CC BY
40
ИССЛЕДОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО ОПЫТА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СТАНДАРТИЗАЦИИ
Н.А. ВАВИЛКИНА,
старший преподаватель кафедры экономики, заслуженный экономист Московской области Воскресенский филиал Московского государственного открытого университета
В настоящее время в практической работе при формировании бюджетов различных уровней все чаще применяются социальные нормы и нормативы по широкому кругу показателей. Значительная часть законодательно установленных и закрепленных другими нормативно-правовыми актами социальных норм и нормативов определяет гарантии предоставления социальных услуг в отраслях социальной сферы: ЖКХ, образовании, здравоохранении, культуры и др.
Большинство этих норм и нормативов является обязательствами государства перед различными категориями и группами населения и должны обеспечиваться за счет его финансовых ресурсов. Однако недостаток ресурсов, которыми располагает государство, не позволяет в полной мере реализовывать конституционные гарантии граждан. В связи с этим наибольшую актуальность приобрел вопрос формирования системы государственных минимальных социальных стандартов в качестве нормативной базы обеспечения конституционных гарантий гражданам.
Повышению уровня социальной защищенности человека призвана способствовать государственная социальная (социально-экономическая) стандартизация.
Социально-экономическая стандартизация — это процесс формирования и практического использования системы государственных социально-экономических стандартов.
Действующие на федеральном уровне натуральные социальные нормативы и нормы [7] охватывают основные отрасли сферы государственных услуг (в части услуг для населения и домашних хозяйств) и представляют собой необходимую базу для разработки финансовых нормативов и собственно самих социально-экономических стандартов. Иные натуральные нормативы, которые выступали бы в качестве отраслевых (профессиональных) норма-
тивов, необходимых для формирования социально-экономических стандартов по всему спектру государственных услуг, до настоящего времени на федеральном уровне отсутствуют.
В плане методического обеспечения социально-экономической стандартизации на федеральном уровне стало утверждение методики определения нормативной потребности субъектов Российской Федерации в объектах социальной инфраструктуры [8]. Методика позволяет определить нормативную потребность в объектах образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, культуры и искусства.
Социальные нормы и нормативы, а также методика определения нормативной потребности в объектах социальной инфраструктуры создают экономический механизм, позволяющий определить социально-экономические стандарты на уровне регионов — субъектов Российской Федерации.
В связи с перемещением центра тяжести в сфере законодательства о социально-экономической стандартизации с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации в некоторых регионах были разработаны и приняты региональные законодательные акты о государственных минимальных социальных стандартах. К началу 2000 г. уже около 30 субъектов РФ имели свои системы нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, которые являются прообразами государственных минимальных социальных стандартов.
В процессе анализа нормативно-правовых и методических баз социально-экономической стандартизации в субъектах Российской Федерации были сделаны следующие выводы1 [9].
1. Из 79 субъектов Российской Федерации, которые были проанализированы, в 47 субъектах
1 В основу анализа положены результаты исследования В. А. Тупчиенко.
полностью отсутствуют нормативно-правовые акты по вопросам социальной стандартизации.
2. В 24 субъектах РФ есть нормативно-правовые акты по вопросам социальной стандартизации, но только в сфере ЖКХ. К таким регионам относятся: Республика Башкортостан, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Саха (Якутия), Алтайский и Приморский края, Астраханская, Владимирская, Волгоградская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Кемеровская, Кировская, Курская, Мурманская, Новосибирская, Пермская, Саратовская, Сахалинская, Тюменская, Ульяновская области и Ямало-Ненецкий автономный округ.
3. Только в 8 субъектах РФ имеются нормативно-правовые акты по вопросам социальной стандартизации в области здравоохранения, культуры, образования, социальной защиты, физической культуры и спорта. К таким регионам относятся: республики Карелия и Татарстан, Краснодарский и Красноярский края, Калининградская, Самарская, Тульская области и Ямало-Ненецкий автономный округ. Охарактеризуем деятельность этих субъектов в области социально-экономической стандартизации.
Наибольшую известность получила система социальных стандартов, норм и механизмов формирования бюджетов, созданная в соответствии с Государственной программой экономического и социального развития в Республике Татарстан, введенной в действие Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 05.07.2000 № 470 «О развитии социальных стандартов и натуральных норм в Республике Татарстан» [8].
Согласно указанному постановлению социальные стандарты и натуральные нормы расходов распространяются на учреждения: культуры, физической культуры и спорта; жилищно-коммунального хозяйства, а также средства массовой информации, органы внутренних дел, Государственной противопожарной службы и ветеринарной службы, службы, осуществляющей городские пассажирские перевозки; службы социального обеспечения и молодежной политики.
Республиканская социальная политика в 1995— 1999 гг. реализовывалась с использованием региональных социальных стандартов, отражающих совокупность социальных потребностей населения, а также бюджетных потребностей финансирования отраслей социальной сферы, сгруппированных по трем уровням обеспеченности — минимальному, среднему и рациональному. Причем только минимальный уровень бюджетных потребностей
финансировался под гарантию государства — эти уровни потребностей рассчитывались путем определения натуральных социальных и финансовых норм нормативов. Содержательную часть расчетов социальных стандартов формировали положения республиканского законодательного акта «О прожиточном минимуме в Республике Татарстан», принятого в конце октября 1993 г.
Прожиточный минимум определялся с использованием показателя «потребительская корзина», ранжированного по разным категориям населения. Для каждой категории (трудоспособные, дети разного возраста и подростки, пенсионеры, инвалиды, беременные женщины) рассчитывались три стандарта прожиточного минимума: минимальный, средний и рациональный.
В настоящее время государственный (республиканский) социальный стандарт, в значительной степени отождествленный с понятием «прожиточный минимум», используется не только для системы адресной социальной защиты населения. На показателе прожиточного минимума построены модели оплаты труда, расчеты потребности бюджетного финансирования социальных отраслей, ценовая политика, система индикативного управления регионами и отраслями, определение ставок ряда налогов и оценка уровня жизни населения. Законодательно утвержденная структура прожиточного минимума является основой для расчетов структуры дотаций социальным отраслям.
Социальные стандарты и социальные натуральные нормы разрабатываются министерствами, государственными комитетами и ведомствами Республики Татарстан ежегодно (в мае каждого года) в средних ценах текущего года. Уровень жизни отслеживается системой социально-экономического мониторинга и еженедельно рассчитывается как соотношение дохода и стоимости жизни и как интегральная оценка по ряду показателей (доход, стоимость жизни, обеспеченность жильем, состояние здоровья, образования, здравоохранения, и т. п.). Мониторинг цен на нормируемые товары (услуги) и доведение соответствующей информации до пользователей системы социальных стандартов и социальных норм осуществляет Государственный комитет Республики Татарстан по статистике, использующий при сборе данных о характеристиках отраслей сведения соответствующих министерств и ведомств. В результате мониторинга формируются данные о средних за истекший год ценах и прогнозируемых среднегодовых индексах инфляции текущего года на нормированную номенклатуру товаров и услуг.
В Республике Карелия Законом о государственных минимальных стандартах, социальных и финансовых нормативах [1] были определены минимальные социальные стандарты в следующих сферах: образование, здравоохранение, культура, социальное обслуживание, физическая культура и спорт, ЖКХ, транспорт, благоустройство, правоохранительная деятельность, местное самоуправление. Закон также имеет четырнадцать приложений по основным направлениям социальной политики.
Позже было подготовлено еще десять таких приложений. В соответствии с этим законом были составлены бюджеты республики на 2000, 2001 и 2002 гг., которые предоставляют реальные равные права гражданам в области здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты и некоторым другим важным сферам жизнеобеспечения человека.
В Ямало-Ненецком автономном округе система минимальных социальных стандартов введена в действие и регулируется Законом ЯНАО «Об установлении системы государственных минимальных финансовых стандартов и нормативов финансовых затрат для формирования окружного и местных бюджетов» [3]. Данная система распространена на сферы образования (просвещения), здравоохранения, культуры, социального обслуживания, физической культуры и спорта, СМИ.
Законодательство Ямало-Ненецкого автономного округа заслуживает отдельного внимания. В связи с дифференциацией муниципальных образований по уровню развития инфраструктуры услуг и с учетом влияния социально-экономических и природно-географических факторов в регионе используются коэффициенты региональной корректировки, определяемые индивидуально, по каждой услуге с учетом ее специфики и особенностей муниципальных образований. В формировании данных коэффициентов учитываются: уровень развития инфраструктуры услуг; фактический уровень затрат, связанных с оказанием каждой услуги; средняя нагрузка на одного работника (на одно рабочее место); уровень эксплуатационных затрат и др.
Система нормативов финансовых затрат (НФЗ) может охватывать несколько их видов с соответствующей каждому виду территориальной корректировкой. Предпочтение отдается оценке бюджетных расходов по элементам затрат.
Итог расчетно-аналитической работы получает правовое закрепление в Законе Ямало-Ненецкого автономного округа «Об установлении государс-
твенных минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов для формирования окружного бюджета и бюджетов муниципальных образований», устанавливающем систему НФЗ и коэффициенты «региональной корректировки». В соответствии с этим актом нормативный бюджет характеризует потребность в финансовых ресурсах, необходимых для функционирования инфраструктуры государственных услуг, на стандартной основе с учетом текущих объективных потребностей.
В Самарской области Законом о государственных минимальных социальных стандартах [2] были введены минимальные социальные стандарты в следующих сферах: здравоохранение, образование, социальная защита, культура, физическая культура и спорт, ЖКХ, безопасность граждан, поддержка семьи, материнства и детства.
В Самарской области разработка и внедрение системы социальных стандартов выявили следующие проблемы:
• социальные нормы в натуральном выражении исходя из статей затрат экономической классификации расходов бюджета недостаточно учитывают региональную специфику и специфику конкретного учреждения;
• использование в качестве единицы нормирования при определении нормативов финансирования учреждений социальной сферы по категориям услуг и пользователей одного потребителя услуг (человека), одно место, одно посещение, 1 м2 общей площади — не стимулирует повышение эффективности использования предоставляемых средств и поиск оптимальных методов работы отраслей, порождая стремление к завышению (или отсутствие стимула к снижению) числа работающих, числа учреждений и т. д.;
• социальные стандарты охватывают далеко не все области социальной сферы, а включают в основном отрасли социально-культурной сферы;
• законодательно утвержденная в Самарской области система социальных стандартов не отвечает требованиям технологии организации внутрирегиональных межбюджетных отношений области и муниципальных образований с использованием социальных стандартов;
• фактически порядок обеспечения минимального местного бюджета в области не соблюдается. Таким образом, система обеспечения государственных минимальных стандартов на муниципальном уровне не сформирована.
РЕгиомьнАя экономикА: теория и практика
165
В Ярославской области в 1997 г. был принят Закон «О временных нормативах минимальной бюджетной обеспеченности», согласно которому временные нормативы минимальной бюджетной обеспеченности — это система гарантированных органами государственной власти области социальных норм и финансовых нормативов минимальной бюджетной обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и иными услугами.
Здесь социальная норма — это удельный показатель сети учреждений социальной сферы, рассчитываемый по категориям пользователей на численность жителей для пользователей социальными объектами, а финансовый норматив — удельный показатель минимальных затрат на текущее содержание учреждений социальной сферы.
Социальные нормы и финансовые нормативы были разработаны для различных отраслей социальной сферы и установлены дифференцированно для четырех групп муниципальных образований области, от областного центра до сельского района, выделенным по признакам плотности населения, уровню экономического развития, наличию социальных объектов и объемов предоставляемых социальных услуг. В областном центре (не входящем ни в одну из таких групп) действует довольно отлаженная технология расчета натуральных показателей различных отраслей социальной сферы, а их стоимостные аналоги корректируются в зависимости от параметров уровня жизни (например, от стоимости потребительской корзины).
Таким образом, была создана реальная нормативная база для формирования расходной части местных бюджетов. Начиная с 1998 г., бюджеты Ярославской области, г. Ярославль и муниципальных образований Ярославской области стали формироваться по нормативам минимальной бюджетной обеспеченности.
В Свердловской области был принят областной закон «О нормативной бюджетной обеспеченности» [4]. Согласно Закону нормативы минимальной бюджетной обеспеченности включают систему социальных норм и финансовых нормативов, используемых для формирования минимально необходимых расходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований. Эти нормы и нормативы применялись к следующим сферам деятельности: государственному управлению; охране окружающей среды и обеспечению безопасности; промышленности, энергетике и строительству; гидрометеорологии; транспорту, дорожному хозяйству,
связи и информатике; жилищно-коммунальному хозяйству и градостроительству; предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; образованию; культуре и искусству; здравоохранению и физической культуре; социальной политике.
В Ленинградской области в основу социального нормирования была положена подушевая оценка минимально необходимой обеспеченности социальными услугами в образовании, здравоохранении, поддержке безработных, жилищно-коммунальном хозяйстве и других отраслях социальной сферы. Здесь использовались базовые (за трехлетний период) параметры бюджетной обеспеченности, корректируемые на индексы инфляции, роста из-за снижения безработицы, изменения численности населения и т. п
В качестве анализа регионального применения социальных стандартов особого внимания заслуживает опыт Санкт-Петербурга.
В соответствии с разработанной Комитетом экономического развития, промышленной политики и торговли системой государственного планирования в рамках Программы социально-экономического развития города на 2005—2008 гг. были предложены стандарты проживания. Основная цель — приблизиться к стандартам качества жизни стран Восточной Европы. В стандартах проживания закреплены требования к качеству жизни населения, которые должны обеспечить исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга.
Для отражения количественных характеристик таких обязательств используются нормативы стандартов проживания, которые разрабатываются на срок до 5 лет. Нормативные значения включают в себя гарантируемые (минимально или максимально допустимые показатели, которые необходимо обеспечить), базовые (достигнутые на начало периода действия стандартов значения) и целевые (достижение которых позволит обеспечить запланированный уровень качества жизни).
Вводятся три вида стандартов проживания. К первому виду относится стандарт качества жизни, который устанавливает требования к гарантированному уровню и целевым ориентирам потребления материальных благ (услуг) и удовлетворению духовных потребностей населения. Он включает значения показателей, характеризующих состояние здоровья, демографического благополучия, уровень доходов, индекс развития человеческого потенциала и др.
Второй вид — стандарты обеспечения жизнедеятельности. Они определяют требования к структуре и эффективности использования наиболее важных ресурсов, используемых в процессе социально-экономического развития города.
К третьему виду относятся отраслевые стандарты, которые в свою очередь делятся на 3 группы стандартов: общественной эффективности отрасли, инфраструктурные и качества.
Стандарты общественной эффективности отрасли характеризуют параметры оказания соответствующих услуг. Например, в сфере городского общественного транспорта: интервалы движения, наполнение салона подвижного состава, доступность мест приложения труда, коэффициент пересадок и т. п.
Инфраструктурные стандарты проживания определяют степень доступности услуг, при этом учитываются территориальная доступность объектов (их распределение по территории города, района), транспортная доступность (пешеходная доступность, доступность на общественном транспорте), пропускная способность учреждений (обеспеченность площадью, персоналом, оборудованием) и стоимостная доступность (возможность для населения оплачивать услуги).
Стандарты качества услуг устанавливают качественные характеристики. Прерогатива их определения отводится отраслевым органам государственной власти Санкт-Петербурга. Стандарты качества охватывают 23 наиболее важные отрасли жизнедеятельности города.
Следует отметить, что в Москве разработан законопроект «О минимальных социальных нормативах г. Москвы», в котором определяются правовые основы установления и применения минимальных социальных нормативов, обеспечивающих реализацию закрепленных Конституцией РФ и Уставом Москвы прав населения на получение гарантированных государством услуг в социальной сфере — на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, на социальное обеспечение, получение юридической помощи, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры.
Под термином «гарантированные государством услуги» подразумеваются услуги, предоставление которых населению гарантируется городом на безвозмездной основе. Согласно законопроекту в каждой из данных сфер должны утверждаться перечни и конкретные количественные значения минимальных социальных нормативов финансовых затрат.
Однако документ носит рамочный характер, поскольку перечни и количественные значения минимальных социальных нормативов будут разрабатываться правительством города.
В Краснодарском крае Постановлением Главы Администрации Краснодарского края от 12.01.2000 г. № 13 минимальные социальные стандарты были введены в следующих сферах: молодежная политика, региональный заказ на продовольственные и непродовольственные товары для государственных нужд.
В Красноярском крае Распоряжением Администрации Красноярского края от 02.12.1997 г. № 633-р был установлен лимит на потребление энергоресурсов бюджетными организациями.
В Калининградской области Законом Калининградской области от 24.06.1998 г. № 83, Постановлением Администрации Калининградской области от 09.06.2001 г. № 205 и постановлениями глав муниципальных образований края социальные стандарты были определены в следующих сферах: ЖКХ, социальное обслуживание.
В Тульской области Постановлением Главы г. Тулы [5] минимальные социальные стандарты были внедрены в сферах здравоохранения, образования, социального обеспечения, культуры, СМИ, молодежной политики, физической культуры, спорта и туризма, ЖКХ, городского пассажирского автотранспорта и электротранспорта, ветеринарного дела.
Следует отметить, что в ряде субъектов РФ (в частности, Нижегородской, Ленинградской и Свердловской областях, а также в Ханты-Мансийском автономном округе) в силу различных причин к настоящему времени законодательные акты о социальных стандартах утратили силу. Отчасти это объясняется устареванием финансовых нормативов, необходимостью их периодического пересчета, что весьма трудоемко. В отдельных субъектах РФ, например, в Нижегородской области принятый в установленном порядке региональный закон отменен Законодательным Собранием по протесту прокурора как не соответствующий Бюджетному кодексу РФ.
В некоторых регионах вопросы, касающиеся разработки социальных стандартов на региональном уровне, не рассматривались. Однако имеются отдельные правовые акты на уровне муниципальных образований. Например, Постановление Администрации г. Барнаула (Алтайский край) «О минимальных социальных стандартах и нормативах финансовых затрат на оказание муници-
РБгионАльнАя экономикА: теория и практика
167
пальных услуг» или решение депутатов Амурского муниципального района (Хабаровский край) «Об утверждении Положения о порядке установления минимальных социальных стандартов и других нормативов расхода бюджета Амурского муниципального района на решение вопросов местного значения».
Обобщая опыт социального нормирования рассмотренных субъектов РФ, следует отметить:
• в основе разработки государственных минимальных социальных стандартов лежит нормативный подход, предполагающий формирование системы минимальных социальных и финансовых норм и нормативов (соответственно в натуральном и денежном выражении), характеризующих уровень минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными, медицинскими, образовательными услугами;
• система государственных минимальных социальных стандартов составляет нормативную базу разработки проектов бюджетов и определения размеров финансовой помощи муниципальным образованиям;
• законодательно регламентирован порядок, обеспечивающий для каждого муниципального образования минимальный местный бюджет путем закрепления доходных источников на постоянной или долговременной основе; при недостаточности данных источников органы государственной власти обязаны передавать органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, а при необходимости — дотации и другие трансфертные платежи; нормативный подход к определению бюджетных расходов позволяет существенно снизить влияние субъективных факторов на принятие решений, обоснованно подойти к определению потребности в бюджетных средствах;
• отдельные регионы имеют достаточно развитую правовую основу в области социально-экономической стандартизации, однако оценка правовых актов показывает, что в условиях отсутствия утвержденных федеральных минимальных социальных стандартов в регионах наблюдается чрезвычайный разнобой в сфере применения стандартов, а также в методических подходах к их определению;
• перечень сфер социальной стандартизации в
отдельных регионах шире, чем предусмотрено
концепцией федерального законопроекта [10;
11].
ЛИТЕРАТУРА
1. Закон Республики Карелия от 31.03.2000 № 404-ЗРК «О государственных минимальных социальных стандартах, социальных и финансовых нормативах Республики Карелия» (в ред. посл. изм. и доп.).
2. Закон Самарской области от 17.03.2000 № 6-ГД «О государственных минимальных социальных стандартах Самарской области».
3. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 08.12.1997 № 51 «Об установлении системы государственных минимальных социальных стандартов и нормативов финансовых затрат для формирования окружного и местных бюджетов» (в ред. посл. изм. и доп.).
4. Закон Свердловской области от 18.12.1996 № 56-03 «О нормативной бюджетной обеспеченности».
5. Постановление Главы г. Тулы от 21.04.1999 № 369 «Об утверждении положения о порядке применения, развития и поддержки системы социальных стандартов, норм и механизмов формирования бюджета города».
6. Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 05.07.2000 № 470 «О развитии социальных стандартов и натуральных норм в Республике Татарстан» (в ред. посл. изм. и доп.).
7. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 03.07.1996 № 1063-р (в ред. посл. изм. и доп.).
8. Распоряжение Правительства РФ от 19.10.1999 № 1683-р (в ред. посл. изм. и доп.).
9. Тупчиенко В. А. Развитие социально-экономической стандартизации в сфере государственных услуг (на примере услуг населению) / Дисс. на соиск. учен. степ. док. экон. наук по спец. 08.00.05. — М., 2004.
10. Федеральный закон (проект) «О минимальных государственных социальных стандартах» (депутатский вариант) .
11. Федеральный закон (проект) «О государственных минимальных социальных стандартах» (правительственный вариант).
