CC BY
31
ИНСТРУМЕНТЫ СТРАТЕГИИ ИНТЕГРАЦИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РЕСПУБЛИКИ СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ - АЛАНИЯ
А.Т. КиРГУЕВ, кандидат экономических наук, доцент, проректор по учебной и воспитательной работе Северо-Кавказского горно-металлургического института (Государственный технологический университет)
Каждой стратегии соответствует свой собственный комплекс тактических инструментов, обеспечивающих ее формирование, реализацию, мониторинг, анализ полученной информации и контроль. Следует уточнить понятие «тактические инструменты». Тактика всегда сопровождает установленную стратегию, конкретизирует ее. Необходимо представлять ее возможности и ограничения — тактика способна существенно изменить результаты реализации избранной стратегии, но она не может отменить данную стратегию или трансформировать ее в иное русло.
Выделим в данном отношении два аспекта. Первый из них состоит в том, что стратегия конституирует пространство применения тактических инструментов. В. Ойкен отмечает, что неудача антитрестовской экономической политики в США объясняется именно отсутствием необходимого конституированного пространства: концентрация реальной экономической власти в руках трестов стала непреодолимым препятствием для применявшихся тактических инструментов. Вывод ясен: следует бороться не с так называемыми злоупотреблениями экономической власти, а с концентрацией экономической власти, порождающей злоупотребления. Тактические инструменты такую задачу решить не могут [4, с. 33].
Второй аспект связан с мерой соответствия тактических инструментов установленной стратегии социально-экономической политики. Попытка использовать совершенно чуждые, механически заимствованные извне тактические инструменты подрывает или полностью блокирует созидательный потенциал применяемой стратегии. Перспективные цели стратегии диверсификации,
например, не могут быть достигнуты с помощью инструментов, характерных для стратегии интеграции. Способ взаимосвязи между перспективными целями и инструментами их достижения характеризует содержание применяемой стратегии; соответственно анализ указанного способа позволяет идентифицировать применяемую стратегию.
Неполное соответствие применяемых тактических инструментов искажает результаты реализации установленной стратегии и отчуждает их от перспективных целей. Типичным примером такого неполного соответствия может служить попытка применить к процессу приватизации в России инструмент приватизационных чеков (ваучеров), поскольку реально господствовавшая стратегия административного распределения прав собственности не могла быть адекватно реализована с помощью инструментов широкого участия населения в приватизации.
Если устаревшая конституционная основа социально-экономической политики тормозит развитие региональной системы, то соответствующие издержки данной политики возрастают, а социальная взаимозависимость начинает ощущаться как тяжелое бремя, как отсутствие необходимой свободы деятельности, когда обособление от социальной взаимозависимости становится выгодным для индивида или организации.
Следует согласиться с Дж. Бьюкененом в том, что эффективность или неэффективность конкретного способа определения прав человека или прав собственности влияет только на издержки организации необходимой совместной деятельности. Основным фактором выбора между той или иной социальной формой деятельности, а тем самым и выбора конституционной основы деятельности
является величина издержек, которые Дж. Бью-кенен квалифицирует как издержки социальной взаимозависимости [1, с. 81].
Минимизация издержек социальной взаимозависимости — такова естественная цель рациональной социально-экономической политики, которая отвечает следующим требованиям:
• опирается на отвечающую велениям времени (социально-экономическим императивам) конституционную основу;
• реализует стратегию, адекватную доминирующим факторам, действующим в поле развития соответствующей социально-экономической системы (в нашем случае — стратегию интеграции в развитии системы региона);
• использует соответствующее установленной стратегии инструментальное тактическое обеспечение.
Применим изложенные положения к анализу инструментов стратегии интеграции социально-экономической политики региона — субъекта РФ. Представляется, что указанные инструменты должны соответствовать следующим требованиям:
1. Обеспечивать реализацию перспективных целей данной стратегии. При этом необходимо исходить из того, что инструменты субординированы указанными целями и обладают системными качествами, то есть совместимы, организованы и связаны между собой.
2. Исходить изреальныхресурсных возможностей развития общественно-хозяйственной системырегиона и генеральной задачиреинтеграции хозяйственного пространства. Система региона фактически разделена на отдельные элементы, которые необходимо объединить качественно новой системной связью.
Элементы функционирующего капитала, сбережения, бюджетные ресурсы, хозяйственная и социальная инфраструктура, инвестиции, рабочая сила и человеческий капитал, информационные ресурсы — все это должно найти соответствующие тактические инструменты, способные решить задачу интеграции.
3. Учитывать место и роль общественно-хозяйственной системырегиона в национальной экономике и в складывающейся глобальной социально-экономической системе. При этом глобальные факторы развития системы региона в условиях интеграции экономики берут верх над национальными факторами. Соответственно тактические инструменты социально-экономической политики региона должны быть ориентированы на формирование глобальных конкурентных преимуществ, то есть на снижение издержек по сравнению с участниками мирового рынка.
Оперативные инструменты следует отнести к наиболее действенным тактическим инструментам, обеспечивающим формирование и реализацию социально-экономической политики. Их миссия состоит в практической реализации установленных перспективных целей и коррекции полученных результатов с учетом данных мониторинга, анализа и оценки.
Если аналитические инструменты сконцентрированы у экспертов, аналитиков и специалистов по разработке и реализации стратегий социально-экономической политики, то оперативные инструменты находятся в распоряжении главных субъектов данной политики — представителей исполнительной ветви власти региона — субъекта РФ.
Указанное обстоятельство, с одной стороны, придает им дополнительную эффективность, а с другой стороны, превращает их в своеобразных «заложников» власти. На оперативных инструментах в наибольшей мере сказывается известный феномен бюрократизации власти и управления, что обусловливает их трансформацию в инструменты реализации частных интересов тех или иных групп региональных чиновников.
В состав группы оперативных инструментов, обеспечивающих стратегию интеграции региональной социально-экономической политики в пространстве Республики Северная Осетия — Алания (РСО—А), необходимо включить следующие инструменты.
Региональный бюджет развития. Данный инструмент, к сожалению, изрядно дискредитирован за последние годы благодаря широкому использованию его в целях маскировки совершенно иных расходов территориальных бюджетов. В бюджеты развития зачисляют расходы по поощрению региональных и местных чиновников, приведению в порядок городских площадей, приобретению дополнительного инвентаря для служб ЖКХ, ремонту детских площадок и летних лагерей отдыха и т. п. В результате функциональное назначение бюджета развития размывается и теряет свою определенность.
Так, в РСО—А была предпринята сугубо формальная попытка создания бюджета развития. В 2000 г. был принят соответствующий закон — «О Бюджете развития Республики Северная Осетия — Алания». Однако на практике реализовать этот инструмент не удалось. В 2000—2002 гг. бюджет развития просто не был создан. В дальнейшем под общим термином «бюджет развития» стали искусственно консолидировать различные статьи расходов, не имеющие ничего общего ни с инвестициями, ни с развитием. К сожалению, регион лишь копировал
в данном случае формы экономического поведения федерального центра.
Однако не следует сводить дело к просчетам практиков. В основе указанной потери качественной, функциональной определенности бюджета развития территории лежит трансформация двух базовых понятий социально-экономической политики — инвестиций и развития. В ходе рыночных преобразований в экономической науке и хозяйственной практике утвердились своеобразные «двойные стандарты» их трактовки и практического использования.
Теория вовсе не автономна по отношению к господствующим формам хозяйственной практики. В частности, рыночные преобразования продемонстрировали, что та или иная теоретическая трактовка понятия «инвестиции» в значительной мере определяется господствующими формами и методами хозяйствования. В отечественной экономической литературе вплоть до конца 1980-х гг. само понятие «инвестиции» для анализа процессов социалистического воспроизводства практически не использовалось. Базисным понятием для анализа и планирования расширенного типа воспроизводства являлось понятие капитальных вложений.
В настоящее время утверждается широкая трактовка инвестиций как любого вложения капитала, направленного на его прирост. Такой подход определяет в качестве существенного признака инвестиций их связь с возрастанием капитала (получением дохода) и содержит общую существенную черту — связь инвестиций с получением дохода как целевой установки инвестора [3, с. 22].
Однако реальные экономическая наука и хозяйственная практика современной России находятся в процессе перехода от трактовки инвестиций как иного названия капитальных вложений к их широкой трактовке, что обусловливает теоретическую неопределенность, которая может быть использована на практике в чьих-то узких интересах.
Несколько иную трансформацию переживает понятие развития. Трансформационный кризис и процесс восстановительного роста экономики России обусловили господство представлений о развитии как о любых проявлениях количественных изменений в тех или иных параметрах хозяйственного процесса: приросте ВВП или ВРП, сокращении числа безработных, увеличении рыночного спроса и т. п. В итоге развитие стало отождествляться с обычным функционированием экономической системы.
Отметим, что указанное отождествление создает основу для включения в состав бюджета развития
территории практически любых расходных статей, исполнение которых влечет за собой количественные изменения в тех или иных параметрах системы региона. Налицо проявление хорошо известного «двойного стандарта»: для нас развитие — это одно, а для всего остального мира—нечто другое. В результате применения такого «двойного стандарта» в состав бюджетов развития попадают обычные статьи расходов, связанных с обеспечением обычного функционирования общественно-хозяйственной системы региона.
Региональные налоги, входящие в арсенал налоговой политики. Данный инструмент теоретически относится к числу наиболее активных оперативных инструментов социально-экономической политики региона, поскольку его применение реализует распределительную и стимулирующую функции налогов. Однако практически его реализация наталкивается на ограничения, существующие благодаря известной асимметрии налоговой системы России.
В составе региональных налогов абсолютно преобладает налог на имущество предприятий; данная ситуация характерна и для РСО—А: коэффициент собираемости этого налога ниже, чем соответствующие показатели по другим налогам [2, с. 172].
Изменение стоимости имущества предприятий и организаций республики характеризуется неравномерной динамикой. Основными факторами такой динамики являются:
• искусственное занижение стоимости имущества предприятий в процессе проводимых переоценок;
• недостаточные темпы роста инвестиций в основной капитал.
Отметим, что одним из направлений налоговой реформы является повышение значимости имущественных налогов, в том числе и налога на имущество организаций. Между тем в региональной социально-экономической политике данный инструмент используется недостаточно эффективно. Сложился некоторый порочный круг: налог на имущество организаций плохо собирается, поскольку регионы не имеют необходимых инвестиционных ресурсов для развития соответствующих имущественных комплексов; в свою очередь инвестиционные ресурсы дефицитны, поскольку доходная база главного стратегического инвестора — региональной власти — недостаточна.
Выход из указанного порочного круга может быть найден лишь при условии изменения конституционной основы региональной социально-экономической политики, в частности, изменения
характера распределения налоговых доходов между уровнями налоговой системы в пользу регионов.
Льготы и преференции для плательщиков по региональным налогам. Данный инструмент также относится к числу наиболее действенных инструментов региональной социально-экономической политики. К сожалению, его использование в последние годы минимизировано вследствие коррумпированности региональных властей и органов территориального управления.
Следует согласиться с М.Р. Дзагоевой в том, что значительные резервы повышения эффективности региональной социально-экономической политики связаны с такими инструментами, как специальные налоговые режимы, применяемые в отношении малого бизнеса. К сожалению, органы управления РСО—А не уделяют должного внимания развитию малого бизнеса, не используют эффективные рычаги воздействия на этот наиболее гибкий и быстрорастущий сектор региональной экономики [2, с. 174].
Доля налогов, уплачиваемых малыми предприятиями, находящимися на специальных налоговых режимах, в общей величине налоговых поступлений в консолидированный бюджет РСО—А в 2006 г. составила менее 5%. Следует отметить постепенное улучшение положения в сфере собираемости данных налогов.
Специальные налоговые режимы в отношении субъектов малого бизнеса могут эффективно работать как инструмент региональной социально-экономической политики, способствовать выходу субъектов малого бизнеса из «теневой» экономики только при условии учета реальных экономических интересов данных субъектов. Так, повышение эффективности использования единого налога при упрощенной системе учета и налогообложения требует точного установления размера базовой ставки налога, коррекции повышающих и понижающих коэффициентов.
В противном случае данный налог превращается в совершенно иной инструмент, а именно:
а) подавления субъектов малого бизнеса — если полная ставка налогообложения превышает реальные налоговые возможности плательщиков; в этом случае последние теряют возможность развивать бизнес и вынуждены рано или поздно покинуть рынок;
б) отмывания «теневых» доходов — если полная ставка налогообложения явно занижена по отношению к реальным налоговым возможностям плательщиков.
Управление долговыми обязательствами. Не секрет, что за годы рыночных преобразований
многие хозяйствующие субъекты накопили масштабную задолженность перед бюджетом, друг перед другом, перед своими работниками и т. п. Накопленная задолженность превратилась в своеобразный «отрицательный капитал», мешающий не только развитию, но и обычному функционированию хозяйственного процесса.
На практике чаще всего применяется апробированный еще в советское время способ расчистки указанной накопленной задолженности — ее периодическое списание. Вряд ли такой способ способствует формированию платежной дисциплины и укреплению доверия к партнерам по сделкам.
Между тем накопленная задолженность может быть использована как инструмент контроля и перераспределения капитала хозяйствующих субъектов, которые допустили ее формирование. Для этого необходимо создать институциональные — правовые и иные условия для ее трансформации в специальные долговые ценные бумаги или титульные ценные бумаги.
Оборот указанных ценных бумаг обеспечит не только движение прав на получение соответствующих средств, но и будет способствовать переходу прав собственности на функционирующий капитал в руки более эффективных собственников. Если накопленная задолженность сама по себе не имеет механизмов трансформации, рыночного оборота, коммерческого использования, то соответствующие ценные бумаги обладают такими механизмами.
Специальные режимы ведения хозяйственной деятельности (особой экономической зоны и др.). В Южном федеральном округе (ЮФО) значительно позже других федеральных округов начинают создаваться особые экономические зоны, причем исключительно рекреационно-туристического профиля. Вероятно, это объясняется наличием в составе данного округа многих кризисных регионов, не обладающих четко выраженными зонами перспективного экономического роста и развития.
Но субъекты ЮФО в силу своего кризисного состояния и дезинтеграции более всего нуждаются в поддержке тех слабых точек роста, которыми они обладают. Опыт Краснодарского края, эффективно использующего для повышения инвестиционной привлекательности Сочи конкурс городов, претендующих на право принимать у себя очередные зимние Олимпийские игры, свидетельствует о том, что природно-климатические и социально-культурные факторы, которые можно отнести к особого рода активам региональной системы, нуждаются в спецификации, поднимающей их рыночную оценку.
Но если одним из механизмов указанной спецификации является участие региона в инвестиционных форумах, конкурсах, презентациях, то другим механизмом может стать предоставление региону в целом или его части (субрегиону) режима особой экономической зоны с условием формирования и апробации специальных технологий использования данных активов в современном хозяйственном обороте.
Формирование специального механизма хозяйствования для регионообразующих предприятий, попавших в кризисную ситуацию. В РСО—А многие регионообразующие предприятия в результате рыночных преобразований попали в затяжной социально-экономический кризис. Если некоторые из них сумели переломить ситуацию и оказаться в условиях восстановительного роста (ОАО «Электроцинк»), то большинство таких предприятий продолжают оставаться в кризисной ситуации во многом благодаря статусу федеральных государственных унитарных предприятий и вхождению в реестр оборонных предприятий.
Для них не существует реальной перспективы провести процедуры приватизации или банкротства, однако есть возможность использовать такую институциональную форму поведения собственника, как передача принадлежащих ему кризисных активов в доверительное управление эффективной коммерческой структуре с предоставлением встречных гарантий сохранности прав, имущества и гарантий выплаты нормального для кризисной ситуации вознаграждения (цены траста). Представляется, что инициация такой формы поведения собственника нуждается в делегировании регионам прав на заключение трастовых договоров в интересах федеральной власти, сохраняющей при этом за собой статус собственника и право на получение соответствующего трастового дохода.
Применение процедур банкротства. Напомним, что еще в 1998 г. российское правительство пыталось ввести специальный режим ускоренного банкротства, однако он не нашел поддержки у законодателей. В результате во многих регионах накопилась масса фактически недееспособных в финансовом отношении предприятий, дела о банкротстве которых либо не инициируются, либо ведутся без видимого результата. Ситуация порождает угрозу безопасности всей хозяйственной системы региона и нуждается в создании специальной нормативной базы для своего разрешения.
Договоры о сотрудничестве между регионами. Между большинством субъектов РФ, входящих в состав ЮФО, существуют заключенные еще в середине 1990-х гг. договоры о сотрудничестве, которые
давно перестали соответствовать императивам роста и развития вышедших из процесса рыночных преобразований региональных общественно-хозяйственных систем.
Представляется, что новая форма договора о межрегиональном сотрудничестве должна включать не только перечень основных направлений взаимодействия, но и перечень важнейших программ, а также реестр объектов интеграционного взаимодействия, подлежащих первоочередному освоению.
Фонды поддержки региональных инноваций и общественных инициатив. В регионах РФ постепенно активизируются общественные движения, политические партии, ассоциации участников различных рынков, благотворительные фонды и т. п. Происходит необходимая для развития гражданского общества структурная организация социальной сферы.
Инициативы и социальные инновации, складывающиеся в недрах социальной сферы региона, нуждаются в систематической финансово-инвестиционной поддержке, которая должна опираться на совокупность специализированных общественных фондов. Для РСО—А характерен острый дефицит таких фондов.
Договоры, заключаемые регионами с крупнейшими хозяйствующими субъектами, инвестирующими свои средства в развитие территориальной общественно-хозяйственной системы и др. Данный инструмент обладает двусторонним воздействием:
• с одной стороны, он включает стратегических инвесторов в процесс развития системы региона, позволяет сформировать режим согласования интересов не только в сфере непосредственного осуществления инвестиций, но и по всему смежному кругу проблем;
• с другой стороны, происходит своеобразное «обобществление» участия инвестора в региональной системе, поскольку обеспечиваются прозрачность, публичность, социальный контроль над взаимодействием между инвестором и структурами власти и управления регионом.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бьюкенен Дж. Расчет согласия // Нобелевские лауреаты по экономике. Джеймс Бьюкенен. — М.: Таурус Альфа, 1997.
2. Дзагоева М. Р. Институциональные основы формирования налоговой политики субъекта РФ. — Ростов-на-Дону: СКНЦ ВШ, 2004.
3. Игонина Л.Л. Инвестиции: Учебное пособие / Под ред. В.А. Слепова. — М.: Экономистъ, 2004.
4. Ойкен В. Основные принципы экономической политики. — М.: Прогресс, 1995.
