: [email protected].
Статья поступила в редакцию 16.08.2017 г.
Только цифры
ВИЧ-ИНФЕКЦИЯ В СИБИРСКОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ
В Сибирском федеральном округе в 2016 г. зарегистрировано 26 235 новых случаев ВИЧ-инфекции. Показатель заболеваемости населения СФО составил 135,8 на 100 тыс. населения. Среднемесячное число выявленных ВИЧ-позитивных лиц составило 2 190 человек. Общее число зарегистрированных ВИЧ-инфицированных на 01.01.2017 г. составило 235 430 человек, что соответствует 21,1 % от всех выявленных лиц с ВИЧ в Российской Федерации. Кумулятивный показатель поражён-ности ВИЧ-инфекцией в СФО достиг 1 218,6 на 100 тыс. населения.
Среди выявленных ВИЧ-инфицированных преобладают лица мужского пола - 61,3 %; на долю городских жителей пришлось 75,5 %. Основной причиной заражения ВИЧ-инфекцией в СФО в 2016 г. являются незащищённые половые контакты среди различных контингентов населения. Половой путь заражения установлен в 56,5 %. 57,8 % женщин инфицировались преимущественно половым путём. К наиболее поражённым субъектам СФО относятся: Иркутская (1636,0), Кемеровская (1582,5) области, Ханты-Мансийский автономный округ (1201,7), Тюменская (1085,4), Новосибирская (1021,9) области. Другие показатели: Алтайский (852,8), Красноярский (836,4) края, Томская (727,4), Омская (644,0) области.
Источник: ВИЧ-инфекция в Российской Федерации по состоянию на 31 декабря 2016 г. // Фонд содействия защите здоровья и социальной справедливости имени Андрея Рылькова [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://rylkov-fond.org/blog/health-care/hiv/hiv-2016/ (дата обращения: 2 августа 2017 г.)
