CC BY
52
Александр БОРИСЕНКО
ИРЛАНДИЯ И ПОЛИТИКА ЕС ПО ОКАЗАНИЮ ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ СТРАНАМ ЕВРОЗОНЫ
Недавний глобальный экономический кризис в разной степени затронул разные страны. Различия были обусловлены структурой национальных экономик, политикой правительств, активностью банковского сектора и многими другими факторами. Однако в современном глобализированном мире интересы большинства развитых государств настолько тесно связаны, что серьёзные экономические потрясения в любом из них неизбежно влекут за собой негативные последствия для остальных. Это особенно справедливо в отношении Европейского Союза - уникального сообщества, объединившего 27 стран, производящих в сумме около 28% мирового валового продукта1.
Интеграция внутри ЕС, первоначально охватывавшая лишь экономическую сферу, сейчас распространилась далеко за её пределы, обеспечивая не только свободное движение товаров, капитала и услуг в рамках общего рынка, но и единую систему правосудия, общую внешнюю политику и политику безопасности. Высшей ступенью этой интеграции стало принятие 17 странами Евросоюза единой валюты.
Экономический кризис поставил перед правительствами стран-членов ЕС и его надгосударственными институтами сложную проблему выработки единой антикризисной стратегии. Помимо постоянно изменяющейся мировой эконо-
1 International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, April 2010, http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2010/01/weodata/index.aspx
Борисенко Александр Игоревич - старший научный сотрудник ГУ Российского
научно-исследовательского института экономики, политики и права в научно-технической сфере, аспирант исторического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.
E-mai7:[email protected] Ключевые слова: Ирландия, Европейский Союз, еврозона, экономический кризис, финансовая политика, МВФ.
мической конъюнктуры решение этой задачи осложняется необходимостью гармонизации национальных интересов государств. Одним из аспектов стабилизационной политики ЕС, вызывающим больше всего споров, является финансовая помощь отдельным странам-членам. Первой, кому для спасения экономики от коллапса она потребовалась во время упомянутого кризиса, была Исландия. Она не является членом ЕС, поэтому предоставление ей стабилизационных кредитов со стороны нескольких стран сообщества осенью 2008 года осуществлялось в двустороннем порядке и не требовало согласования на уровне Евроко-миссии.
Но в начале 2010 года в похожей ситуации оказалась уже Греция, которая входит в ЕС и использует евро в качестве национальной валюты. В мае 2010 года, после долгих переговоров, греческое правительство получило от стран еврозоны и МВФ согласие на предоставление стабилизационного кредита общим объёмом в 110 млрд евро1. Однако к осени 2010 года стала очевидной необходимость спасения от коллапса экономики ещё одной европейской страны -Ирландии.
В ходе кризиса 2008-2011 годов ЕС впервые за свою историю оказался перед реальной угрозой краха экономик ряда своих членов. Сейчас проблемы, с которыми столкнулись Греция и Ирландия, грозят распространиться на ряд других стран еврозоны (Италию и Испанию), что также может потребовать экстренного вмешательства. Таким образом, анализируемая в статье политика по оказанию помощи может в перспективе лечь в основу новой стабилизационной стратегии ЕС, или, наоборот, быть отвергнута, продемонстрировав свою неэффективность.
Закат "Кельтского тигра"
В 1990 - начале 2000-х годов экономика Республики Ирландия быстро росла. Ирландия превратилась из беднейшего государства Западной Европы в одно из самых богатых и получила по аналогии с быстро развивающимися азиатскими экономиками название "Кельтского тигра"2.
Столь впечатляющие экономические успехи страны были обусловлены целым рядом факторов, среди которых можно выделить успешное привлечение иностранных инвестиций, поощрение приоритетного развития высокотехнологичного сектора, благоприятную мировую конъюнктуру и другие3. Однако, как выяснилось позже, не последнюю роль в достижении высоких экономических показателей в начале 2000-х годов сыграли неконтролируемые процессы, про-
1 EU puts positive spin on Greek rescue // Financial Times, May 6, 2010 http://www.ft.cOm/cms/s/0/08a87e4e-55c4-lldf-b835-00144feab49a.html
2 Впервые этот термин был употреблен К. Гардинером в отчёте американского инвестиционного банка Морган Стенли в 1994 г.
3 См. подробнее: Борисенко А.И., Феномен "Кельтского тигра" как пример построения инновационной экономики (в печати).
исходящие в банковском секторе, и недальновидная финансовая политика правительства в целом.
Уже в начале 2008 года многие экономисты стали говорить о необходимости поиска возможностей "мягкой посадки" для стремительно взлетевшей экономики Ирландии1. Пессимистичные настроения усилились с уходом с поста премьер-министра Ирландии, занимавшего его с июня 1997 года по май 2008 года Берти Ахерна, с кем лично ассоциировались экономические успехи.
Глубина кризиса, в котором оказалась экономика Ирландии к 2008 году, в большей мере была обусловлена беспрецедентным по размеру ипотечным пузырём. Доля активов четырёх основных ирландских банков, связанных с недвижимостью, выросла с 40% в 2002 году до 60% в 2006 году. С 2003 года банки наращивали свои локальные ресурсы при помощи огромных иностранных займов, общий объём которых к конце 2003 года составлял 10% ВВП страны, к началу 2008 года - достиг 60%2.
Проблемы с платёжеспособностью ирландских банков неоднократно предсказывались как в аналитических отчетах МВФ3 и ОЭСР4, так и в работах ирландских экономистов5. А в 2008 году к внутренним предпосылкам ухудшения экономической ситуации прибавилась неблагоприятная мировая конъюнктура.
Резкое падение цен на недвижимость, положившее конец ипотечному пузырю, поставило крупнейшие банки страны на грань банкротства. Вместе с тем наблюдался и общий спад экономики - в первом квартале 2008 года ВВП Ирландии уменьшился на 0,5%. После снижения данного показателя на 0,3% во втором квартале, даже самые оптимистичные эксперты не смогли отрицать, что Ирландия стала первой страной в еврозоне, столкнувшейся в ходе кризиса с рецессией6. Ирландское правительство встало на путь помощи национальным банкам. 30 сентября 2008 года из-за рекордного падения местного фондового индекса КБ (29 сентября оно составило 12,7%), опасаясь паники среди населения, власти объявили о введении госгарантий на депозиты в банках страны. Государственная защита депозитов была введена на два года, а общий объём госгарантий на вклады физических лиц оценивался в 400 миллиардов евро.
Этот шаг был сделан ирландским правительством всего за несколько дней до запланированного в Париже саммита ЕС, на котором предполагалось выра-
1 Пономарёв И. "Кельтский тигр" надорвался? // Национальный банковский журнал, №10 (55), Октябрь 2008.
2 Central Bank Quarterly Bulletin, N4 October 2008, Table C3 http://www.centralbank.ie/data/QrtBullFiles/5.Stat-Append.pdf
3 Ireland: Financial System Stability Assessment Update, IMF Country Report No. 06/292.
4 Rae D., Van Den Noord P., Ireland's Housing Boom: What Has Driven It and Have Prices Overshoot? // Working Paper 492, OECD Economic Department.
5 См. напр.: Kelly, M. How the housing corner stones of our economy could go into a rapid freefall // The Irish Times, December 28, 2006.
6 Irish economy goes into recession, BBC News, September 25, 2008 // http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/7635426.stm.
ботать общую стратегию по борьбе с кризисом, одним из наиболее вероятных вариантов которой являлся отказ от поддержки национальных банков со стороны правительств и формирование единого европейского фонда помощи1. Таким образом, действия Дублина не позволили сохранить даже видимость европейского единства в этом вопросе.
Однако европейские страны, выступившие с осуждением ирландской односторонней инициативы помощи национальным банкам, вскоре последовали её примеру. Несколько дней спустя, премьер-министр Франции Франсуа Фийон уже произносил в парламенте страны речь о том, что "банковский коллапс может произойти и в 2 часа ночи", и у него не будет времени будить 26 своих коллег, чтобы обсудить меры по спасению системы, обосновывая таким образом
необходимость сохранение возможности самостоятельных действий государств
2
в данном вопросе .
В октябре 2008 года Еврокомиссия одобрила программу правительства Ирландии по поддержке национальной банковской системы. Схема была признана "совместимой с правилами Евросоюза о государственной поддержке частного сектора". Но государственные гарантии мало помогли ирландским банкам - к концу декабря 2008 года стоимость акций четырех из них упала на 93-98% по сравнению с началом 2007 года3.
В начале 2009 года это поставило правительство Ирландии перед необходимостью национализации Англо-Ирландского Банка (ANGLO). 15 января Министерство финансов опубликовало сообщение, в котором заявлялось, что "правительство должно сделать окончательный и решительный шаг к переходу банка в собственность государства"4. Законопроект, позволяющий национализацию ANGLO, был принят Дойлом 21 января 79 голосами против 67. В ходе дебатов данная инициатива правительства подверглась жёсткой критике со стороны оппозиции и была одобрена лишь благодаря преимуществу в количестве мест в Дойле, имевшемуся у коалиции Фианна Фоил и партии Зелёных5.
Экономические потрясения негативным образом сказались на потребительской способности ирландского населения, что, в свою очередь, привело к проблеме дефляции. При этом правительство не имело возможности решить её путем девальвации национальной валюты, так как Ирландия является частью ев-розоны. Ситуацию усугубляла серьёзная недооценённость фунта стерлингов по отношению к евро, особенно ощутимая в силу объёмов торгового оборота между Ирландией и Великобританией.
1 The European Union's week from hell // The Economist, October 9, 2008.
2 Ibidem.
3 Honohan P. Resolving Ireland's Banking Crisis. // Responding to the Crisis, Dublin, 2009. P. 7.
4 The Department of Finance, Minister's Statement, January 15, 2009 http://www.finance.gov.ie/viewdoc.asp?DocID=5627
5 Dail Eireann Debates, Tuesday, 20 January 2009, Anglo Irish Bank Corporation Bill 2009: Committee and Remaining Stages. http://debates.oireachtas.ie/dail/2009/01/20/00008.asp
Ирландия и ЕС — спасение утопающих?
В 2010 году правительство Ирландии приняло решение о национализации ещё двух специализированных строительных банков - EBS и Irish Nationwide. В итоге цена за спасение банковской системы достигла 50 млрд евро или почти трети ВВП страны за предыдущий год. Программа помощи банкам обернулась высоким бюджетным дефицитом, составившим 32% ВВП, что более чем в десять раз превысило лимит, установленный Маастрихтским соглашением, и стало рекордным значением за всю историю существования еврозоны1.
Весной 2010 года Ирландия оказалась на грани кризиса суверенного долга, так как инвесторы стали сомневаться в её способности платить по своим обязательствам. Тем не менее вплоть до осени ирландское правительство отрицало необходимость финансовой помощи со стороны Евросоюза. Премьер Брайан Коэн неоднократно заявлял, что страна уверена в своей способности справиться с финансовыми проблемами и расплатиться с долгами, подвергая критике "безответственные" спекуляции на тему экономического положения Ирландии. Правительство настаивало на том, что стабилизация финансовой обстановки в стране является "сложной, но не неразрешимой задачей", над решением которой ведётся активная работа.
Уже в принятом на 2010 год бюджете закладывалось уменьшение государственных расходов на 4 млрд евро за счёт социальных пособий, заработных плат государственных служащих, здравоохранения и других социально значимых статей2. Естественно, подобные меры тогда вызвали резкий резонанс в ирландском обществе. Ведущие ирландские и мировые издания в один голос называли принятый бюджет "драконовским" и "самым жёстким в истории страны" .
Однако заявления и действия официального Дублина не смогли убедить лидеров ЕС в том, что ситуация в ирландской экономике находится под контролем. Несмотря на то что в опубликованном 16 ноября 2010 года заявлении Ев-рогруппы выражалось одобрение антикризисной политики правительства Ирландии, как в бюджетной, так и в банковской сфере, "приемлемость" дальнейшего развития ситуации в стране ставилось под вопрос в силу "не нормализовавшихся рыночных условий" .
1 Абрамович заплатит за потери ирландцев // Газета.гц, 4 октября 2010. http://www.gazeta.ru/financial/2010/10/04/3425291. shtml
2 Summary of 2010 Budget Measures Policy Changes, Department of Finance Official website. http://budget.gov.ie/Budgets/2010/Summary.aspx
3 Few surprises in much-leaked Budget // The Irish Times, December 12, 2009. Lenihan delivers toughest Budget in years // Irish Examiner, December 9, 2009.
Irish Wince as a Budget Proposal Cuts to the Bone // The New York Times, December 9, 2009.
4 Statement by the Eurogroup Ireland, Council of the European Union official website, 16 November 2010
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ecofin/117743.pdf
В многочисленных выступлениях представителей ЕС всё чаще звучали призывы к началу консультаций с правительством Ирландии по вопросам оказания экстренной финансовой помощи. 17 ноября было достигнуто соглашение о том, что в Дублин будет направлена делегация чиновников ЕС и МВФ для "быстрой и сосредоточенной дискуссии" по финансовым вопросам1. К этому времени принять участие в финансовой поддержке Ирландии предложила не входящая в еврозону Великобритания, выразив чрезвычайную озабоченность экономическим положением своего ближайшего соседа.
Рвение европейских лидеров было продиктовано далеко не одной лишь заботой о благополучии Ирландии. Так, министр финансов ФРГ Вольфганг Шойбле заявил, что в данной ситуации Сообщество "защищает не какого-либо члена ЕС, а стабильность общей валюты"2. Ещё более откровенно выразился его австрийский коллега Йозеф Прель, заявив: "Риск распространения экономических проблем Ирландии на остальные страны ЕС - один из факторов, стоящих за тем давлением, которое мы оказываем на Ирландию [курсив. - Авт.], чтобы она воспользовалась нашей помощью. Мы стараемся убедить наших ирландских коллег в том, что лучше прибегнуть к помощи преждевременно, чем дождаться момента, когда станет слишком поздно"3.
Ситуация в Ирландии в ноябре 2010 года привела к увеличению общего уровня риска для государственных облигаций всех европейских стран с проблемной экономикой (в первую очередь, т.н. стран PIGS4 - Португалии, Италии, Греции, Испании), что заметно осложнило получение средств через государственные займы с приемлемой процентной ставкой для их правительств. Можно с уверенностью утверждать, что и проблемы самих ирландских банков напрямую затрагивали интересы ряда европейских стран - так, общий объём кредитов немецких банков в Ирландии превышал 100 млрд евро, 40 млрд из которых были предоставлены непосредственно ирландским банкам5.
При этом причины уклончивой политики Дублина в вопросе принятия предлагаемой Евросоюзом помощи очевидны. Предоставление займов ЕС подразумевало жёсткие требования к правительству Брайана Коуэна в сфере бюджетной политики, и так вызывающей недовольство населения. Кроме того, в рамках мероприятий по сокращению бюджетного дефицита Евросоюз негласно на-
1 Debt crisis team heads for Dublin // Financial Times, November 17 2010. http://www.ft.com/
2 Дублин протянул руку за помощью // Независимая газета, 23 ноября 2010 http://www.ng.ru/world/2010-11 -23/1_ireland.html
3 EU summit ends amid Ireland speculation // Financial Times, November 18, 2010 http://www.ft.com/
4 PIGS (Portugal, Italy, Greece, Spain; созвучно. англ. "pigs" - свиньи) - введенный в оборот финансовыми аналитиками в еще в 2008 г. термин, обозначающий страны ев-розоны с наиболее проблемными экономиками и подчеркивающий отрицательное отношение к их политике своим неблагозвучием.
5 Дублин протянул руку за помощью // Независимая газета, 23 ноября 2010.
стаивал на повышении налога на корпорации, низкий уровень которого в свое время во многом обусловил благоприятный инвестиционный климат Ирландии и её экономический бум. Так или иначе, приём условий помощи Евросоюза в глазах многих ирландцев выглядел угрозой независимости финансовой политики страны. При этом нельзя забывать, что тема суверенитета по сей день остаётся очень болезненной для ирландского общества и активно используется в политической риторике. Во многом столь консолидированная позиция европейских чиновников высшего ранга по вопросу оказания Ирландии финансовой помощи в ноябре 2010 года стала возможной благодаря работе по созданию соответствующего механизма, проведённой в предшествовавшие полгода. Так, комментируя отправку в Дублин 17 ноября делегации чиновников ЕС и МВФ, министр экономики и финансов Франции Кристина Лагард выразила уверенность, что переговоры с Ирландским правительством о предоставлении стране помощи пройдут намного быстрее и проще, чем было в случае с Грецией. "Основное отличие нынешней ситуации заключается в том, что теперь мы во всеоружии", - заявила она1.
В первую очередь Лагард имела в виду созданный странами Евросоюза в результате решений, принятых Советом по экономическим и финансовым вопросам ЕС 9 мая 2010, Европейский фонд финансовой стабильности. Основной его задачей стало обеспечение необходимой финансовой поддержки странам евро-зоны, столкнувшимся с экономическими проблемами. ЕФФС был наделён правом выпускать при поддержке немецкого Департамента по управлению государственным долгом облигации, средства от реализации которых впоследствии можно было бы использовать для экстренных займов. В сентябре 2010 года тремя крупнейшими рейтинговыми агентствами (Standard & Poor, Moody и Fitch Ratings) Фонду был присвоен наивысший кредитный рейтинг2.
Государства Еврозоны обеспечили ЕФФС госгарантии на сумму 440 млрд евро. В дополнение к этим средствам была оговорена возможность привлечения Фондом 60 млрд евро со стороны Европейского финансового стабилизационного механизма и 250 млрд евро - со стороны МВФ. Таким образом, суммарный объём средств, которыми структуры ЕС располагали для обеспечения экстренной антикризисной помощи странам еврозоны, доводился до 750 млрд евро.
Для повышения эффективности антикризисных механизмов Евросоюза также активно обсуждалась возможность внесения изменений в его основополагающие документы. 21 октября 2010 года был обнародован доклад "Усиление экономического управления в ЕС"3, подготовленный экспертной группой под
1 Debt crisis team heads for Dublin // Financial Times, November 17 2010
2 Rating agencies assign top credit rating to EFSF, EFSF official website, September 9, 2010. http://www.efsf.europa.eu/mediacentre/news/2010/2010-003-rating-agencies-assign-top-
credit-rating-to-efsf.htm
3 Strengthening Economic Governance in the EU, Report of the task force to the European Council, 21 October 2010,
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/117236.pdf
руководством президента Европейского совета Хермана ван Ромпея, включавшей в себя представителей Европейской комиссии, ЕЦБ, Еврогруппы и всех
27 государств-членов ЕС.
В выводах документа утверждалось, что становление механизмов разрешения кризисных ситуаций потребует дальнейшей работы, которая может включать в себя, помимо разработки новых законодательных актов, корректировку Договора о Европейском Союзе. Рекомендации экспертной группы касались таких вопросов, как усиление бюджетной дисциплины с введением санкций против стран-нарушителей вплоть до временного лишения государства права голоса в структурах ЕС; слежение за экономической динамикой с созданием механизмов раннего предупреждения; усиление координации экономической политики, подразумевающее одновременную оценку как бюджетных, так и структурных реформ, проводимых отдельными странами; эффективное управление рисками, подразумевающее создание механизма управления кризисными ситуациями в еврозоне после истечения трёхлетнего срока существования Европейского фонда финансовой стабильности; усиление роли институтов ЕС, ответственных за оценку и прогнозирование в финансовой сфере.
За эволюцию политики Евросоюза в этом направлении активнее всего выступали Франция и Германия. Фактически, доклад экспертной группы лишь официально оформил концепцию развития, детали которой обсуждались к этому времени уже несколько месяцев. Тем не менее он вызвал явное недовольство евроскептиков, в особенности в странах ЕС, традиционно выступавших за сохранение максимального суверенитета членами организации - в первую очередь в Великобритании. Так, председатель Комитета по делам ЕС палаты общин Соединенного Королевства Билл Кэш сразу же заявил, что перечисленные в докладе предложения "совершенно неприемлемы", а несколько десятков членов консервативной партии подписали обращение к премьеру Дэвиду Кэмерону с требованием блокировать любые связанные с ними изменения в основополагающих документах ЕС1.
Открытое недовольство выразили и представители некоторых стран-основателей Евросоюза, занимающие в организации высшие посты. Так, комиссар ЕС по юстиции, фундаментальным правам и гражданству Вивиан Рединг открыто обвинила Францию и Германию в сговоре, назвав заявления о планах по пересмотру основополагающих документов Союза "безответственными", а глава еврогруппы и премьер-министр Люксембурга Жан-Клод Юнкер также отметил, что подобный подход к реформе "недопустим"2. Однако на последовавшем саммите ЕС большую часть противоречий удалось разрешить. Уже
28 октября было объявлено о том, что лидеры Евросоюза смогли достичь согласия по вопросу о возможности внесения некоторых изменений в основопола-
1 EU makes a fresh grab for control of our budgets // Daily Mail, October 27, 2010. http://www.dailymail.co.uk/news/article-1324053/EU-makes-fresh-grab-control-budgets.html
2 EU rumbling over German-French fiscal discipline // Euronews, October 27, 2010. http://www.euronews.net/2010/10/27/eu-rumbling-over-german-french-fiscal-discipline-push/
гающие документы1. Во многом это стало возможным благодаря приведению предлагаемых корректировок законодательства к формам, не требующим проведения референдумов во всех странах ЕС. Херман ван Ромпей назвал достигнутое соглашение "одним из главных решений, принятых в последние месяцы"2. Он получил мандат на определение необходимых изменений, позволивших бы создать в Евросоюзе более эффективный антикризисный механизм.
Внутриполитическая борьба в Ирландии
К середине ноября 2010 года, когда встал вопрос об оказании Ирландии антикризисной помощи, в ЕС в целом существовал консенсус по общей стратегии действий. Этого нельзя сказать об ирландском обществе: многие члены Дойла, в том числе некоторые представители правящей Фианна Фоил, крайне негативно отзывались о перспективе принятия займов3. Недовольство вызывала в первую очередь перспектива потери страной "фискального суверенитета", а также продолжение помощи проблемным банкам, которая легла бы дополнительным бременем на налогоплательщиков. Кроме того, активно муссировался вопрос о процентной ставке по предлагаемым займам и готовности ирландской экономики взять на себя подобные обязательства. Трудно судить о том, насколько чётко оппозиция в этот момент представляла возможные альтернативы курсу правительства. При отказе от финансовых вливаний со стороны ЕС и МВФ продолжение поддержки банков было бы возможным только за счёт дальнейшего наращивания бюджетного дефицита, что идёт вразрез с правилами еврозоны и рано или поздно поставило бы вопрос о возможности Ирландии оставаться в ней. Еще одним негативным последствием данного сценария является повышение вероятности дефолта, что ухудшило бы и без того испорченный финансовый имидж страны.
Результаты отказа от продолжения оказания помощи частным банкам были ещё менее предсказуемыми. Масштабы финансового хаоса, вызванного их банкротством, а также его влияние на экономику всей еврозоны, невозможно прогнозировать. Однако отчасти именно это и давало оппозиции основания предполагать, что срочная стабилизация экономического положения Ирландии важна для Евросоюза не в меньшей, а может, и в большей степени, чем для самой страны. А это означает, что обсуждение условий возможного кредита Дублин, по мнению многих, должен был вести с намного более жёстких позиций. Так или иначе, правительство Брайана Коуэна не предоставляло практически никакой конкретной информации о ходе переговоров с представителями ЕЦБ и
1 EU leaders 'agree treaty change' to handle debt crises // The Irish Times, October 28, 2010. http://www.irishtimes.com/newspaper/breaking/2010/1028/breaking3.html
2 EU leaders back treaty change // The Irish Times, October 29, 2010. http://www.irishtimes.com/newspaper/breaking/2010/1029/breaking23 .html
3 Dail Eireann Debates, Thursday, 18 November, 2010, Irish Banking: Statements. http://debates.oireachtas.ie/dail/2010/11/18/00007.asp
МВФ. Выступая 18 ноября в парламенте, министр финансов Ирландии Брайан Ленихэн использовал максимально расплывчатые формулировки, утверждая, что на тот момент с европейскими чиновниками в Дублине велось обсуждение не условий экстренного займа, а лишь "общих мер по стабилизации финансовой системы"1.
Тем не менее уже на следующий день несколько представителей оппозиции выступили с требованием отставки премьер-министра. Коуэн отверг эти требования, подчеркнув, что правительство активно работает над бюджетным планом на четыре года, который оно намерено представить общественности в ближайшие дни2. Вечером в воскресенье 21 ноября Брайан Коуэн официально подтвердил, что Ирландия запросила финансовую поддержку от Европейского фонда финансовой стабильности и МВФ. Запрос был предварительно одобрен министрами финансов стран еврозоны и представителями ЕЦБ в ходе срочного телефонного совещания3. Условия предоставления помощи и её объёмы тогда не были утверждены, но сообщалось, что это планируется сделать в течение недели.
Заявление вызвало новую волну недовольства, как среди населения, так и в рядах оппозиции. Начиная с понедельника 22 ноября количество людей, протестующих на улицах против действий правительства, неуклонно росло, достигнув к концу недели, по некоторым оценкам, ста тысяч4. Лидер партии "зеленых" Джон Гормли заявил, что его партия будет поддерживать Фианна Фоил до того момента, когда окончательное соглашение по займу будет достигнуто, но затем покинет коалицию. Ряд депутатов, в том числе и представителей Фианна Фоил, предложили 23 ноября выдвинуть правительству вотум недоверия, рассчитывая помешать принятию бюджета на 2011 год, который должен был обеспечить выполнение требований ЕС и МВФ5, однако не сумели заручиться поддержкой достаточного количества коллег.
На следующий день правительство представило детали плана восстановления экономики до 2014 года6, разработанного в соответствии с требованиями Евросоюза. Этот шаг журналисты тут же окрестили заключительным актом политического самоубийства Брайана Коуэна. Действительно, по количеству не-
1 Ibidem.
2 Cowen rejects resignation calls // Irish Independent, November 19, 2010. http://www.independent.ie/breaking-news/national-news/cowen-rejects-resignation-calls-2427178.html
3 Irish application for IMF/EU rescue package approved // The Irish Times, November 21, 2010. http://www.irishtimes.com/newspaper/breaking/2010/1121/breaking26.html
4 Ireland bailout protest draws 100,000 to Dublin streets // The Guardian, November 27, 2010. http://www.guardian.co.uk/business/2010/nov/27/ireland-bailout-dublin-protest
5 Irish Leader Beats Back Early Move to Oust Him // The New York Times, November 23, 2010.
6 The National Recovery Plan 2011-2014, http://www.budget.gov.ie/The%20National%20Recovery%20Plan%202011-2014.pdf
популярных мер он намного превосходил даже упомянутый выше бюджет страны на 2009 год.
Согласно плану, с 2011 до 2014 год правительство Ирландии запланировало увеличить налоговые поступления в бюджет на 5 млрд евро, одновременно сократив его расходную часть на 10 млрд евро, приведя таким образом размер бюджетного дефицита к уровню 3% от ВВП, требуемого от членов еврозоны. Документ предполагал значительное уменьшение расходов на здравоохранение, образование и социальные пособия; снижение уровня минимальной заработной платы и понижение заработной платы и пенсий работников бюджетной сферы; увеличение платы за обучение в государственных вузах, повышение налогов на доходы и добавленную стоимость; введение нового налога на недвижимость, а также дополнительной платы за коммунальные услуги, в частности - водоснабжение.
Единственным пунктом, по которому ирландскому правительству удалось уклониться от выполнения рекомендаций чиновников ЕС и МВФ, стал налог на корпорации, который было решено сохранить на самом низком в еврозоне уровне в 12,5%. Можно утверждать, что рассматривание Дублином вопроса о налогообложении корпораций в качестве "последнего бастиона" в ходе переговоров с европейскими чиновниками наглядно демонстрирует то значение, которое для экономики Ирландии имеет иностранный капитал, и уровень надежд, возлагаемых на него в контексте посткризисного восстановления.
Несмотря на разногласия по данному вопросу, Европейский комиссар по финансам Олли Рен от лица Европейской комиссии выразил удовлетворение принятым планом, назвав его "трудным, но необходимым шагом"1. В результате 28 ноября ЕС, МВФ и правительство Ирландии заключили соглашение о предоставлении стране стабилизационного пакета размером 85 млрд. Европейский фонд финансовой стабильности, Европейский финансовый стабилизационный механизм и МВФ выделяли на эти нужды по 22,5 млрд, оставшуюся часть пакета (17,5 млрд) составляли средства Национального пенсионного резервного фонда Ирландии. Из общей суммы средств ирландское правительство обязывалось выделить 35 млрд евро на поддержку банковской системы и 50 млрд евро - на финансирование бюджета. Предполагаемая усреднённая ставка по займу составила 5,8% годовых, с возможностью корректировки в соответствии с рыночным условиями. Соглашение подразумевало поэтапный перевод средств, начало которого было запланировано на февраль 2011 года. Кроме того, на таких же условиях Ирландии предоставлены двусторонние займы со стороны Великобритании, Дании и Швеции.
Правительство Ирландии 7 декабря 2010 года представило бюджет на 2011 год, который, несмотря на активные протесты оппозиции, был одобрен парламентом с перевесом в несколько голосов2. Вслед за этим 15 декабря про-
1 Govt four-year plan unveiled - As it happened, RTE News, November 25, 2010. http://www.rte.ie/news/2010/1124/economy_tracker.html
2 Dail Eireann Debates, Tuesday, 7 December, 2010, Budger Statement 2011. http://debates.oireachtas.ie/dail/2010/12/07/00008.asp
шло голосование, в результате которого было одобрено принятие займа от ЕС-МВФ. Тем не менее представители оппозиции заявили в ходе дебатов, что новое правительство, сформированное в результате грядущих выборов, будет добиваться пересмотра условий соглашения по этому займу. В том, что новые выборы повлекут за собой смену правящей коалиции, к тому моменту уже мало кто сомневался. К середине декабря общественная поддержка партии Фи-анна Фоил составляла, согласно опросам общественного мнения, лишь 17% голосов избирателей, при том что основного конкурента, Фине Гэл, поддерживало 30% населения страны. Партию Брайана Коуэна впервые в истории по популярности смогли обойти даже лейбористы, которые заручились поддержкой 27% населения1.
Первые итоги экстренного вмешательства ЕС/МВФ
В январе 2011 года Коуэн столкнулся с жёсткой оппозицией внутри партии. В результате возникшего конфликта свои посты покинули шесть министров правительства, включая министра иностранных дел Майкла Мартина, открыто заявившего о своём намерении бороться за позицию лидера Фианна Фоил2. Кроме того, партия Зелёных выполнила свое обещание о выходе из правительственной коалиции, превратив кабинет Коуэна в правительство меньшинства с минимально возможным по конституции количеством министров.
Подвергшись серьёзному давлению со стороны членов своей партии, Коуэн принял 22 января решение об уходе с поста её лидера, заявив, однако, что останется на посту премьера до выборов в Дойл. Смена руководства Фианна Фоил была призвана хотя бы немного реабилитировать ее в глазах избирателей перед предстоящим всеобщим голосованием. Уже 1 февраля Коуэн официально обратился к президенту Ирландии Мэри Мак-Элис с просьбой о роспуске парламента и назначении досрочных выборов, датой которых было определено 25 февраля. На этих выборах Фианна Фоил, как и ожидалось, потерпела сокрушительное поражение, получив в Дойле лишь 20 мест вместо прежних 77. Премьер-министром Ирландии в результате голосования в Дойле 9 марта 2011 года был избран лидер Фине Гэл Энда Кенни. Победа на выборах нынешней коалиции была названа им "демократической революцией", а одной из приоритетных задач нового правительства объявлен пересмотр условий займа ЕС-МВФ3.
Рассматривая сформировавшуюся к концу 2010 года политику ЕС в области оказания экстренной антикризисной помощи странам еврозоны можно констатировать, что двумя основными её задачами являлись обеспечение стабильно-
1 Support for Govt at lowest ever level - Poll, RTE News, December 15, 2010. http://www.rte.ie/news/2010/1215/politics.html
2 Martin withdraws support for Cowen as FF leader // The Irish Times, January 16, 2011. http://www.irishtimes.com/newspaper/breaking/2011/0116/breaking2.html
3 Kenny Starts Irish Coalition Talks, Aims to Ease Bailout Terms, Bloomberg, February 28, 2011. http://www.bloomberg.com/news/2011-02-28/ireland-s-kenny-to-reopen-eu-bailout-talks-after-democratic-revolution-.html
сти евро и сохранности вкладов европейских кредиторов в государствах с проблемными экономиками. Основными идеологами данного курса стали Франция и Германия. Формирование этого тандема объясняется несколькими факторами. Остальные крупные экономики еврозоны, такие как Испания, Италия и Португалия, сами испытывали серьёзные экономические проблемы и не имели возможности активно продвигать собственные инициативы. Малые страны ЕС и новые члены еврозоны традиционно самоустранялись от решения глобальных экономических вопросов в рамках Союза. Франция и Германия, являясь одновременно самыми крупными и одними из наиболее стабильных экономик Европы, были больше всех заинтересованы в защите положения евро и имели для этого необходимые ресурсы.
Несмотря на то что этот франко-германский союз, и в особенности его инициативы, связанные с возможным изменением основополагающих договоров ЕС, вызывали в европейском обществе много нареканий, к осени 2010 года странам еврозоны удалось достичь консенсуса по основным положениям стабилизационной политики.
Её основными инструментами стали прямые финансовые вливания в проблемные экономики в форме кредитов в сочетании с мерами по укреплению бюджетной дисциплины этих стран. Для кредитования нуждающихся государств был создан ряд специальных институтов, главным из которых стал Европейский фонд финансовой стабильности. К началу 2011 года в Евросоюзе не было проработанной системы санкций для стран, нарушающих общие правила бюджетной политики, и соглашения с ними о её корректировке достигались в ходе переговоров в индивидуальном порядке. Однако в планах по реформированию системы экономического управления ЕС значилось стремление "автоматизировать" санкции по отношению к нарушителям.
Опыт оказания Евросоюзом финансовой помощи Ирландии осенью 2010 года можно назвать крайне противоречивым. Во-первых, переговоры о предоставлении кредита фактически велись с не имеющим реальной поддержки населения правительством накануне выборов, несмотря на активные протесты оппозиции и заявления о намерении пересмотра будущих соглашений. Во-вторых, непоследовательное поведение и сбивчивые заявления членов кабинета Коуэна в дни, предшествовавшие заключению соглашения, наглядно демонстрируют уровень давления, которому ирландское правительство подвергалось со стороны Европы и о котором открыто заявляли некоторые европейские чиновники. В-третьих, сама концепция кредита предполагала продолжение оказания помощи потерпевшим крах частным банкам - политики, обусловившей уровень гигантского государственного долга Ирландии и её плачевное экономическое положение к осени 2010 года.
Условия предоставления помощи, даже если отбросить довольно субъективный вопрос об их справедливости, признаются многими экономистами
нерациональными1. Сомнение вызывает сама возможность рекапитализации ирландских банков на выделенные средства. Масштабы сформировавшегося к началу кризиса финансового пузыря пока ещё невозможно точно оценить, разорение имеющих обязательства по ипотеке ирландских домохозяйств может продолжиться, превратив банки в настоящую "чёрную дыру" для бюджетных денег.
* * *
Учитывая динамику ВВП Ирландии к 2011 году, можно сделать вывод, что страна не имеет экономических возможностей дня погашения взятых на себя долгов финансового сектора в сочетании с выплатой процентов по кредиту ЕС-МВФ. Процентная ставка по кредиту оказалась выше суммы темпов экономического роста и инфляции, что затрудняет обслуживание долга.
Тем не менее в результате принятых мер, относительная стабильность экономики еврозоны и евро как валюты к началу 2011 года была сохранена. Средства европейских кредиторов, вложенные ранее в ирландские банки, удалось защитить, уменьшив тем самым вероятность цепной реакции банковских коллапсов по всей Европе. Механизм предоставления кредитов через Европейский фонд финансовой стабильности был успешно испытан и показал свою работоспособность.
В ходе решения вопроса об оказании помощи экономике Ирландии в ноябре 2010 года Евросоюзом и МВФ была выработана принципиально новая модель поведения. Она подразумевает быструю координацию и консолидацию позиции в рамках Еврогруппы; активное взаимодействие рабочих групп ЕЦБ и МВФ с правительством страны, включающее представление уже готовых рекомендаций в области бюджетной политики и конкретных предложений по кредитам; стремление склонить потенциального получателя помощи к скорейшему принятию предлагаемого пакета стабилизационных мер во избежание возможности усугубления ситуации. Наработанный в 2010 году антикризисный инструментарий будет при необходимости самым активным образом использоваться ЕС в отношении остальных стран еврозоны с проблемной экономикой.
1 McCarthy, ^ Terms of the bailout deal are not unfair - they are impractical // The Irish Independent, March 13, 2011.
http://www.independent.ie/opinion/analysis/terms-of-the-bailout-deal-are-not-unfair-they-are-impractical-2577427.html
Thomas, D. Irish bail-out terms endanger EU's future, Euobserver, March 17, 2011. http://euobserver.com/7/32005
