CC BY
62
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
УДК 332.14:334.021:316.422(470.26)
В. Г. Грудинов, М. А. Ходунова
Исследование возможностей государственно-частного партнерства для инновационного преобразования экономики
Калининградской области
В статье исследованы существующие условия, барьеры и перспективные направления формирования и совершенствования механизма государственночастного партнерства на локальном уровне для преобразования инвестиционной и финансово-экономической деятельности региона. Сделана попытка систематизировать и структурировать возможности развития рынка проектов ГЧП в целях модернизационного преобразования экономики региона. Рассмотрены конкретные «точки роста» региональной экономики и обоснована необходимость их реализации на условиях ГЧП.
In this article the existing conditions, barriers and prospective lines of development of the regional public-private partnership mechanism for the reforms of the investment, financial and economic operations in the region are considered. An attempt to systematize and to structure the possibilities of the public-private partnership projects development for the regional economy modernization is made. The article considers the «growth points» of the regional economy and provides rationalization for the necessity of their implementation as public-private partnership projects.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, особая экономическая зона, модернизация экономики, инновационное развитие, инвестиционный климат, инфраструктура.
Key words: public-private partnership (PPP), special economic zone, modernization of the economy, innovation-based development, investment climate, infrastructure, development project, regional investment fund, positive spillovers, majority stakeholder.
Проблемы и перспективы формирования и развития механизма государственно-частного партнерства (далее ГЧП) активно обсуждаются на всех уровнях власти. Вместе с тем успешное и эффективное развитие партнерства бизнеса и государства на федеральном уровне во многом определяется решением конкретных региональных и муниципальных социально-экономических вопросов. В регионах страны, а также на уровне местного самоуправления существует достаточный, но на данный момент мало используемый потенциал ГЧП в развитии и улучшении произ-
101
водственной и социальной инфраструктуры, стимулировании финансирования научных исследований, активизации формирования и диверсификации инновационной инфраструктуры, в обеспечении прорывного развития экономики на локальном уровне. Хотелось бы отметить, что под термином «государственно-частное партнерство» нами понимается юридически закрепленная форма взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности [4, с. 18].
Региональному аспекту расширения масштабов применения ГЧП с целью ускорения экономического роста на федеральном уровне уделяется повышенное внимание, в частности, мы солидарны с мнением отечественных экспертов, утверждающих, что реализация социально значимых проектов или проектов по развитию городской инфраструктуры осуществляется непосредственно на региональном и местном уровнях управления. Именно на этих уровнях, которые наиболее тесно связаны с удовлетворением потребностей населения, из-за недостаточного объема бюджетных источников финансирования в первую очередь прибегают к привлечению средств негосударственного сектора для реализации значимых для регионов или городов инвестиционных проектов или поддержания на достаточно позитивном уровне транспортной, городской или иной инфраструктуры [6, с. 36]. Поэтому далее представляется важным более детально рассмотреть возможности и условия, а также текущие проблемы и барьеры развития ГЧП в конкретном регионе - Калининградской области. Изучение целесообразно проводить не с теоретической точки зрения, а с позиции анализа и обследования имеющихся результатов деятельности и сложившегося опыта региона. При этом необходимо учитывать особое экономическое положение области и обусловленные этим определенные преференции, которые могли бы быть использованы для более активного внедрения ГЧП в регионе.
Прежде всего, проанализируем существующий фундамент для становления и активизации экономического механизма ГЧП на региональном и муниципальном уровнях управления, который представим в виде следующих элементов: 1) правовая основа;
2) институциональная среда; 3) финансовая основа.
1. Правовая основа
На сегодняшний день законы о государственно-частном партнерстве приняты более чем в тридцати субъектах Российской Феде-
рации. Вместе с тем в 22 субъектах Российской Федерации законы о ГЧП приняты только в 2010 г. [2]. В частности, в Калининградской области 30 декабря 2010 г. Калининградской областной думой был принят закон «Об участии Калининградской области в проектах государственно-частного партнерства» [10]. Он послужил важнейшим стимулом для подготовки Министерством экономики Калининградской области в конце января заявки на финансирование первого пакета инфраструктурных проектов, отправленной на рассмотрение в Центр государственного частного партнерства при Внешэкономбанке. В перечень вошли проекты, предполагающие строительство и реконструкцию очистных сооружений на территории районов области, канализационных сооружений и систем водоснабжения на общую сумму 6,43 млрд руб. [8]. Кроме того, на территории Калининградской области в стадии строительства объектов находятся два проекта физкультурно-оздоровительных комплексов (г. Калининград и г. Советск), в стадии эксплуатация объекта - проект «Реконструкция центральной городской котельной в пгт. Янтарный» (полное описание проекта: «Реконструкция и модернизация объекта теплоснабжения»), и ремонтные работы проводятся по проекту «Реконструкция дошкольного образовательного учреждения г. Калининграда» (полное описание проекта: «Реконструкция здания детского сада») [11]. Пока преждевременно говорить о реальной эффективности представленных проектов, находящихся на этапе реализации. Но эффективность в них заложена уже посредством привнесения в публичный сектор экономики знаний, навыков, компетенций частного сектора, организационного опыта и опыта эффективного управления, а также желанием увеличения инвестиционных возможностей для дальнейшего расширения использования ГЧП в регионе. Показательны, по нашему мнению, результаты мониторинга отношения региональных органов исполнительной власти к развитию ГЧП, проведенного Центром ГЧП Внешэкономбанка и Институтом государственного и муниципального управления Государственного университета - Высшей школы экономики. Они свидетельствуют о том, что большинство потенциальных участников взаимодействия публичного и частного секторов экономики в инвестиционной сфере ставят под сомнение саму возможность начинаний в данной области. Причиной таких противоречивых результатов практической работы и теоретических исследований может являться взаимное сомнение сторон в наличии благоприятного институционального и инвестиционного климата в регионе, без которого невозможен перевод экономики на инновационно-инвестиционный путь развития и повышение ее конкурентоспособности. Далее целесообразно рассмотреть меры, предпринятые в Калининградской области по стимулированию ин-
вестиционной деятельности и активизации ГЧП. На территории Калининградской области Федеральным законом от 10.01.2006 г. № 16-ФЗ установлен специальный правовой режим Особой экономической зоны (далее ОЭЗ) [9]. Подобные зоны рассматриваются как один из перспективных и важных инструментов диверсификации и модернизации экономики за счет создания благоприятных условий (налоговых, таможенных преференций) для реализации точек роста - приоритетных, прорывных направлений преобразования финансово-экономической деятельности региона. При этом следует подчеркнуть, что подобный механизм может служить значительным импульсом для формирования и организации рынка проектов ГЧП в Калининградской области, о которых будет сказано ниже. На наш взгляд, весьма интересна статистика по резидентам ОЭЗ. На 30 декабря 2010 г. в единый реестр резидентов ОЭЗ в Калининградской области включено 66 организаций. Общий объем инвестиций, согласно представленным инвестиционным декларациям, составляет 45,3 млрд руб., из которых:
• 22,88 млрд руб. направляется на новое строительство;
• 1,85 млрд руб. - на реконструкцию;
• 20,57 млрд руб. - на приобретение оборудования и прочих основных фондов.
Наибольшее количество резидентов осуществляют инвестиционные проекты в обрабатывающих отраслях (33 организации), в сфере строительства производственных, рекреационных и культурно-деловых комплексов (16 организаций), а также в сфере транспорта и связи (17 организаций).
Объем фактических инвестиций по итогам девяти месяцев 2010 г. составляет 37,0 млрд руб. (81,67 % от заявленных в инвестиционных декларациях), стоимостный объем отгруженных товаров, оказанных услуг и выполненных работ резидентами ОЭЗ -25,4 млрд руб. В течение 2010 г. в реестр резидентов ОЭЗ было включено восемь организаций с общим объемом инвестиций 5,167 млрд руб. (в течение 2009 г. зарегистрировано семь организаций с общим объемом инвестиций 7,048 млрд руб.). В 2010 г. было введено в эксплуатацию восемь производственных комплексов резидентов ОЭЗ. По итогам 2009 г. ввод производства в эксплуатацию осуществили 45 организаций-резидентов ОЭЗ. Численность работающих на предприятиях-резидентах ОЭЗ составляет порядка 6 тыс. человек (заявлено по инвестиционным декларациям 11,2 тыс. рабочих мест). На предприятиях-арендаторах дополнительно занято около 7 тыс. человек [5].
Резкое сокращение организаций-резидентов ОЭЗ, сумевших осуществить ввод в эксплуатацию своих производств, примерно одинаковое, и сравнительно небольшое количество новых предпри-
104
ятий-резидентов ОЭЗ и значительное снижение объемов инвестиций в экономику региона не вполне убедительный результат для действительно прорывного развития экономики области. Поэтому, как нам представляется, следует рассматривать этот механизм в комплексе с другими рычагами перевода экономики на модерниза-ционный путь развития, одним из которых, в частности, может быть принятие концепции инновационного развития Калининградской области (далее концепции), проект которой предложен Министерством экономики Калининградской области. Согласно концепции, главная задача инвестиционной политики - как региональной, так и корпоративной - состоит в том, чтобы придать инвестициям инновационный характер. Только так можно обеспечить финансовую базу для инновационного развития области, конкурентоспособность товаров и услуг. При этом инновационное развитие должно осуществляться на основе партнерства органов власти Калининградской области, предпринимателей и населения. Реализация концепции предусматривает формирование обоснованного выбора стратегических приоритетов инновационного развития на основе разработки его прогнозов на долгосрочную и среднесрочную перспективу; содействие в привлечении к инновационным проектам и программам частных инвестиций; подготовку квалифицированных кадров для реализации инновационных программ и проектов, широкое привлечение к ним аспирантов и студентов в порядке интеграции науки и вузов, переподготовку и повышение квалификации кадров по этой специализации; развитие венчурного финансирования инновационных проектов малого и среднего бизнеса, создание для этого венчурных фондов с участием государства, предприятий, банков, фондов; расширение инновационной инфраструктуры путем создания центров трансфера технологий, инновационных бизнес-инкубаторов, инновационных технопарков, инжиниринговых центров и т. п. [7].
Кроме того, Министерством экономики Калининградской области разрабатывается программа улучшения инвестиционного климата региона. В проекте основных направлений и мер улучшения инвестиционного климата Калининградской области указаны семь основных векторов его развития:
1. Создание благоприятной для инвестиций административной среды (в т. ч. общественных советов при органах государственного и муниципального контроля (надзора) с целью общественного контроля надзорной среды и улучшения защищенности бизнеса и инвесторов).
2. Создание подготовленной для инвестиций инфраструктуры (в т. ч. подготовленных «промышленных площадок», индустриальных и технологических парков; разработка моделей финансирования
инфраструктуры индустриальных и технологических парков, привлекательных для инвесторов и эффективных для экономики и бюджета субъекта Российской Федерации).
3. Финансовая поддержка и налоговое стимулирование инвестиций.
4. Формирование привлекательных тарифных условий для инвестиций.
5. Обеспечение поставщиками создаваемых в результате инвестиций производств.
6. Кадровое обеспечение инвестиций.
7. Стимулирование спроса на продукцию создаваемых инвесторами производств (в т. ч. создание центров кластерного развития; определение целевых производственных кластеров и программ их развития, согласование региональных программ с Правительством Российской Федерации и заинтересованными субъектами Российской Федерации) [12].
Данные шаги - отражение позитивных изменений в осмыслении того факта, что организация адекватных гибких и гармоничных партнерских отношений государства и частного сектора - основа для решения стратегических задач развития общественной инфраструктуры на региональном уровне и является прерогативой, в первую очередь, субъекта Российской Федерации и его муниципальных образований.
2. Институциональная среда
Существенным моментом, по нашему мнению, является возможность выстраивания структурно-субординированной системы организации программ и проектов ГЧП, тем более что все предпосылки налицо: в двух муниципальных образованиях области (Гурьевский и Зеленоградский муниципальные районы) созданы муниципальные центры ГЧП (МЦ ГЧП) в апреле и мае 2010 г. соответственно. Важно отметить, что на территории Калининградского региона впервые в России создан МЦ ГЧП. Кроме того, на региональном уровне образован региональный центр ГЧП (РЦ ГЧП), основными задачами которого являются:
• выработка предложений по вопросам государственной политики Калининградской области в сфере организации ГЧП для решения задач социально-экономического развития региона, стоящих перед государственными органами исполнительной власти Калининградской области;
• организация проектов на принципах ГЧП в целях социальноэкономического развития соответствующего региона;
• координация деятельности государственных органов исполнительной власти региона по вопросам организации ГЧП;
• взаимодействие с государственными институтами развития, частными субъектами, финансирующими структурами и прочими участниками рынка по вопросам организации ГЧП;
• организация мониторинга хода выполнения проектов ГЧП [11].
Между тем, как показывает мировой и российский опыт, именно
политическая воля государства, наличие необходимой нормативноправовой базы и системы регулирования ГЧП являются первыми значительными факторами успеха ГЧП [4, с. 33]. Успех партнерства определяется, помимо указанных выше факторов, также возможностями финансовых рынков обеспечить финансирование проекта и наличием потока проектов [4, с. 33].
3. Финансовая основа
ГЧП позволяет государству получить доступ к альтернативным источникам капитала, делая реальным осуществление важных и срочных проектов, которые были бы невозможны в иных условиях [4, с. 29-30]. Этот факт приобретает существенное значение для Калининградской области, областной бюджет которой в 2010 г. исполнен по доходам в размере 29 330 082,5 тыс. руб., по расходам -31 470 253,3 тыс. руб., дефицит областного бюджета составил 2 140 170,9 тыс. руб. [13]. Инвестиционные проекты по устранению инфраструктурных ограничений как на региональном, так и на муниципальном уровнях управления, реализуемые на условиях ГЧП, в действительности могут получить государственную поддержку государственных институтов развития - Внешэкономбанка, в частности, играющего ключевую роль в мобилизации финансовых ресурсов для развития ГЧП. В то же время велика роль коммерческих банков как главных участников финансового рынка в обеспечении долгосрочного кредитования проектов ГЧП по доступным процентным ставкам, на активизацию действий которых направлена принятая Правительством РФ стратегия развития банковского сектора до 2015 г. Так, объем российских банковских активов к концу 2015 г. должен составить порядка 90 % ВВП России, суммарный капитал банков должен вырасти до 15 % ВВП, объем кредитного портфеля предприятиям реального сектора и физическим лицам по итогам 2015 г. должен увеличиться до 55-60 % ВВП [1]. Данные меры призваны стимулировать банки активнее участвовать в процессе модернизации экономики и создавать новые доступные инструменты кредитования реального сектора экономики.
Как показывают результаты отечественных исследований, в целом успехи на пути использования потенциала ГЧП будут определяться развитостью финансовых рынков и законодательства, расширяющего возможности диверсификации финансовых инструментов в проектах ГЧП [3, с. 14]. На региональном уровне в Кали-
107
нинградской области в рамках проекта основных направлений и мер улучшения инвестиционного климата особую значимость приобретает финансовая поддержка и налоговое стимулирование инвестиций по следующим основным, по нашему мнению, направлениям: создание инвестиционного фонда Калининградской области; разработка механизма формирования капитала фонда; организация взаимодействия Калининградской области с инвестиционными и венчурными фондами, банками, иностранными государственными инвестиционными агентствами, специализированными финансовыми организациями, российскими и международными институтами развития с целью использования их потенциала и возможностей по финансированию и поддержке инвестиций на территории Калининградской области [12]. Создание регионального инвестиционного фонда в Калининградской области смогло бы значительно ускорить процесс организации рынка проектов ГЧП, так как с 2012 г. вступят в силу новые правила о предоставлении субсидий на региональные проекты ГЧП за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ, утвержденные постановлением Правительства РФ от 30 октября 2010 г. № 880. Для получения регионом федеральной финансовой поддержки в форме субсидии необходимо выполнение двух основных требований: создание и функционирование в субъекте РФ регионального инвестиционного фонда, по сути аналога «федерального» Инвестиционного фонда, но уже на уровне конкретного региона, и наличие конкретных проектов [2]. На наш взгляд, в качестве драйверов экономического развития области могут быть рассмотрены следующие ключевые проекты, реализация которых возможна на условиях ГЧП (что позволит обеспечить лучшее соотношение цены и качества - «value for money»):
• возрождение проекта создания в Калининграде аэропортового комплекса в виде международного мультимодального транспортного узла (хаба);
• строительство глубоководного порта на Бальге;
• строительство Балтийской АЭС;
• строительство гражданской верфи в Калининградской области;
• развитие туристического кластера, особенно в рамках существования особой экономической зоны туристско-рекреационного типа (ТР ОЭЗ), расположенной на территории национального парка «Куршская коса» в Зеленоградском районе Калининградской области;
• создание промышленной зоны на территории 100 га в Гурьевском муниципальном районе Калининградской области (указанный проект и проект строительства хаба, на наш взгляд, могут быть реализованы в формате «проекта развития»).
В заключение хотелось бы отметить, что реализация перечисленных проектов, имеющих стратегическое значение, не самоцель, а средство развития общественно значимых компонентов региональной экономики: расширения рынков социальных, коммунальных и прочих услуг, диверсификации инструментов финансового рынка, формирования новых технологий, повышения качества услуг населению. Все элементы характеризуются позитивными внешними эффектами (spillovers), что обеспечит ощутимый экономический рост и создаст предпосылки для перевода региональной экономики на инновационный путь развития при обязательном условии решения вопросов организации контроля за эффективностью реализации проектов ГЧП и вопросов, связанных с проблемой «мажоритарного акционера».
Список литературы
1. Банкам очертили новые горизонты. URL:
http://www.finmarket.ru/z/nws/hotnews. asp?id=1982714 (дата обращения: 30.03.2011).
2. Барановская Н. Достичь паритета // Рос. Бизнес-газета - Государственно-частное партнерство: электрон. версия газ. 2011. №793 (11). URL: http://www.rg.ru/2011/03/29/basargin.html (дата обращения: 30.03.2011).
3. Воротников А. М., Королев В. А. Оценка состояния государственночастного партнерства в регионах (по результатам мониторинга): Препринт WP8/2009/01. - М.: Изд. дом Гос. ун-та - Высш. шк. экономики, 2009. - 28 с.
4. Государственно-частное партнерство: теория и практика [Текст] / В.Г. Варнавский, А.В. Клименко, В.А. Королев и др.; Гос. ун-т - Высш. шк. экономики. - М.: Изд. дом Гос. ун-та - Высш. шк. экономики, 2010. - 287, [1] с.: 5 ил. - 1000 экз.- ISBN 978-5-7598-0707-0 (в обл.).
5. Информация о ходе реализации Федерального закона от 10.01.2006 г. №16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» по итогам 2010 г. URL: http://www.gov39.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=7032: 2009-05-07-13-34-16&Itemid=115 (дата обращения: 29.03.2011).
6. Кабашкин В.А., Левченко А.А., Сидоров В.А. Развитие государственночастного партнерства в регионах России: моногр. - Белгород.: ИПЦ
«ПОЛИТЕРРА», 2008. - 466 с.
7. Концепция инновационного развития Калининградской области. URL: http://economy.gov39.ru/inno-deyatelnost/koncepciya-inno-razvitiya/ (дата обращения: 19.02.2011).
8. Минэкономики подало заявку на финансирование первых региональных проектов государственно-частного партнерства. URL: http://economy.gov39.ru/news/ index.php?ID=2581 (дата обращения: 20.02.2011).
9. Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации: ФЗ
№ 16 от 10.01.2006 г. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Об участии Калининградской области в проектах государственночастного партнерства: закон Калининградской области № 536 от 30.12.2010 г. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Опыт региона: Калининградская область // ГЧП в России: [сайт]. URL: http://www.pppinrussia.ru/main/market/opit_regiona/region_in_focus/region/kali
ningradskaya_oblast (дата обращения: 30.03.2011).
12. Основные направления и меры улучшения инвестиционного климата Калининградской области: проект. URL: http://www.investinkaliningrad.ru
/upload/invest_climat.doc (дата обращения: 30.03.2011).
13. Официальный сайт Министерства финансов Калининградской области: http://www.minfin39.ru/.
