CC BY
633
ИССЛЕДОВАНИЕ ПРОБЛЕМЫ МЕГАРЕГУЛЯТОРА РОССИЙСКОГО ФИНАНСОВОГО РЫНКА
ТЕР-АКОПОВ СТЕФАН ГОРДЕЕВИЧ Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: s.terakopov@gmail.com
КОЖЕВНИКОВА ТАТЬЯНА МИХАЙЛОВНА
Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: tgu-ius@mail.ru
Долгое время регулирование, контроль и надзор за отечественным финансовым рынком и деятельностью его участников был распределен между различными министерствами и ведомствами. При этом их функции в рассматриваемой сфере очень часто пересекались и дублировались. Такая ситуация приводила к неэффективности всей системы государственного регулирования, контроля и надзора за российским финансовым рынком и выступала тормозом развития этого важнейшего сектора экономики страны. Создание мегарегулятора финансового рынка на базе Банка России несет в себе целый комплекс рисков. Банк России, являясь мегарегулятором финансового рынка, сам выступает участником торговых операций с ценными бумагами, является агентом Минфина России по государственным ценным бумагам, эмитентом облигаций и владельцем акций крупнейшего госбанка, владельцем единственной крупной биржи. Кроме того, Банк России фактически выступает бенефициаром крупнейшей брокерской и управляющей компании, а также негосударственного пенсионного фонда. При таком масштабе вовлеченности избежать конфликта интересов невозможно. Приобретение Банком России статуса мегарегулятора финансового рынка усиливает этот конфликт интересов и распространяет его на небанковские финансовые организации, в отношении которых он получил контрольно-надзорные полномочия. Кроме того, существует риск того, что Банк России не будет уделять достаточного внимания развитию небанковских отраслей финансового рынка или же будет подавлять их развитие. Также оцениваются некоторые последствия передачи Банку России практически всех государственных регулирующих и контрольно-надзорных полномочий на финансовом рынке, излагается авторское видение способов реформирования системы государственного регулирования, контроля и надзора в этой сфере отечественной экономики.
Ключевые слова: мегарегулятор, Банк России, финансовый рынок.
Впервые идея создания в России мегарегулятора финансового рынка была озвучена в конце 1999 г. компанией Cadogan Financial. В рамках проекта программы технической помощи, основным реципиентом которой предполагалась ФКЦБ России - государственный орган исполнительной власти, который на тот момент был уполномочен осуществлять государственное регулирование российского рынка ценных бумаг, компания Ca-dogan Financial предлагала сформировать мегарегулятор на базе ФКЦБ России. Однако по целому ряду объективных и субъективных причин эта идея не получила дальнейшего развития [1].
Идея создания мегарегулятора финансового рынка вернула себе актуальность в конце августа 2012 г. в рамках обсуждения на уровне Правительства РФ вопросов о передаче ФСФР России полномочий по регулированию финансового
рынка, закрепленных за Минфином России, и расширении сферы деятельности ФСФР России за счет полномочий Минтруда России по регулированию негосударственных пенсионных фондов. При этом ФСФР России выступала за увеличение штатной численности своих сотрудников и выделение дополнительного финансирования. Рассмотрение этих вопросов вылилось в более широкий проект - создание единого контрольно-надзорного органа за всеми участниками финансового рынка. Такое предложение поступило от представителей рабочей группы по созданию в России международного финансового центра. В целом оно было поддержано Правительством РФ, а затем и Президентом РФ, который указал на необходимость завершения процесса создания мегарегулятора финансового рынка до конца 2013 г. [2].
Однако заинтересованные стороны разошлись в подходах к созданию мегарегулятора финансового рынка. Рассматривалось четыре основных варианта. По первому варианту предполагалось сохранить сложившуюся систему государственного регулирования, контроля и надзора за финансовым рынком, усилив ФСФР России (технически, финансово и т. д.). Второй вариант предполагал создание мегарегулятора финансового рынка на базе Банка России с присоединением к нему ФСФР России. Затем появился вариант, предусматривающий преобразование ФСФР России в специальное агентство, подконтрольное совету директоров Банка России. Также рассматривался вариант, в рамках которого мегарегулятор финансового рынка должен представлять собой независимый специализированный орган, действующий как лицо публичного права, совмещающий функции регулирования и надзора за всеми секторами финансового рынка [3].
Каждый из перечисленных вариантов имел как свои достоинства, так и недостатки. Между тем всем серьезным экспертам было понятно с самого начала, что на самом деле выбор был уже сделан, а обсуждение разных вариантов было необходимо в качестве «дымовой завесы» для создания видимости «демократичности» принятия решений [4]. Конечно же, на высшем уровне российской власти приоритет был отдан варианту, предусматривающему, что основой для мегарегу-лятора финансового рынка станет Банк России, которому будут переданы все функции ФСФР России, а последняя будет упразднена. Легитимация данного решения состоялась в конце июля 2013 г. (после того, как были приняты нормативно-правовые акты, определяющие соответствующий статус Банка России, а именно: Указ Президента РФ от 25.07.2013 № 645 «Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации» и Федеральный закон от 23.07.2013 № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» (далее - Закон № 251-ФЗ).
Рассматривая Банк России в новом статусе, прежде всего необходимо отметить, что в связи с наделением его новыми полномочиями были расширены цели его деятельности. Ранее установленные цели (защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской
системы РФ; обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы) были дополнены двумя новыми: развитие российского финансового рынка и обеспечение его стабильности.
Банк России осуществляет контрольные и надзорные полномочия в отношении эмитентов при осуществлении ими деятельности на финансовых рынках, а также в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах. В этих сферах Банк России осуществляет контроль и надзор в целях защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов.
В связи с появлением у Банка России новых полномочий произошли изменения и в его внутренней структуре органов управления. Во-первых, несколько изменился состав и компетенция совета директоров Банка России, в который теперь должны входить не 12 членов, а 14. Во-вторых, изменился срок полномочий председателя Банка России, который теперь составляет пять лет, тогда как ранее он ограничивался четырьмя годами. В-третьих, создан действующий на постоянной основе новый орган, осуществляющий регулирующие, контрольные и надзорные функции Банка России в сфере финансового рынка - Комитет финансового надзора (аналог комитета банковского надзора). В-четвертых, повысился статус Национального банковского совета, который теперь именуется Национальный финансовый совет. Это высший коллегиальный орган управления Банка России, состоящий из 12 чел., из которых двое -члены Совета Федерации, трое - депутаты Государственной Думы, трое - представители Президента РФ, трое - представители Правительства РФ. В состав Национального финансового совета входит также председатель Банка России. И, наконец, в-пятых, в связи с интеграцией ФСФР России в структуру Банка России создано специальное подразделение - служба Банка России по финансовым рынкам (СБРФР). В течение ближайших нескольких лет именно СБРФР будет непосредственно обеспечивать исполнение Банком России функций по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков.
Даже до того, как стать мегарегулятором финансового рынка, Банк России был гигантской организацией. Помимо центрального аппарата Банк России имеет большое количество других структурных подразделений: почти 80 территориальных учреждений (главные управления Банка России по областям, национальные банки в республиках), сеть денежных хранилищ по стране, инкассаторские службы, учебные центры и т. д. и т. п. В общей сложности в системе Банка России
работают около 80 тыс. чел. (66,3 тыс. чел. непосредственно в Банке России). Теперь же вместе с полномочиями ФСФР России к нему перешел практически весь персонал этой организации и ее территориальных органов, а также сами территориальные органы и их территориальные отделы.
Однако это все количественные характеристики. Важнее качественные. Полномочия у Банка России просто грандиозны. Помимо того, что он управляет золотовалютными резервами, Банк России осуществляет надзор за коммерческими банками, количество которых немногим меньше тысячи [5]. Подавляющая часть всех расчетов и платежей осуществляется также через сеть расчетно-кассовых центров Банка России (количество РКЦ - порядка тысячи). Уже не приходится говорить о том, что он занимается регулированием денежного обращения, т. е. контролирует «циркуляцию крови» в экономике России. Теперь же (как мегарегулятор финансового рынка) Банк России получил еще дополнительные полномочия. Он контролирует и регулирует весь фондовый рынок, т. е. эмиссию и обращение корпоративных ценных бумаг (акций и облигаций) самых разных эмитентов. Это позволит Банку России влиять на участников этого рынка, в том числе фондовых посредников, инвесторов, эмитентов. А поскольку значительная часть крупных российских предприятий уже вышла на фондовый рынок, то можно говорить о том, что Банк России получает возможность через него управлять всей экономикой страны. Влияние Банка России на экономику усиливается еще и в связи с передачей ему регулирующих, контрольных и надзорных полномочий в сфере страхования. При этом в сферу его полномочий попадает процедура, имеющая к финансовому рынку только косвенное отношение, - процедура технического осмотра автомобилей. А ведь страховщики осуществляют страхование рисков не только в транспортной, но и в других сферах экономики (в строительстве, атомной энергетике, добыче и транспортировке нефти и природного газа, транспортировке грузов по железной дороге и по морю, в сфере медицины и экологии). Если же допустить, что под надзор Банка России когда-нибудь перейдет не только технический контроль за транспортом, но и технический контроль за атомной промышленностью, всей транспортной инфраструктуры страны, добычей нефти, газа и других природных ресурсов, где пока существуют свои надзоры, то у Банка России окажутся рычаги управления реальным сектором. В результате, правительство с его министерствами и ведомствами будет уже мало-
нужным атрибутом нашей жизни. Если же Россия, следуя требованиям Совета по финансовой стабильности (СФС), в рамках формирования правовых основ механизма bail-in у нас в стране передаст Банку России исключительные полномочия в этой сфере, то мегарегулятор финансового рынка может стать более влиятельным ведомством, чем Правительство РФ со всеми его министерствами, агентствами и службами вместе взятыми. Это в частности признают даже либерально настроенные эксперты. В связи с этим у ряда ученых возникает вполне закономерный вопрос: «Не является ли все это признаками того, что мы ускоренными темпами движемся к новому мировому порядку - диктатуре банков, при котором все функции контроля над обществом возьмут на себя банки, а главными надзирателями станут центральные банки?» [4].
Впрочем, признаки такой перспективы уже сейчас отчетливо видны на примере передачи российским государством своих полномочий по регулированию, контролю и надзору за финансовым рынком в пользу Банка России. Создание ме-гарегулятра финансового рынка означает прекращение государственного регулирования, контроля и надзора за финансовым рынком как де-юре, так и де-факто.
Подтверждение этому тезису можно найти, если внимательнее присмотреться к некоторым формулировкам, которые введены в законодательство РФ о финансовом рынке Законом № 251 -ФЗ, придавшим Банку России статус мегарегуля-тора. Во-первых, по тексту всех законов, которые были изменены Законом № 251-ФЗ, слова «федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг», «федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере страховой деятельности» и т. п. заменены словами «Банк России», который, как было указано ранее, не входит в структуру федеральных органов исполнительной власти. Во-вторых, в новых редакциях большинства законов слова «государственное регулирование», «государственный контроль», «государственный надзор» заменены словами «регулирование», «контроль», «надзор» соответственно. Такого рода изменения произошли, в частности, в законах «О микрофинансовых организациях и микрофинансовой деятельности», «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств», «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих», «О кредитной коопера-
ции». При этом в свою очередь Банк России часть своих полномочий по регулированию российского финансового рынка, контроля и надзора за его участниками уже планирует передать саморегулируемым организациям участников финансового рынка, усилив при этом за ними контроль и надзор. Соответствующие предложения Банка России об усилении роли таких организаций появились одновременно с финальным этапом создания ме-гарегулятора финансового рынка. В принципе такому развитию событий в сфере регулирования, контроля и надзора за финансовым рынком не стоит очень сильно удивляться. Отказ государства от своих полномочий в этой сфере органично вписывается в рамки неолиберальной политики, проводимой в стране в течение последних 20 лет, в основе которой лежат догмы так называемого «вашингтонского консенсуса», в том числе предполагающие максимальную минимизацию вмешательства государства в различные сферы экономической жизни страны [6].
Ко всему прочему создание мегарегулятора финансового рынка на базе Банка России несет в себе целый комплекс рисков. Один из них состоит в усилении конфликта интересов, связанного с одновременным осуществлением контроля и надзора за финансовыми организациями и участием в их капитале. Банк России, являясь мегарегулято-ром финансового рынка, сам выступает участником торговых операций с ценными бумагами, является агентом Минфина России по государственным ценным бумагам, эмитентом облигаций и владельцем акций крупнейшего госбанка, владельцем единственной крупной биржи. Кроме того, Банк России фактически выступает бенефициаром крупнейшей брокерской и управляющей компании, а также негосударственного пенсионного фонда. При таком масштабе вовлеченности избежать конфликта интересов невозможно. Приобретение Банком России статуса мегарегулятора финансового рынка усиливает этот конфликт интересов и распространяет его на небанковские финансовые организации, в отношении которых он получил контрольно-надзорные полномочия. Также возникает вероятность чрезмерной унификации регулирования кредитных и финансовых некредитных организаций. При объединении контроля и надзора за этими двумя частями финансового рынка в Банке России существует вероятность того, что тот начнет накладывать всю тяжесть регулирования и на те финансовые некредитные институты, которые должны обеспечивать инновационный рост российской экономики. Результатом этого может стать быстрое вымирание
брокеров, дилеров, управляющих компаний, страховых компаний, индустрии инвестиционных фондов. Кроме того, существует риск того, что Банк России не будет уделять достаточного внимания развитию небанковских отраслей финансового рынка или же будет подавлять их развитие.
Что же касается создания мегарегулятора финансового рынка как такового, то можно сказать, что в целом здесь Россия находится в русле преобладающей в мировой практике тенденции. На протяжении последних двадцати лет в мире прослеживается устойчивый тренд к созданию мега-регуляторов финансового рынка или, по меньшей мере, объединению функций нескольких регулятивных органов, действующих на финансовых рынках. В настоящий момент та или иная модель мегарегулятора финансового рынка используется в 55 государствах. Начиная с 2008 г., на постепенной консолидации финансового, банковского и страхового надзора настаивают международные организации (соответствующие рекомендации принимались в рамках G8 и G20) [7].
Сейчас модель мегарегулятора, осуществляющего контроль и надзор за всеми сегментами и участниками финансового рынка, используется в 43,5 % стран, национальные органы и регулирующие фондовые рынки которых входят в Международную ассоциацию регуляторов рынка ценных бумаг (IOSCO). В свое время такой путь выбрали Австралия, Великобритания, Германия, Корея, Польша, Япония и Скандинавские страны. Так, в Германии федеральное ведомство финансового надзора (BaFin) полностью отвечает за финансовый надзор, оставляя Бундесбанку только рефинансирование (в Великобритании схожие функции долгое время выполняло управление по финансовому регулированию и надзору (FSA), расформированное в конце 2012 г.). В 13,9 % стран IOSCO мегарегулятор отвечает за несколько сегментов финансового рынка. При этом интересно, что из 113 стран IOSCO только 13 стран выбрали в качестве регулятора всех финансовых институтов центральные банки. Примечательно, что это страны с незначительными по объему финансовыми рынками. Так, в Сингапуре функции мегарегулятора финансового рынка осуществляет монетарное управление Сингапура (MAS), которое в первую очередь является центральным банком, рефинансирующим банки, контролирующим потоки иностранной валюты и печатающим деньги, а уже во вторую - регулятором страховщиков, пенсионных фондов и рынка ценных бумаг. Такой же подход использован в Казахстане и Армении. Однако ни одна страна из G-20 не пошла по дан-
ному пути. После кризиса 2008 г. дополнительные полномочия по регулированию финансового рынка хотела получить ФРС США, но больших успехов не добилась.
В конечном итоге решение перечисленных задач должно повысить эффективность всей рассматриваемой системы. Однако в современных российских условиях отсутствовала необходимость создания универсального мегарегулятора, а тем более на базе Банка России. Время мегарегу-лятора финансового рынка в России по-прежнему еще не подошло. По мнению авторов, в сложившейся ситуации изменения должны были идти по пути формирования модели, основанной на принципе «двух вершин». Такая модель предполагает наличие двух мегарегуляторов, тесно взаимодействующих друг с другом. В ее рамках один регулятор отвечает за финансовую стабильность и осуществляет пруденциальное регулирование системно значимых финансовых институтов, а другой - за поддержание справедливых правил функционирования рынков, обеспечивающих защиту прав инвесторов и потребителей финансовых услуг. Отметим, что в последнее время двух-полярная модель регулирования набирает популярность в мире. Вслед за Нидерландами и Великобританией к ней начали переходить Португалия и Италия.
Двигаясь в этом направлении, необходимо было не создавать мегарегулятор финансового рынка на базе Банка России, а усиливать в этой сфере позиции ФСФР России, которая, как показывает многолетний опыт работы одного из авторов в структуре ФСФР России (ФКЦБ России), даже несмотря на недостаточное финансирование, вполне эффективно выполняла свои функции, во всяком случае на региональном уровне. ФСФР России должна была стать политиком и законодателем на финансовом рынке. Для этого в ФСФР России было необходимо возвратить все полномочия Минфина России по подзаконному регулированию в области финансового рынка, которые ранее были ему переданы, отменить межведомственные согласительные процедуры, а также передать в ФСФР России полномочия Минфина России и Минтруда России по регулированию деятельности негосударственных пенсионных фондов, наделить ФСФР России полномочиями по разработке законодательных актов. Пруденциальный надзор целесообразно было разделить между ФСФР России и Банком России, обязав их совместно осуществлять макропруденциальный надзор (надзор за системообразующими финансовыми институтами), создав при этом такую систему
взаимодействия, которая позволила бы выявлять системные риски. Микропруденциальный надзор (надзор за иными небанковскими финансовыми институтами) в полном объеме следовало закрепить за ФСФР России. Проблемные моменты в смежных сегментах вполне можно решать «коллегией регуляторов», включающей представителей Банка России, Минфина России и ФСФР России [8].
В заключение необходимо отметить, что вариант реформы системы государственного регулирования, контроля и надзора за финансовым рынком, рассмотренный ранее, был бы самым простым и последовательным. Он позволил бы избежать шоков снижения эффективности, связанных с реформой. При этом данный вариант решал бы все перечисленные ранее проблемы регулирования и не создавал бы дополнительных рисков, способствовал бы сохранению накопленного опыта и потенциала, удерживал фокус на развитии различных видов финансовых организаций и на защите интересов инвесторов. Однако только на перечисленных шагах реформа не закончилась бы. В дальнейшем было бы необходимо рассматривать вопрос о передаче банковского надзора полностью в ведение ФСФР России. При этом за Банком России необходимо было бы закрепить функции, присущие центральным банкам развитых стран, таким как ФРС и ЕЦБ, в том числе обеспечение экономического роста и увеличение числа рабочих мест, а не только реализацию необоснованной политики количественного регулирования денежной массы ради снижения инфляции. Также Банк России необходимо было бы обязать осуществлять насыщение экономики деньгами в объеме, необходимом для ее полноценного функционирования и развития. Для этого вместо эмиссии денег под прирост валютных резервов необходимо было бы перейти к рефинансированию кредитных организаций под залог векселей платежеспособных производственных предприятий.
Литература
1. Миркин Я. М. Рынок ценных бумаг России: воздействие фундаментальных факторов, прогноз и политика развития. М., 2002.
2. Болдырев Ю. Ю. О бочках меда и ложках дегтя. М., 2002.
3. Дуглас Р. Подножка Путину на Петербургском саммите: G20 собирается одобрить планы конфискаций депозитов. URL: http://worldcrisis.ru
4. Катасонов В. Ю. О техническом осмотре автомобилей и мировой диктатуре банков. URL: http://ruskline.ru
5. Юрьев В. М., Мамонтов В. Д. Совершенная и несовершенная конкуренция. Опыт России. Кредо. № 2. 1995.
6. Глазьев С. Ю. Уроки очередной революции: крах либеральной утопии и шанс на «экономическое чудо». М., 2011.
7. Петров И. Регулятор сказал свое слово. URL: http://www. km.ru
8. Королева А. Кредиторы заменят государство. URL: http://expert.ru
References
1. Mirkin Ya. M. Rynok tsennykh bumag Rossii: vozdeystviye fundamental'nykh faktorov, prognoz i politi-ka razvitiya. М., 2002.
2. Boldyrev Yu. Yu. O bochkakh meda i lozhkakh degtya. М., 2002.
3. Duglas R. Podnozhka Putinu na Peterburgskom sammite: G20 sobirayetsa odobrit' plany konfiskatsiy de-pozitov. URL: http://worldcrisis.ru
4. Katasonov V. Yu. O tekhnicheskom osmotre av-tomobiley i mirovoy diktature bankov. URL: http://ruskline.ru
5. Yuryev V. M., Mamontov V. D. Sovershennaya i nesovershennaya konkurentsiya. Opyt Rossii. Kredo. № 2. 1995.
6. Glazyev S. Yu. Uroki ocherednoy revolutsii: krakh liberal'noy utopia i shans na «ekonomicheskoye chyudo». М., 2011.
7. Petrov I. Regulyator skazal svoyo slovo. URL: http://www. km.ru
8. Koroleva A. Kreditory zamenyat gosudarstvo. URL: http://expert.ru
* * *
RESEARCH OF THE PROBLEM OF THE MEGAREGULATOR OF THE RUSSIAN FINANCIAL MARKET
TER-AKOPOV STEPHAN GORDEYEVICH Tambov state university named after G. R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: s.terakopov@gmail.com
KOZHEVNIKOVA TATYANA MIKHAYLOVNA Tambov state university named after G. R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: tgu-ius@mail.ru
Long time regulation, control and supervision of the domestic financial market and activity of its participants were between various ministries and departments. Thus their functions in the considered sphere very often crossed and duplicated. Such situation led to an inefficiency of all system of state regulation, control and supervision of the Russian financial market and acted as a brake of development of this major sector of national economy. Creation of the megaregulator of the financial market on the basis of Bank of Russia bears in itself the whole complex of risks. Bank of Russia, being the megaregulator of the financial market, itself makes as the participant of trade operations securities, is the state securities agent of the Ministry of Finance of the Russian Federation, the issuer of bonds and the shareholder of the largest State Bank, the owner of the only large exchange. Besides, the Bank of Russia actually acts as the beneficiary of the largest broker and management company, and also a non-state pension fund. At such scale of an involvement it is impossible to avoid the conflict of interests. Acquisition by Bank of Russia of the status of the megaregulator of the financial market strengthens this conflict of interests and extends it to the non-bank financial organizations concerning which he received control and supervising powers. Besides, there is a risk of that the Bank of Russia won't pay sufficient attention to development of non-bank branches of the financial market or will suppress their development. Also in article authors estimated some consequences of transfer to Bank of Russia practically all the state regulating and control and supervising powers in the financial market, and stated their vision of ways of reforming of system of state regulation, control and supervision in this sphere of domestic economy.
Key words: megaregulator, Bank of Russia, financial market.
