CC BY
27
_
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО:
состояние и пути совершенствования
И.А. КИБАК,
доцент кафедры психологии и педагогики, кандидат психологических наук, доцент (Академия МВД Республики Беларусь)
Использование в законотворческой деятельности результатов изучения общественного мнения
В статье рассматриваются направления и способы использования результатов изучения общественного мнения в законотворческой деятельности. На примере проведенного автором исследования о потреблении наркотиков в Республике Беларусь делается вывод о преждевременности внесения качественных изменений (дополнений) в действующий Закон Республики Беларусь «О наркотических средствах, психотропных веществах, их прекурсорах и аналогах».
Общественное мнение, законотворческая деятельность, потребление наркотиков, социологические опросы.
По мере консолидации гражданского общества заинтересованные граждане и организации все чаще выражают готовность к принятию участия в законотворческом процессе. Вместе с тем, при решении вопросов, имеющих общественное значение, у законодателей возникает необходимость узнать «народное мнение»: ведь при разработке любого нормативного правового акта законодатель должен руководствоваться прежде всего реальным общественным запросом, возникающим вследствие неурегулированности той или иной стороны общественных отношений [2]. Опросы общественного мнения и социологические исследования полученных баз данных позволяют соединить желания граждан с потребностями законодателей.
Общественное мнение о законотворческой деятельности является особой формой проявления общественного сознания. Учет предпо-
чтений граждан при принятии новых законов становится если не средством общественного контроля — ведь участники опроса не могут как-либо наказать парламентариев за невнимание к их мнению, — то одним из каналов прямого влияния граждан на парламентскую (законотворческую) деятельность.
Для правильного учета общественного мнения очень важно правильно организовать взаимодействие социологов (или психологов), проводящих опросы, и парламентариев, выступающих заказчиком исследования. В случаях, когда решаются вопросы особой общегосударственной значимости, целесообразно подвергнуть обсуждению план выполнения заказа на проведение исследования на специально созданной для этого депутатской комиссии. Последняя должна официально одобрить составленную социологами программу мероприятий по изучению общественного мнения. Применительно к данной сфере исследований, развиваемой в Республике Беларусь, целесообразно использовать позитивный потенциал Комиссии по опросам общественного мнения при Национальной академии наук Беларуси, специально созданной Советом Министров Республики Беларусь 31 мая 2002 г.
Общественное мнение о парламентской деятельности следует рассматривать, с одной стороны, как совокупность взглядов, суждений и оценок, распространенных в обществе в целом по поводу проблем, социально значимых для большинства населения, с другой стороны — как общественное мнение граждан конкретного региона о качестве законотворческой деятельности избранных ими депутатов.
К S
I
<
м О 03
н и X
и
а
а и ва
0 и
S
н
^
с S
И
5
1 к О н и о и
6 03
н
и
л
<
и н
0
1
о
а
<
18
Что касается опросов общественного мнения для оценки работы парламентариев, то они давно практикуются в рамках опросов, посвященных удовлетворенности граждан работой различных государственных институтов, включая и парламент [3, с. 15—17]. Наиболее распространенными показателями, отражающими отношение населения к парламентской (законотворческой) деятельности, являются: доверие населения к депутатскому корпусу (Палате представителей); удовлетворенность результатами законотворчества; одобрение (неодобрение) как парламентской деятельности в целом, так и работы отдельных постоянных комиссий Палаты представителей, конкретных депутатов и др.
Главную проблему составляет грамотное использование результатов опросов общественного мнения в качестве важного аргумента «за» или «против» конкретных законопроектов. Мы рассматриваем именно этот аспект.
В общем виде алгоритм взаимодействия заказчиков-парламентариев и исполнителей-социологов (или психологов) при подготовке новых законопроектов включает четыре стадии.
1. На начальных этапах, связанных с выявлением потребности в правовом регулировании каких-либо общественных отношений или в изменении ранее существующих форм правового регулирования, депутат нуждается в информации об объективном наличии серьезной социальной проблемы. Если социологический опрос подтверждает наличие такой проблемы, то для ее разрешения начинается разработка нового закона.
2. На этапе работы над концепцией готовящейся правовой новеллы ощущается потребность в данных о соотношении различных социальных интересов и возможности их согласования на правовой основе. Парламентарии разрабатывают альтернативные варианты новеллы, чтобы во время социологического опроса выяснить, какой вариант больше соответствует потребностям избирателей.
3. После подготовки окончательного варианта законопроекта важно узнать отношение населения к его основным положениям, об их намерениях подчиняться новым правовым требованиям.
4. На заключительном этапе введения нового закона в действие необходимо осуществление регулярного контроля за его социальной легитимацией, получение сведений об адекватности реалиям, причинах недостаточной эффективности, если таковая имеет место.
Какие-то элементы данной последовательности могут быть пропущены, но в идеале социологическое обеспечение должно осуществляться на каждой из четырех стадий.
Следует подчеркнуть, что использование опросов общественного мнения в законот-
ворческои деятельности носит во многом проблемный характер. Есть проблемы на организационном уровне: как следует организовать финансирование опросов? какие организации (государственные или коммерческие) должны проводить эти опросы? Гораздо важнее, однако, «содержательные» проблемы: в решении каких вопросов можно опираться на опросы общественного мнения, а каких — нельзя, поскольку рядовой гражданин заведомо не компетентен по рассматриваемым вопросам? как именно следует учитывать результаты опросов — как обязательные к исполнению (т. е. опрос приравнивать к плебисциту) или только как дополнительный информационный материал? Без уточнения границ прикладного изучения общественного мнения принципиально невозможно практически организовать это изучение.
В качестве иллюстрации проблем, которые необходимо решать при организации опросов общественного мнения для законотворческих нужд, используем материалы организованного нами в ноябре 2006 г. социологического опроса в ряде регионов Республики Беларусь.
В постсоветских государствах существует проблема оптимизации государственной политики, направленной на противодействие наркомании и иным негативным последствиям наркопотребления. В мировом научном сообществе давно обсуждается альтернатива про-гибиционизма — политики строгих запретов наркопотребления и наркоторговли и антипро-гибиционизма — смягчения запретов (как, например, в Нидерландах). В России в 2000-е гг. существенный резонанс получила позиция Л.М. Тимофеева [4], который доказывал, что политика запретов объективно приносит обществу не пользу, а вред, и выступал за легализацию наркотиков. В Республике Беларусь также есть сторонники этой либеральной позиции, и это обстоятельство обусловило тему нашего опроса.
Для изучения общественного мнения о потреблении наркотиков были проанкетированы 3497 респондентов из нескольких городов (Минск, Брест, Ивацевичи, Могилев, Быхов, Жлобин, Гомель). При подборе респондентов приоритет был отдан молодым людям в возрасте до 24 лет (до 18 лет — 32,8 %; от 18 до 24 лет — 40,3 %). Социальный состав респондентов включал учащихся (26,4 %), студентов (43,3 %), рабочих в деловой сфере (6,8 %) и государственных служащих (22,7 %).
Общественное мнение о наркомании, как и следовало ожидать, оказалось очень неоднородно. Большинство — 58,7 % опрошенных признали проблему наркомании актуальной для жителей республики. Вместе с тем, 20,8 % респондентов отмечали, что как таковой проб-
лемы наркомании не существует. Остальные анкетируемые — 20,5 % граждан на этот вопрос затруднились ответить, что можно истолковать как сомнение в актуальности проблемы наркомании.
Подавляющему большинству опрошенных — 90,2 % никогда не приходилось принимать наркотические средства и психотропные вещества; незначительная часть респондентов — 3,1 % иногда в компании друзей употребляли наркотики; 5,4 % анкетируемых указали, что употребляли наркотические средства всего лишь один раз в жизни; 1,2 % — более трех раз, только 0,1 % респондентов употребляют их регулярно. Существенно шире круг тех, кто знаком с употреблением наркотиков не по личному опыту, а по опыту своих знакомых — 22,5 % респондентов имеют знакомых, употребляющих наркотики. Этот показатель наиболее высок в студенческой среде: так, в Минске 49,6 % студентов БГЭУ указали, что у них есть друзья, которые принимали наркотики.
Что касается оценки антинаркотической политики, то 31,6 % респондентов удовлетворительно оценили работу белорусской милиции по выявлению и пресечению употребления и сбыта наркотических средств и психотропных веществ, притом, что 23,2 % посчитали ее неудовлетворительной. Почти половина — 45,2 % опрошенных затруднялись с ответом. Таким образом, позитивные и негативные оценки эффективности борьбы с наркотиками оказались представлены в ответах респондентов почти в равной степени, хотя и с перевесом позитивных оценок.
Ответы респондентов на вопрос об их личном отношении к наркоманам свидетельствуют, что большинство респондентов — 54,9 % — рассматривают наркоманию как болезнь, и считают наркоманов больными, которых необходимо лечить. Это — доминирующая позиции, однако еще существуют две альтернативы: более жесткая позиция — не менее 8 % проанкетированных граждан отметили, что наркоманы — это преступники, и либеральная позиция, которой придерживаются 24,2 % респондентов, апеллируя при этом к правам человека — употреблять или не употреблять наркотики — личный выбор каждого, поэтому в отношении наркоманов никаких мер предпринимать не следует.
Самым эффективным способом борьбы с распространением наркомании 53,1 % респондентов сочли изоляцию от общества людей, употребляющих и распространяющих наркотики. Подавляющее большинство опрошенных — 76,6 % — выступили за ужесточение мер уголовного наказания к торговцам наркотиками (например, применение пожизненного заключения и смертной казни), существующие законы вполне эффективными посчитали 22,6 % анкетируемых.
Результаты опроса показали, что легализовать «легкие» наркотики предлагают лишь 15,9 % респондентов. Важно отметить, что данная точка зрения более популярна среди молодежи: в частности, в Минске эту позицию разделяют 14,5 % опрошенных граждан, но в студенческой среде этот ответ выбрали от 18 % до 26 % респондентов.
Проанализируем эмпирические результаты социологического опроса с точки зрения выработки рекомендаций для законотворчества.
Прежде всего, следует подчеркнуть, что выборка респондентов не была репрезентативной для граждан Республики Беларусь — в ней непропорционально высока доля молодежи (школьников и студентов), совершенно не представлены жители сельской местности. Поэтому ее результаты нельзя считать допустимо точным отражением общественного мнения в целом. С точки зрения требований законотворческой деятельности, проведенный в 2006 г. социологический опрос должен иметь статус «пилотного» проекта, на основе которого можно сделать только предварительные выводы. Следует обратить внимание, что среди респондентов оказалось много представителей тех социальных групп, что проявляют большую склонность к инновациям (горожане, молодежь), и мало представителей более консервативных социальных групп (жители села, люди старшего возраста). Такая «смещенность» выборки позволяет утверждать, что согласно полученным результатам опроса несколько увеличен вес либеральных и инновационных оценок.
Вместе с тем, по мнению опрошенных граждан, проблема наркомании осознана белорусским обществом и признается актуальной: ведь почти 60 % респондентов считали наркоманию злободневной проблемой. При этом в ответах на вопрос об актуальности борьбы с наркоманией не было обнаружено значительных расхождений во мнениях жителей разных городов (столицы, областных и районных центров), где проводилось исследование. Это значит, что по репрезентативной выборке доля тех, кто озабочен проблемой наркотиков, осталась бы примерно той же, как и в данном опросе. Отдельно отметим низкий процент (около 32 %) тех, кто удовлетворен работой милиции по борьбе с наркотиками. Поэтому можно сделать первый вывод: в белорусском обществе в период, когда проводился опрос, существовала потребность повысить результативность противодействия наркомании.
По поводу того, как именно надо изменять антинаркотическую политику, в белорусском обществе нет консенсуса. Либеральная точка зрения о легализации «легких» наркотиков пользуется поддержкой меньшинства граждан: в опросе 2006 г. за это высказалось только около 16 % респондентов; при соблюдении репрезен-
19
К S
I
<
аз О 03
н и X
и
а
а и оа
0 и
S
н
^
с S
И
5
1 к О н и о и
6 03
н
и
л
<
и н
0
1
о
а
<
20
тативности выборки доля таких высказываний была бы еще ниже. Гораздо больше — 42,2 % респондентов — высказывались за ужесточение мер уголовного наказания в отношении наркоманов, но и эти высказывания нельзя считать абсолютно преобладающими. Когда среди граждан нет доминирующей точки зрения, то лучше не «раскачивать лодку» и не менять существующую правовую норму, даже если она далеко не идеальна. Поэтому можно сделать второй важный вывод: если нынешняя ситуация в сравнении с 2006 г. существенно не изменилась, то, судя по состоянию общественного мнения, нет достаточных оснований вносить качественные изменения (в сторону ужесточения или либерализации) в действующее антинаркотическое законодательство, т. е. в Закон Республики Беларусь «О наркотических средствах, психотропных веществах, их прекурсорах и аналогах» [1].
Анализ результатов социологического опроса о наркотиках позволяет поставить три важных методологических вопроса, не имеющих однозначного ответа.
При опросах общественного мнения важно соблюдать принцип: корректность результатов будет тем выше, чем сильнее респонденты лично вовлечены в ту сферу отношений, о которой им задают вопросы. В нашем опросе подавляющее большинство респондентов не имело личного опыта употребления наркотиков — 90 % опрошенных никогда ни в какой форме не потребляли наркотические вещества, 78 % не имели хотя бы знакомых, употребляющих наркотики. Таким образом, большинство населения республики свое мнение о распространении наркомании формирует на основе радио- и телепередач, публикаций в СМИ. В таком случае возникает вопрос о целесообразности при принятии решений об изменениях антинаркотического законодательства опираться на мнение людей, большинство из которых в проблеме наркомании не компетентны. Может быть, в этих изменениях решающий голос должны иметь эксперты, а не рядовые граждане?
Еще один важный методологический вопрос таков: даже если признать компетентность суждений респондентов, то каким именно должно быть большинство мнений, чтобы сделать вывод о желательности внесения изменений в нормативные правовые акты? Применительно к нашему опросу, почти 55 % респондентов считают наркоманию болезнью, 53 % респондентов согласны с тем, что больных наркоманией людей нужно изолировать от общества. Является ли это большинство (чуть более половины) достаточным, чтобы рекомендовать вводить в законодательство норму о принудительной госпитализации наркозависимых? Или для принятия
такого решения необходимо квалифицированное большинство — 2/3 или 3/4.
Следующий принципиальный методологический вопрос: правомерно ли опираться на «народное мнение», если оно не соответствует международным стандартам? Во время нашего опроса многие респонденты поддержали мнение о применении смертной казни к распространителям наркотиков. Предположим, что за расширение перечня противоправных деяний, предусматривающих в качестве высшей меры наказания смертную казнь, при опросе общественного мнения выскажется большинство граждан. Будет ли это являться основанием для внесения изменений в существующие нормативные правовые акты? Или же следует трактовать такую «кровожадность» как своего рода болезнь общественного сознания, требующую «лечения» при помощи «внедрения» через СМИ более гуманистических точек зрения?
Подчеркнем, что данные вопросы мы только лишь сформулировали, на них пока нет ответов. Вместе с тем, факт возникновения данных вопросов иллюстрирует наше мнение о том, что использование результатов опросов общественного мнения в законодательной деятельности не только дает новые аргументы парламентариям, но и порождает новые проблемы.
Мы полагаем, что результаты опросов общественного мнения на республиканском уровне должны выполнять в первую очередь информативную функцию — функцию информационной поддержки процесса подготовки законопроектов (правовых решений), т. е. результаты изучения мнения населения носят консультативный характер. В этой связи заслуживает внимания идея составления информационно-аналитических карт регионов республики, где наряду с другими парламентскими показателями будут анализироваться показатели общественного мнения.
Необходимо обозначить несколько основных принципов использования результатов изучения мнения населения для законодательных нужд:
1) рассмотрению подлежит конкретный вопрос или проблемная законотворческая ситуация;
2) в качестве носителя информации исследуются субъекты (часть населения), непосредственно включенные в проблемную законотворческую ситуацию;
3) изучение мнения населения реализуется при помощи специальных методик, позволяющих регистрировать и, главное, интерпретировать единичные эмпирические факты;
4) принимаемые по результатам изучения общественного мнения правовые решения должны быть адекватны управленческим ресурсам конкретной организации.
Таким образом, результаты анализа информации, получаемой от населения, могут служить основой для принятия депутатами научно обоснованных правовых решений, направленных на совершенствование парламентской и, особенно, законотворческой деятельности. Истинно полноценные, качественные, эффективные, понятные для граждан, а потому строго соблю-
Список литературы
1. О наркотических средствах, психотропных веществах, их прекурсорах и аналогах: Закон Республики Беларусь 13 июля 2012 г. № 408—З Национальный правовой интернет-портал Республики Бе-лорусь. URL: http://www.pravo.by/main. aspx?guid=3871&p2=2/1960 (дата обращения: 23.04.2013).
2. Калина В.Ф., Курскова Г.Ю. Социология законодательства и правотворческий процесс // Юриспруденция. 2003. № 1.
3. Республика Беларусь в зеркале социологии: сб. мат. соц. исследований. Минск, 2008.
даемые законы — всегда результат совместной деятельности депутатов, научного сообщества и общества в целом.
Автор сердечно благодарит ведущего научного сотрудника Академии управления МВД России доктора социологических наук Ю.В. Латова за помощь в обсуждении и редактировании данной статьи.
4. Тимофеев Л.М. Относительно государственной политики России в отношении наркомании и наркобизнеса (Открытое письмо Льва Тимофеева, директора Центра по изучению нелегальной экономической деятельности при РГГУ и члена Генерального Совета Транснациональной Радикальной Партии, Президенту Российской Федерации Владимиру Путину, 2002 г.) URL: http:// www.legaliz.info/21/24/40 (дата обращения: 15.02.2013).
E-mail: [email protected]
21
