CC BY
85
ТЕМА НОМЕРА: ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ: ПЕРСПЕКТИВЫ И ПРИОРИТЕТЫ
Использование стратегического планирования в государственном управлении как необходимое условие перехода к инновационной экономике
В статье дан анализ ключевых аспектов промышленно-инновационного развития российской экономики, выявлены недостатки существующего процесса планирования и прогнозирования экономического развития России. Вводится понятие «отраслевого» контракта как важнейшего вида государственно-частного партнёрства и эффективного инструмента промышленной и инновационной поли-Е.В. Попова тики государства.
Ключевые слова: инновации, инвестиции, модернизация экономики, стратегическое планирование.
Инновационное развитие экономики отнесено Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации к числу высших приоритетов государственной политики Российской Федерации.
Так, в Послании Президента Федеральному Собранию 10 мая 2006 года было сказано, что необходимо «приступить к осуществлению конкретных шагов по изменению структуры нашей экономики, приданию ей инновационного качества». Необходимо определить приоритеты инновационного развития, и «Россия должна в полной мере реализовать себя в таких высокотехнологичных сферах, как современная энергетика, коммуникации, космос, авиастроение, должна стать крупным экспортёром интеллектуальных услуг». Особенно была выделена атомная отрасль.
В 2005—2009 годах государственная научнотехническая и инновационная политика России была сконцентрирована на реализации важнейших направлений, определённых Основами политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу.
В развитие данного документа в феврале 2006 года Межведомственной комиссией по на© Попова Е.В., 2011
20
Использование стратегического планирования в государственном управлении...
учно-инновационной политике при Министерстве образования и науки Российской Федерации была принята «Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года».
Однако, несмотря на принимаемые меры, пока не удалось добиться устойчивого повышения инновационной активности предприятий, технологической модернизации отраслей промышленности и увеличения экспорта высокотехнологичной инновационной продукции.
Так, на заседании президиума Государственного совета Российской Федерации 18 апреля 2008 года в городе Дубна отмечалась недопустимая для страны ситуация, когда доля промышленных предприятий, осуществляющих разработку и внедрение технологических инноваций, не превышает 10 процентов, а доля инновационной продукции в общем объёме промышленного производства составляет всего 5,5 процента.
На этом же заседании были обозначены масштабные и вместе с тем реальные, по мнению Президента России, ориентиры, на которые должна выйти экономика страны к 2020 году, в том числе:
— доля предприятий, осуществляющих технологические инновации, должна вырасти до 40—50 процентов;
— доля инновационной продукции в общем объёме промышленной продукции должна увеличиться до 20—25 процентов;
— внутренние затраты на исследования и разработки должны измениться с 1 процента до 3 процентов ВВП, прежде всего за счёт увеличения расходов частного бизнеса на науку.
Очевидно, что достижение данных показателей невозможно при сохранении существующего уровня эффективности государственного регулирования экономики, в том числе промышленно-инновационного развития.
В целях успешной реализации Стратегии развития России до 2020 года, в том числе Промышленно-инновационной стратегии как её центрального ядра, необходимо проанализировать и устранить недостатки существующего процесса планирования и прогнозирования. К ним можно отнести следующие:
1. Прогнозы социально-экономического развития, разрабатываемые Минэкономразвития России, служат узким задачам обслуживания бюджетного процесса. В закон о бюджете включаются лишь 3 показателя индикативного плана — объём ВВП, инфляция, мировые цены на нефть.
Однако полноценное прогнозирование и индикативное планирование должны основываться на системе индикаторов, которая включает общеэкономические, отраслевые, финансово-стоимостные индикаторы, а также блок индикаторов развития крупнейших
21
Использование стратегического планирования в государственном управлении...
предприятий, в том числе естественных монополий и госкорпораций.
Основной смысл использования индикативного планирования и «отраслевых» контрактов как соглашений о развитии между государством и отдельными отраслями промышленности, представленными крупнейшими предприятиями, заключается в придании Стратегии развития России до 2020 года, в том числе Промышленно-инновационной стратегии, принципиально нового качества, отсутствовавшего до сих пор — формирования непосредственной взаимозависимости общегосударственных интересов с интересами субъектов Российской Федерации и другими важнейшими хозяйствующими субъектами. В их число входят крупнейшие предприятия, финансово-промышленные группы, естественные монополии и госкорпорации. «Отраслевой» контракт как важнейший вид государственно-частного партнёрства, эффективный метод промышленной и инновационной политики государства широко используется во всём мире, но, к сожалению, экономическая и правовая база подобных контрактов в России не существует. «Отраслевые» контракты определяют взаимные обязательства государства и предприятий, государства и целых отраслей промышленности и значительно повышают эффективность управления отраслью. Данные контракты разрабатываются в зарубежных странах специальными отраслевыми советами по инновациям, сформированными из представителей власти, бизнеса и экспертов.
Интересным и эффективным было применение «отраслевого» контракта во Франции как метода государственного регулирования автомобильной отрасли промышленности, введённого ещё в 1957 году. Контракт увязывал интересы государства и автомобильной промышленности. Последняя в лице отдельных компаний брала на себя обязательства экспортировать до 2/3 автомобилей, произведённых сверх намеченных планов.
Аналогичным инструментом промышленной политики государства уже в настоящее время являются «Совместные планы действий бизнеса и государства» в Австралии, которые были впервые использованы в 1997 году и составляют часть стратегии Правительства Австралии «Инвестирование для роста». В соответствии с «планами» сам бизнес формирует эффективное бизнес-окружение при минимизации и обеспечении максимальной эффективности прямых расходов бюджета. Правительство оказывает содействие только через решение следующих проблем: привлечение инвестиций, регулирование доступа на рынки, содействие экспорту, региональное развитие, профессиональное образование, развитие инновационной инфраструктуры и поддержка НИОКР.
22
Использование стратегического планирования в государственном управлении...
В Великобритании важным институтом согласования разработки и реализации политики повышения конкурентоспособности стали отраслевые советы по инновациям и росту, созданные по инициативе Министерства торговли и промышленности. Такие отраслевые советы были созданы в 2001—2005 годах в аэрокосмическом секторе, секторе производства электроники, секторе биотехнологий, в автомобильной промышленности, в химической промышленности, в секторе производства материалов и других.
В соответствии с индикаторами и «отраслевыми контрактами» хозяйствующие субъекты, а также субъекты Российской Федерации должны обеспечиваться информацией, необходимой для разработки стратегических планов своего развития. Необходимо отметить, что такая система индикативного управления экономикой уже создана в Республике Татарстан. Представляется целесообразным её использовать и для построения аналогичной системы для России в целом.
2. В настоящее время Минэкономразвития России использует наиболее простой подход к прогнозированию из всех видов прогнозов, основанный на перенесении зависимостей, характерных для прошлого и настоящего, на будущее. Вряд ли этот процесс можно приравнять даже к начальной стадии стратегического планирования.
Важнейшим долгосрочным прогнозом, который в настоящее время отсутствует, должен стать прогноз научно-технического прогресса и на его основе разработана программа научно-технического прогресса, обеспечивающая прорывы по приоритетным научно-техническим направлениям. Программа должна уточнить список критических технологий и существующих приоритетных направлений научно-технического развития.
3. Не разработана важнейшая составная часть долгосрочной стратегии — Генеральная схема развития и размещения производительных сил (далее — Генсхема).
Представляется целесообразным выделить территориальный блок как часть общей системы планирования в виде Генсхемы. При этом задачей Генсхемы является не определение того, какие предприятия и где нужно строить (в рыночных условиях это невозможно), а обоснование целесообразности развития определённых отраслей в данном регионе, исходя из общегосударственных приоритетов.
4. Представляется недопустимым по причинам энергетической безопасности отсутствие разработки топливно-энергетических балансов федеральных округов и субъектов Российской Федерации, что делает неэффективным существующий топливно-энергетический баланс России, а также Генеральную схему размещения объектов электроэнергетики до 2030 года.
23
Использование стратегического планирования в государственном управлении...
5. Особое внимание необходимо уделить порядку разработки индикативного плана на 5 лет. Он должен включать следующие основные этапы:
1) Региональные органы власти представляют в Правительство материалы по приоритетам в развитии экономики регионов.
2) На основании полученных материалов Правительство разрабатывает предварительный проект плана.
3) Правительство согласовывает предварительный проект плана в министерствах и утверждает его на Межведомственной комиссии по разработке стратегии долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации.
4) Правительство готовит окончательный вариант плана, согласовывая основные индикаторы с субъектами Федерации, с важнейшими хозяйствующими субъектами; заключает «отраслевые контракты».
5) Индикативный план на ближайшие 5 лет и долгосрочная стратегия до 2020 года утверждаются Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
Тем самым пятилетний индикативный план, как этап Стратегии развития России до 2020 года и Промышленно-инновационной стратегии, приобретает законодательную силу и реализуется важнейший принцип разделения властей в отношении стратегических документов развития России: прекращается существующая негативная практика, когда Правительство Российской Федерации само себе устанавливает задачи, и само оценивает их выполнение. Законодательное утверждение данных документов предусматривает отчёт Правительства перед Госдумой об итогах их выполнения.
6) Необходимо интегрировать Стратегию национальной безопасности России в Стратегию развития России до 2020 года. В промышленно развитых странах начальный этап разработки долгосрочной стратегии развития начинается с двух прогнозов: прогноза обеспечения национальной безопасности и общеэкономического прогноза. Особенно важным для России представляется анализ возможной динамики показателей производства жизненно важных видов продукции и услуг по сравнению с минимально допустимым уровнем (показатели энергобезопасности, продовольственной безопасности, зависимости от импорта по важнейшим отраслям экономики, состояние производственного потенциала и так далее).
7) Система существующих прогнозов определена Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В соответствии с законом на федеральном уровне разрабатываются крат-
24
Использование стратегического планирования в государственном управлении...
косрочные (ежегодно), среднесрочные (3—5 лет) и долгосрочные (на 10 лет) прогнозы, на основе которых готовится Концепция социально-экономического развития (долгосрочная), среднесрочная программа развития (ежегодно) и проект бюджета на очередной год.
Существующая практика реализации данного закона выявила следующие основные недостатки:
1. Дано поручение Президента Российской Федерации по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 18 апреля 2008 года Правительству Российской Федерации совместно с Российской академией наук обеспечить разработку прогноза научно-технического развития России на долгосрочную перспективу (до 2030 года). Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее — Концепция). Таким образом, формально выполнены положения вышеупомянутого Федерального закона, однако практическая значимость долгосрочного прогноза и Концепции сводится в основном к рекомендациям. О рекомендательном характере Концепции говорит и уровень её утверждения (Распоряжение — даже не Постановление Правительства Российской Федерации), и само содержание Распоряжения Правительства, на основании которого утверждается Концепция: «Федеральным органам исполнительной власти и исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться положениями Концепции при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности».
В этой связи возникают опасения, что долгосрочное планирование развития России остановится на уровне Концепции и прогноза. Тем более, что Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» не предусматривает принятия полномасштабной долгосрочной стратегии развития России и индикативных планов на 5 лет в качестве её основных этапов.
На мой взгляд, разработка индикативного плана развития и, на его основе, долгосрочной социально-экономической стратегии является важнейшей задачей экономической политики.
2. Опасным заблуждением является смешение понятий «план» и «прогноз». В частности, среди основных замечаний на проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» бы-
25
Использование стратегического планирования в государственном управлении...
ло следующее: по тексту заменить слова «индикативный план» на слово «прогноз». Соответственно было объявлено необоснованным предусматривать процесс утверждения и исполнения прогнозов, хотя прогноз не нуждался в утверждении, нигде в мире прогнозы не утверждаются. Утверждаются планы. Прогнозирование — лишь начальный этап планирования.
Главные задачи прогнозирования: а) научный анализ социальных, экономических и научно-технических процессов и тенденций, оценка сложившейся ситуации и выявление узловых проблем хозяйственного развития; б) оценка действия выявленных тенденций в будущем и предвидение новых экономических ситуаций, новых проблем, требующих своего решения; в) выявление возможных альтернатив развития в перспективе для обоснованного выбора той или иной возможности развития и принятия оптимального планового решения.
Прогноз очерчивает области и возможности, в рамках которых могут быть поставлены реалистичные задачи и цели, выявляет направления, которые должны стать объектом разработки и принятия плановых решений. В нём рассматриваются варианты активного воздействия на объективные факторы будущего развития. Прогнозы имеют предварительный, вариантный характер, но их горизонт не ограничен плановым периодом. Данные прогнозов служат исходным материалом для выбора цели развития в определённый плановый период.
Существенное отличие плана от прогноза состоит в том, что он должен быть качественно однозначным, направлен на достижение уже избранных целей и, по существу, выявляет один качественный вариант их достижения. В этой связи прогноз можно оценить как предварительную стадию плана. Он не ставит каких-либо конкретных заданий, но содержит материал, необходимый для их разработки.
В целях организации работ по созданию системы стратегического планирования предоставляется целесообразным:
1. Определить в числе основных направлений работы Минэкономразвития России: обеспечение реализации всех этапов разработки пятилетнего индикативного плана и долгосрочной стратегии до 2020 года, включая Промышленно-инновационную стратегию; разработку и реализацию «отраслевых» контрактов; взаимодействие с Академией наук по разработке долгосрочного научно-технического прогноза и соответствующей программы; разработку предложений по законодательному обеспечению реализации Стратегии развития России до 2020 года, включая меры по инновационному развитию.
26
Использование стратегического планирования в государственном управлении...
Важной задачей Минэкономразвития России должна стать подготовка Стратегии развития России до 2020 года и индикативного плана на 5 лет к рассмотрению в российском парламенте.
2. Под общим руководством Минэкономразвития России необходимо разработать макроструктурную модель развития экономики России на период до 2014 года — и на её основе — пятилетний индикативный план.
К выполнению данной работы необходимо привлечь Совет по размещению производительных сил (СОПС), Институт народно-хозяйственного прогнозирования РАН, Институт экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН, Институт экономики РАН, Центральный экономико-математический институт РАН и др.
3. В целях обеспечения координации работы над стратегической программой социально-экономического развития России, в том числе над Промышленно-инновационной стратегией, представляется целесообразным создать Межведомственную комиссию по разработке стратегии долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации при Правительстве Российской Федерации, включающую представителей заинтересованных министерств и ведомств, крупнейших компаний, в том числе ОАО «РЖД», ОАО «Газпром», руководство государственных корпораций, представителей регионов, бизнеса, науки.
4. Задачу разработки Промышленно-инновационной стратегии целесообразно возложить на Комитет по науке и инновациям при Правительстве Российской Федерации. Реформирование системы исполнительной власти в целях реализации стратегии инновационного развития России представляется важнейшей задачей. Создание Комитета по науке и инновациям при Правительстве Российской Федерации на основе существующего Министерства образования и науки Российской Федерации (тех его подразделений, которые отвечают за науку) и Роснауки позволит расширить возможности органов исполнительной власти, отвечающих за науку и инновационное развитие в части их полномочий и успешной координации работы всех заинтересованных министерств и ведомств. При этом представляется целесообразным выделить в отдельную структуру Министерство образования Российской Федерации.
Сама постановка задачи формирования эффективной Стратегии развития России на основе предлагаемых методов, которые дают возможность её перевода от стадии в большей степени декларативного рекомендательного документа к стадии эффективной долгосрочной стратегии, взаимосвязанной с экономическими интересами регионов, корпораций, отраслей, без преувеличения даёт возмож-
27
Использование стратегического планирования в государственном управлении...
ность осуществления нашей страной политики долгосрочного экономического суверенитета, способствует реальному прогрессу в области технологического перевооружения экономики и нейтрализует влияние задаваемых извне экономическими и политическими конкурентами России негативных тенденций и сценариев развития.
Литература
1. Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».
2. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р (в редакции от 8 августа 2009 года № 1121-р).
3. Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года. Электронный ресурс, {режим доступа}: www.mon. gov.ru/work/nti/dok.
28
