CC BY
0
DOI: 10.15838/ptd.2024.3.131.3 УДК 332.132 | ББК 65.04
© Жестянников С.Г.
ИНСТРУМЕНТЫ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ, РАСПОЛОЖЕННЫХ ВБЛИЗИ КРУПНОГО ГОРОДА
J, СЕРГЕЙ ГЕННАДИЕВИЧ ЖЕСТЯННИКОВ
Заместитель Губернатора области Правительство Вологодской области * ^ Вологда, Российская Федерация
I e-mail: [email protected]
В Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года зафиксировано понятие «городская агломерация»; 23 крупных города обозначены в качестве перспективных центров экономического роста субъектов Российской Федерации, образующих городские агломерации с числом жителей менее 500 тыс. чел. При этом в настоящее время в фокусе внимания российской науки и практики находятся города или в целом городские агломерации. Вместе с тем достаточно сложным в понимании тенденций развития и актуальным для совершенствования управленческой практики остается понятие «пригородные территории». Цель исследования - оценка особенностей и проблем социально-экономического развития муниципальных образований, расположенных вблизи крупного города (на примере Северо-Западного федерального округа), выявление и типологизация факторов их развития и на основе этого определение приоритетов и инструментов развития таких муниципалитетов. Для оценки тенденций социально-экономического развития муниципалитетов, прилегающих к крупным городам, использованы методы экономического и статистического анализа. Направления совершенствования механизмов и инструментов управления развитием муниципалитетов обоснованы с помощью совокупности общенаучных методов исследования (анализ, синтез, обобщение и др.), а также обзора и оценки эффективности применяемых подходов, методов, инструментов и технологий управления. Выявлено, что близость рассматриваемых муниципалитетов к крупному городу чаще оказывает позитивное влияние на процессы их социально-экономического развития, но вместе с тем анализируемые муниципалитеты существенно различаются по от-
Для цитирования: Жестянников С.Г. (2024). Инструменты развития муниципальных образований, расположенных вблизи крупного города // Проблемы развития территории. Т. 28. № 3. С. 29-49. DOI: 10.15838/ptd.2024.3.131.3
For citation: Zhestyannikov S.G. (2024). Tools for the development of municipalities located near a large city. Problems of Territory's Development, 28 (3), 29-49. DOI: 10.15838/ptd.2024.3.131.3
дельным параметрам, что обуславливает необходимость реализации как схожих, так и дифференцированных приоритетов и инструментов регулирующего воздействия со стороны органов власти. Результаты проведенного исследования могут быть использованы в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также служить основой для дальнейших исследований по данной тематике, касающихся совершенствования системы управления на местном уровне.
Муниципальное образование, агломерация, развитие территорий, социально-экономическое развитие, пригородная зона.
Введение
Муниципальные образования России значительно различаются по показателям численности населения, площади территории, плотности населения и иным индикаторам социального и экономического развития, что обусловлено главным образом природно-географическими, историческими, социально-демографическими, ресурсными и другими факторами развития локальных территорий. Одним из ключевых факторов является расположение муниципалитета, его пространственное местоположение в регионе (субъекте РФ) по отношению к городам разного уровня иерархии. Рассмотрение данного фактора может быть реализовано, например, в рамках типологии сельских территорий (сельских муниципальных образований) по периферийности, предложенной коллективом авторов под руководством А.Я. Троцковского (Устойчивое развитие..., 2013) и апробированной на материалах Алтайского края, когда вся сельская местность региона делится на следующие группы: ближняя периферия 1, 2 и 3 порядка; средняя периферия 1 и 2 порядка; дальняя периферия.
Наибольший интерес для нашего исследования представляет ближняя периферия 1 порядка: сельские территории, входящие в состав городских агломераций; сельские территории, центром которых являются большие и крупные города. Такие территории1 находятся в зоне непосредственного влияния города, в них, как правило, наиболее ярко проявляются агломерационные процессы и разного рода агломерационные
эффекты (как положительные, так и отрицательные). В связи с этим важно оценить особенности и проблемы социально-экономического развития муниципальных образований, расположенных вблизи крупного города, выявить и типологизировать факторы их развития и на основе этого определить приоритеты и инструменты развития таких муниципалитетов, что и стало целью исследования, основные результаты которого представлены в статье. Для достижения указанной цели решались следующие задачи: 1) на основе обобщения результатов исследований российских ученых систематизированы факторы и особенности социально-экономического развития муниципальных образований, расположенных вблизи крупного города; 2) выявлены тенденции и особенности социально- экономического развития таких пригородных муниципалитетов на примере макрорегиона России; 3) определены приоритеты и инструменты развития таких муниципалитетов в современных условиях, а также меры по совершенствованию муниципального управления.
Исследование проведено на материалах крупных городов и прилегающих к ним муниципалитетов одного из макрорегионов -Северо-Западного федерального округа (далее - СЗФО). В качестве информационной базы использовались данные Росстата (База данных показателей муниципальных образований), а также различные отчеты органов местного самоуправления, труды ученых и экспертов, опубликованные в научных журналах, в сети Интернет.
1 В дальнейшем мы будем называть эти территории (муниципальные районы, муниципальные округа, городские округа) «муниципалитетами, прилегающими к крупному городу» или «муниципальными образованиями, расположенными вблизи крупного города».
Актуальность исследования обусловлена также необходимостью достижения целей и задач, обозначенных в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 13 февраля 2019 года № 207-р) применительно к развитию муниципальных образований. Так, для достижения цели пространственного развития страны необходимо решить ряд задач, ключевой и наиболее сложной из которых является задача по сокращению уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации, а также снижению внутрирегиональных социально-экономических различий за счет повышения устойчивости системы расселения путем социально-экономического развития городов и сельских территорий. Эти задачи решаются с учетом обозначенных принципов пространственного развития России, например, таких как дифференцированный подход к направлениям и мерам государственной поддержки социально-экономического развития территорий с учетом демографической ситуации, особенностей системы расселения, уровня и динамики развития экономики и специфических природных условий; комплексный подход к социально-экономическому развитию территорий; содействие развитию межрегионального и межмуниципального сотрудничества. Цели, задачи, приоритеты, направления пространственного развития страны будут актуальны и на период намного дальше 2025 года, учитывая, что в 2023-2024 гг. в правительственных, научных и экспертных кругах активно обсуждается новая версия Стратегии пространственного развития России.
Кроме того, в 2022 году в Стратегию пространственного развития РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми закреплен перечень из 23 городов (групп городов), являющихся перспективными
центрами экономического роста субъектов Российской Федерации, в том числе образующих городские агломерации с численностью населения менее 500 тыс. чел. В СЗФО в данный перечень вошли г. Архангельск, г. Вологда, г. Мурманск, г. Петрозаводск, г. Сыктывкар, г. Череповец (численность населения данных городов, за исключением Сыктывкара, на 1 января 2022 года составляла свыше 250 тыс. чел., что соответствует крупному городу); г. Великий Новгород, г. Псков (численность населения данных городов/городских округов на 1 января 2022 года составляла менее 250 тыс. чел., что соответствует большому городу)2. Город Калининград (крупный город) в Стратегии обозначен в качестве перспективного центра экономического роста субъектов РФ -города, образующего городскую агломерацию с численностью населения более 500 тыс. чел. Мы будем рассматривать крупный город как соответствующее муниципальное образование (городской округ), так как статистическая информация для анализа имеется только по муниципалитетам и объектом управления со стороны органов местного самоуправления является именно вся территория городского округа.
Научная новизна исследования заключается в обосновании типологии факторов и эффектов влияния крупного города на пригородную зону, определяющих тенденции и закономерности развития муниципальных образований, расположенных вблизи крупного города, позволяющей выявить специфические особенности и проблемы развития прилегающих муниципальных образований конкретного региона, а также обосновать выбор приоритетов и методов совершенствования управления их развитием.
Теоретические аспекты исследования
Теоретические и практические вопросы формирования и функционирования территорий, находящихся в зоне влияния горо-
2 Данные о численности населения городов взяты на начало 2022 года и без учета итогов Всероссийской переписи населения 2020 года, проведенной в 2021 году (ВНП-2020). Основной период исследования - 2010-2022 гг. (2010-2021 гг.). Весь этот период города Архангельск, Вологда, Мурманск, Петрозаводск, Сыктывкар, Череповец и Калининград являлись по численности населения крупными городами. В соответствии с итогами ВНП-2020 численность населения г. Петрозаводска составила 236 тыс. чел., что соответствует большому городу.
дов, были изучены в трудах В.Л. Голубевой, С.Н. Ковалева, А.С. Кускова, А.Г. Махровой, Г.М. Лаппо, Е.Н. Перцика, М.О. Хауке, В.В. Хохловой и др. С позиций пространственного подхода указанные авторы рассматривали данный феномен в контексте понятия «пригородная зона/территория», подчеркивая ее географическую близость к крупному городу и наличие между ними тесной функциональной, экономической, культурно-бытовой и иной взаимосвязи. Такие территории являются быстроразвива-ющейся частью городских систем и играют все большую роль в процессах урбанизации.
Несмотря на значительное число исследований по обозначенным вопросам, требуют уточнения положительные и отрицательные эффекты влияния крупного города на пригородную зону. Также остается актуальной выработка научно обоснованных предложений по учету этих эффектов в управленческой практике.
В ходе анализа публикаций российских и зарубежных ученых выявлено три основные группы специфических особенностей социально-экономического развития муниципального образования, расположенного в зоне влияния крупного города (Жестянников, 2023):
- значительная зависимость от тенденций и потребностей социально-экономического развития города3 (Устойчивое развитие..., 2013; Павлов, 2014; Соколова, Беляев, 2014; Григоричев, 2016; Олейник, Гладкий, 2016; Панасюк, Робер-Беф, 2018; Гайнанов, Атаева, 2019; Костяев и др., 2020; Pateman, 2010; Long, Liu, 2016; Tokarczyk-Dorociak et al., 2018; Surya et al., 2020; Zuzanska-Zysko, Dyszy, 2021);
- нестабильность социально-экономических параметров, в том числе обусловленных пространственной миграцией населения, колебаниями хозяйственной деятельно-
сти, территориальными преобразованиями4 (Олейник, Гладкий, 2016; Трейвиш, 2016);
- неравномерность размещения объектов хозяйства, инфраструктурная дифференциация населенных пунктов муниципального образования5 (Желясков, Поносов, 2006; Соболев, 2015; Гетманцев и др., 2020; Getmantsev ег а1., 2019; Бшгуа ег а1., 2020; Zuzanska-Zysko, Dyszy, 2021).
Российские ученые справедливо отмечают, что «развитие пригородных территорий невозможно локализовать в рамках только систем сельского расселения, так как совокупность социально-бытовых, социально-культурных, информационных, производственных и иных услуг поступает из города» (Костяев и др., 2020).
В ходе изучения пригородной зоны Казани исследователи выявили особенности таких территорий: низкая плотность населения, высокая транспортная доступность ядра, сочетание городских и сельских форм хозяйствования. Специфика этих территорий определяется экономической эффективностью организации пригородного пространства, а также позволяет вносить значимый вклад в социально-экономическое развитие города (Панасюк, Робер-Беф, 2018).
По результатам исследования процессов трансформации в сельской местности пригородной зоны Москвы были сделаны следующие ключевые выводы:
1) «пригородная зона крупного города -уникальное территориальное образование, сложность исследования которого связана с взаимопроникновением городских и сельских функций на территории и формированием особого, сельско-городского континуума»;
2) «тенденции трансформации сельского пригорода проявляются в проникновении
3 Гусева Е.С. (2012). Трансформация сельской местности пригородной зоны крупного города: на примере Московской области: автореф. дис. ... канд. геогр. наук. Москва. 23 с.; Дорофеева Л.А. (2018). Географические особенности формирования пригородной территории Красноярской агломерации: автореф. дис. ... канд. геогр. наук. Иркутск. 22 с.; Скрипиль И.А. (2011). Взаимодействие городских и сельских территорий в экономическом пространстве региона: автореф. дис. ... канд. экон. наук. Краснодар. 24 с.
4 Гусева Е.С. (2012). Трансформация сельской местности пригородной зоны крупного города: на примере Московской области: автореф. дис. ... канд. геогр. наук. Москва. 23 с.
5 Там же.
городских функций, формировании рекреационной сельской местности, возникновении новых интенсивных аграрных ландшафтов, деградации сельской местности и отчасти возвращении к традиционным сельским ландшафтам»6.
И.А. Скрипаль, изучая взаимодействие городских и сельских территорий в экономическом пространстве региона, отмечает позитивный эффект для прилегающих муниципальных образований в виде диверсификации сельской экономики, возможности продвижения городских товаров и услуг в пригородную зону. Необходимо учитывать специфику сельско-городских отношений в выборе модели управления такими территориями7.
Многие ученые (Олейник, Гладкий, 2016; Zuzanska-Zysko, Dyszy, 2021) отмечают нестабильность социально-экономических параметров в качестве ключевой характеристики пригородной зоны. Для управленцев важнейшей задачей является поиск баланса в части планировочных, социальных, промышленных, экологических и иных решений, способствующих преодолению разно-направленности процессов развития таких территорий.
В ходе изучения процессов развития муниципальных образований, являющихся ближайшей периферией к городу Краснодару, исследователи отметили сложность управления муниципальными образованиями в зоне влияния крупного города (Гетманцев и др., 2020; Гетманцев, 2021; Getmantsev е1 а1., 2019). Эти муниципалитеты представляют собой дифференцированную территорию со сложным механизмом собственного развития, что требует выработки адекватной политики ее развития, учитывающей пространственные особенности. Авторами доказано, что отсутствие продуманной социально-экономической политики, учитывающей специфику муниципаль-
ного образования, даже в муниципалитетах, расположенных в непосредственной близости к крупному городу, значительно снижает потенциал к экономическому развитию и сохранению населения.
А.Н. Поносов отметил неравномерность размещения объектов хозяйства пригородной зоны Перми, появление «спальных» районов без выраженной хозяйственной значимости8. Пространственные, социальные, экономические, демографические, экологические факторы определяют специфику таких территорий и, по мнению автора, требуют учета в управленческой практике.
Известный российский ученый эконом-географ А.И. Трейвиш (Трейвиш, 2016) также указывает на сложности территориального управления пригородными зонами, связанные с пространственной мобильностью населения, на затруднения в организации работы отраслей транспорта, энерго- и водоснабжения, сезонные нагрузки в сфере торговли и услуг.
Отдельное внимание ученые уделяют типологизации и изучению различных факторов развития муниципальных образований. Так, в работе (Ворошилов, Губанова, 2018) предложена классификация факторов дифференциации муниципалитетов по следующим основаниям: «по месту их возникновения, внутреннему содержанию, возможности управленческого воздействия, длительности воздействия, по уровням управления, в зависимости от уровня органов власти, которые могут воздействовать на фактор, характеру воздействия на развитие муниципальных образований (прямые и косвенные), возможности прогнозирования».
В целом анализ научной литературы позволил выявить следующие положительные и отрицательные эффекты влияния крупного города на пригородную зону (табл. 1).
6 Гусева Е.С. (2012). Трансформация сельской местности пригородной зоны крупного города: на примере Московской области: автореф. дис. ... канд. геогр. наук. Москва. 23 с.
7 Скрипиль И.А. (2011). Взаимодействие городских и сельских территорий в экономическом пространстве региона: автореф. дис. ... канд. экон. наук. Краснодар. 24 с.
8 Поносов А.Н. (2007). Социально-экономические аспекты формирования территорий поселений в зоне влияния крупного города: на примере пригородной зоны г. Перми: автореф. дис. ... канд. экон. наук. Москва. 24 с.
Таблица 1. Эффекты влияния крупного города на пригородную зону (прилегающий муниципальный район)
Эффекты Позитивные Негативные
Экономические и инновационные Ускоренное социально-экономическое развитие (в том числе экономическое освоение территории представителями городского бизнеса), трансляция инноваций, формирование новых инновационных кластеров; формирование новых экономических ядер на периферии, зон с наименьшими издержками производства, ускоренное социально-экономическое развитие территории (интенсивное строительство, развитие сельского хозяйства, производства пищевых продуктов, розничной торговли, транспорта и туризма) Возможное принудительное перепрофилирование земельных участков для формирования резервных территорий для нужд города, приводящее к уменьшению площадей сельскохозяйственных земель в муниципальном районе (округе) и в ряде случаев не учитывающее перспективные потребности сельхозпредприятий в расширении объемов использования земельных ресурсов; истощение природных ресурсов, рост техногенной нагрузки, криминогенной и пожарной опасности
Демографические Миграционный прирост, рост качества человеческого капитала, занятости и повышение уровня жизни населения Исчезновение традиционных сельских практик, проблемы адаптации мигрантов, прибывших с дальней периферии в новую социально-экономическую среду
Инфраструктурные Совершенствование транспортной и логистической инфраструктуры, рост обеспеченности объектами социально-бытового назначения Несоответствие уровня развития инфраструктуры сезонным колебаниям численности населения и появление территорий, не обеспеченных социальной и производственной инфраструктурой
Пространственные Увеличение связности территорий, укрупнение населенных пунктов Перепрофилирование земельных участков по обеспечению резервных территорий для нужд города; стихийность планировки новых населенных пунктов; проблемы неадекватного управления социально-экономическим пространством муниципального образования, расположенного вблизи крупного города
Комплексные Комбинация различных позитивных и негативных эффектов (взаимовлияние экономических демографических, инфраструктурных, пространственных составляющих)
Составлено по: результаты исследований российских и зарубежных ученых, а также анализа процессов развития рассматриваемых муниципальных образований субъектов СЗФО.
В заключение теоретической части статьи представим авторское видение групп факторов, определяющих социально-экономическое развитие муниципального образования, расположенного в зоне влияния крупного города, - демографические, экономические, пространственные, инфраструктурные, комплексные факторы (Жестянников, 2023).
Результаты исследования
Радиус влияния крупного города составляет 50-60 км9 (Устойчивое развитие..., 2013); близость к городу обусловливает повышенную концентрацию экономической деятельности, инвестиционную привлекательность территорий, строительство жилья
и объектов инфраструктуры и, как следствие, прирост населения. Зона влияния, как правило, охватывает лишь один прилегающий к данному городскому округу муниципальный район/округ.
Исследование проводилось на примере муниципалитетов, прилегающих к крупным городам в рамках одного макрорегиона России (Северо-Западный федеральный округ). Представим пары крупных городов (городских округов) и муниципальных районов/округов, расположенных вблизи них:
1) Городской округ г. Вологда - Вологодский муниципальный район (с 1 января 2023 г. имеет статус муниципального округа);
9 Проблемы формирования и развития региональных социально-экономических систем «город - село» в республиках и областях Нечерноземной зоны РСФСР (1981): мат-лы Всерос. науч. конф. (май 1981 г.) / редкол.: А.И. Сухарев (отв. ред.) [и др.]. Саранск: МГУ. 431 с.
2) Городской округ г. Череповец -Череповецкий муниципальный район;
3) Городской округ г. Петрозаводск -Прионежский муниципальный район;
4) Городской округ г. Архангельск -Приморский муниципальный район (с 1 января 2024 года имеет статус муниципального округа);
5) Городской округ г. Калининград -Гурьевский городской округ (с 1 января 2022 года имеет статус муниципального округа);
6) Городской округ г. Мурманск -Кольский муниципальный район.
Специализацией экономики рассматриваемых прилегающих муниципалитетов являются следующие виды деятельности:
- Вологодский район/округ - сельское хозяйство, промышленное производство, сфера услуг;
- Череповецкий район - промышленность и сельское хозяйство;
- Прионежский район - деревообрабатывающая промышленность, горнопромышленное производство;
- Приморский район/округ - сельское хозяйство, рыбоводство и рыболовство, лесозаготовительная и строительная деятельность;
- Гурьевский округ - промышленное производство, сельское хозяйство, строительство;
- Кольский район - добыча полезных ископаемых, обрабатывающие производства, производство и распределение электроэнергии, газа и воды.
В табл. 2 представлены данные о численности населения муниципальных образований, расположенных вблизи крупных городов Северо-Запада России. За 2010-2022 гг. выросла численность населения Вологодского (на 4,5%), Прионежского (на 2,3%), Приморского (на 9,6%) муниципальных районов и Гурьевского округа (на 102,1%); при этом прирост численности населения в данных территориях был даже больше, чем в соответствующем городском округе или в среднем по региону. Все это свидетельствует о привлекательности пригородных муниципалитетов для жизни, в том числе о наличии распространенных практик
Таблица 2. Численность постоянного населения крупных городов СЗФО и прилегающих к ним муниципальных образований на конец года, тыс. чел.
Территория Год 2022 год к 2010 году, % 2022 год к 2021 году, %
2010 2015 2019 2020 2021 2022
ГО г. Вологда 310,0 320,6 317,4 315,5 313,4 318,1 102,6 101,5
Вологодский МР/МО 50,5 52,4 52,1 52,0 51,8 52,7 104,5 101,9
ГО г. Череповец 312,9 318,5 314,8 312,1 309,4 301,0 96,2 97,3
Череповецкий МР 40,7 39,5 38,6 38,6 38,4 39,2 96,3 102,1
Итого по Вологодской области 1201,2 1187,7 1160,4 1151,0 1139,5 1128,8 94,0 99,1
ГО г. Петрозаводск 262,1 277,1 281,0 280,7 280,9 235,8 90,0 83,9
Прионежский МР 21,5 21,8 22,2 21,9 21,7 22,0 102,3 101,4
Итого по Республике Карелии 642,6 629,9 614,1 609,1 603,1 527,9 82,1 87,5
ГО г. Архангельск 355,6 358,3 354,1 352,0 349,2 303,4 85,3 86,9
Приморский МР/МО 26,3 25,8 25,1 25,2 24,9 28,8 109,6 115,5
Итого по Архангельской области 1182,8 1085,3 1013,9 995,7 974,6 964,3 81,5 98,9
ГО г. Калининград 431,5 459,6 489,4 493,3 490,6 489,7 113,5 99,8
Гурьевский ГО/МО 53,2 61,9 70,2 71,2 104,4 107,4 202,1 102,9
Итого по Калининградской области 941,8 976,4 1012,5 1018,6 1031,0 1032,3 109,6 100,1
ГО г. Мурманск 307,3 301,6 287,8 282,9 279,1 267,4 87,0 95,8
Кольский МР 44,5 41,6 40,5 40,3 39,6 33,5 75,4 84,5
Итого по Мурманской области 794,1 734,1 692,2 678,6 665,2 658,7 83,0 99,0
Примечание: ГО - городской округ; МО - муниципальный округ; МР - муниципальный район. Рассчитано по: База данных показателей муниципальных образований / Росстат. URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/munst.htm
переезда жителей города в прилегающий сельский муниципалитет (муниципальный район/округ). Сокращение значений данного показателя отмечалось в Череповецком (на 3,7%) и Кольском (на 24,6%) районах.
Рассматриваемые муниципальные районы/округа характеризуются более благоприятной демографической ситуацией: коэффициенты естественной и миграционной убыли населения заметно меньше, чем в среднем по муниципалитетам соответствующего региона; кроме того, в Гурьевском округе в 2022 году отмечался естественный прирост населения, а в Череповецком, Приморском районах и Гурьевском округе - существенный миграционный приток (табл. 3). Все это доказывает перспективность пригородных зон для демографического развития.
В большинстве рассматриваемых муниципальных районов/округов (за исключением Вологодского) размер среднемесячной заработной платы превышает средний по региону уровень (табл. 4); темп роста
зарплаты за период 2013-2022 гг. во всех муниципалитетах превышает темп роста в соответствующем городе и субъекте РФ. В 2022 году наибольшая величина заработной платы фиксируется в северных муниципалитетах (Кольский район Мурманской области - 103 тыс. руб., Приморский район Архангельской области - 71 тыс. руб.), что во многом обусловлено более высокой стоимостью жизни в данных территориях; наименьший уровень зарплаты - в Гурьевском округе (55 тыс. руб.) и Вологодском районе (48 тыс. руб.).
Прилегающие к крупным городам муниципалитеты СЗФО усиливают свои позиции (вместе с соответствующими городами, с которыми они образуют городские агломерации) как места концентрации населения, производственной деятельности и инвестиций, что главным образом обусловлено наличием производственных связей с предприятиями города и выхода на региональные и страновые рынки сбыта промышленной и сельскохозяйственной
Таблица 3. Коэффициенты естественного и миграционного прироста (+) / убыли (-) населения, промилле
Территория Естественный прирост населения Миграционный прирост населения
2010 год 2015 год 2022 год 2022 год к 2010 году 2010 год 2015 год 2022 год 2022 год к 2010 году
ГО г. Вологда -1,1 4,3 -2,0 -0,9 6,8 -0,6 -3,6 -10,5
Вологодский МР/МО -2,8 -1,9 -5,2 -2,4 2,6 10,6 -1,7 -4,3
ГО г. Череповец -1,7 1,7 -5,5 -3,8 4,6 -0,4 -4,3 -8,9
ЧереповецкийМР -7,2 -6,0 -9,0 -1,8 -10,9 -6,2 6,5 17,4
В среднем по Вологодской области -4,2 -1,1 -6,3 -2,1 -1,7 -1,8 -2,2 -0,5
ГО г. Петрозаводск -2,0 0,7 -6,1 -4,1 1,3 5,7 7,6 6,2
Прионежский МР -3,0 -2,3 -6,8 -3,8 5,6 12,1 -4,2 -9,8
В среднем по Республике Карелии -4,1 -3,1 -10,0 -5,9 -5,4 -15,6 1,5 6,9
ГО г. Архангельск -1,2 0,2 -6,4 -5,2 0,1 0,5 -2,9 -3,0
Приморский МО/МО -2,0 -0,2 -6,4 -4,4 0,0 -6,3 10,1 10,1
В среднем по Архангельской области -2,3 -1,4 -7,8 -5,5 -8,3 -15,5 -2,9 5,4
ГО г. Калининград -3,4 -0,1 -4,5 -1,1 0,9 13,5 2,8 1,9
Гурьевский ГО/МО -1,0 2,9 0,1 1,1 16,4 44,7 28,2 11,8
В среднем по Калининградской области -2,8 -0,5 -4,8 -2,0 6,2 8,4 6,1 -0,1
ГО г. Мурманск -1,4 0,5 -5,5 -4,1 -3,8 -12,6 -3,0 0,8
Кольский МР 0,0 -1,7 -7,0 -7,0 -21,5 -4,1 -5,2 16,3
В среднем по Мурманской области -0,2 0,3 -4,7 -4,5 -6,9 -13,6 -5,2 1,7
Примечание: ГО - городской округ; МО - муниципальный округ; МР - муниципальный район. Рассчитано по: База данных показателей муниципальных образований / Росстат. URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/munst.htm
Таблица 4. Динамика среднемесячной номинальной начисленной заработной платы (без субъектов малого предпринимательства), тыс. руб.
Территория 2013 год 2015 год 2022 год 2022 год к 2013 году, % 2022 год к 2013 году*, %
ГО г. Вологда 29,1 31,5 59,1 203,3 109,0
Вологодский МР/МО 21,3 25,0 47,6 223,2 119,7
ГО г. Череповец 36,4 39,7 70,2 192,7 103,3
Череповецкий МР 22,1 26,8 56,1 253,3 135,8
В среднем по Вологодской области 20,9 24,5 47,8 229,4 123,0
ГО г. Петрозаводск 33,2 36,3 63,5 191,6 103,1
Прионежский МР 25,0 25,4 62,4 249,9 134,5
В среднем по Республике Карелии 26,6 31,2 59,7 224,7 120,9
ГО г. Архангельск 35,8 40,3 70,5 196,9 105,3
Приморский МО/МО 32,7 38,4 71,4 218,1 116,6
В среднем по Архангельской области 29,5 35,4 63,2 214,4 114,7
ГО г. Калининград 29,9 34,1 59,0 197,5 101,5
Гурьевский ГО/МО 25,9 31,4 55,1 212,3 109,1
В среднем по Калининградской области 22,5 26,5 47,4 210,5 108,2
ГО г. Мурманск 46,4 53,3 97,0 209,2 110,5
Кольский МР 38,4 42,5 103,4 269,6 142,4
В среднем по Мурманской области 42,5 47,1 81,8 192,5 101,7
* Темп роста заработной платы в сопоставимых ценах (с учетом индекса потребительских цен на товары и услуги в соответствующем субъекте РФ). Примечание: ГО - городской округ; МО - муниципальный округ; МР - муниципальный район. Рассчитано по: База данных показателей муниципальных образований / Росстат. URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/munst.htm
продукции. За 2014-2022 гг. увеличилась доля Прионежского, Приморского, Кольского районов и Гурьевского округа (на 1,4-7,7 п. п.; табл. 5) в общерегиональном объеме отгрузки продукции; за 2010-2014 гг. выросла доля Череповецкого, Кольского районов и Гурьевского округа в объеме инвестиций в основной капитал (на 3,4-12,0 п. п.); за 2010-2022 гг. также выросла доля прилегающих районов/округов (за исключением Кольского района) в численности населения региона. Вологодский район за 12 лет упрочил свои позиции как лидер сельхозпроиз-водства Вологодской области (в 2022 году на данный район приходилось уже 30% объема сельхозпродукции области).
Анализируя ключевые параметры экономического развития данных территорий, отметим значительный промышленный потенциал Приморского и Кольского муниципальных районов, в которых объем отгрузки продукции в расчете на 1 жителя превышает значение в среднем по региону соответственно в 1,4 и 1,9 раза (значение по соот-
ветствующему близлежащему городскому округу - в 1,7 и 3,9 раза; табл. 6), а среднедушевой объем инвестиций - в 1,6 и 6,8 раза соответственно (значение по соответствующему близлежащему городскому округу -в 1,2 и 7,7 раза). В Вологодском, Череповецком, Приморском и Кольском районах значения показателя объема производства сельхозпродукции на душу населения также заметно превышают средний по региону уровень. В Вологодском районе и Гурьевском округе за 2010-2022 гг. наблюдался заметный прирост физических объемов производства сельхозпродукции (на 16 и 59%). Заметное сокращение объемов сельхозпроизводства отмечалось в Кольском районе (на 76%, что связано крайне неблагоприятными природно-климатическими условиями для развития отрасли сельского хозяйства), в Череповецком районе (на 35%, что главным образом обусловлено закрытием в эти годы в данном районе двух крупнейших свиноводческих комплексов), Приморском районе (на 26%).
Таблица 5. Доля муниципальных образований в общерегиональном объеме по численности населения, объему отгрузки и производства продукции сельского хозяйства,
инвестиций в основной капитал, %
Территория Численность постоянного населения Отгрузка продукции* Объем производства сельхозпродукции Объем инвестиций в основной капитал**
2010 год 2022 год 2022 год к 2010 году, п. п. 2014 год 2022 год 2022 год к 2014 году, п. п. 2010 год 2022 год 2022 год к 2014 году, п. п. 2010 год 2022 год 2022 год к 2014 году, п. п.
ГО г. Вологда 25,8 28,2 2,4 18,4 11,9 -6,5 0,0 0,0 0,0 30,1 20,8 -9,2
Вологодский МР/МО 4,2 4,7 0,5 1,1 0,7 -0,4 28,4 30,0 1,6 4,2 1,8 -2,4
ГО г. Череповец 26,0 26,7 0,6 68,1 75,9 7,9 0,0 0,0 38,0 44,6 6,6
Череповецкий МР 3,4 3,5 0,1 0,9 0,5 -0,3 15,9 8,9 -7,0 1,0 4,9 3,9
ГО г. Петрозаводск 40,8 44,7 3,9 5,3 26,7 21,4 0,9 1,5 - - -
Прионежский МР 3,3 4,2 0,8 0,4 2,6 2,2 17,1 14,2 -2,9 - - -
ГО г. Архангельск 30,1 31,5 1,4 32,6 26,6 -6,0 1,4 0,9 - 42,3 -
Приморский МР/МО 2,2 3,0 0,8 2,9 4,3 1,4 8,5 7,8 "Uf/ - 4,7 -
ГО г. Калининград 45,8 47,4 1,6 77,5 44,8 -32,7 13,9 6,7 -7,2 70,4 74,6 4,2
Гурьевский ГО/МО 5,6 10,4 4,8 2,2 9,3 7,1 13,9 12,4 -1,5 0,4 3,8 3,4
ГО г. Мурманск 38,7 40,6 1,9 39,5 19,2 -20,3 13,7 0,0 -13,7 25,2 35,9 10,7
Кольский МР 5,6 5,1 -0,5 5,0 9,4 4,4 51,0 34,9 -16,1 22,5 34,5 12,0
* Отгружено товаров собственного производства, выполнено работ и услуг собственными силами (без субъектов малого предпринимательства). ** Инвестиции в основной капитал, осуществляемые организациями, находящимися на территории муниципального образования (без субъектов малого предпринимательства). Примечание: ГО - городской округ; МО - муниципальный округ; МР - муниципальный район. Рассчитано по: База данных показателей муниципальных образований / Росстат. URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/munst.htm
Таблица 6. Значения ключевых экономических показателей рассматриваемых муниципалитетов по итогам 2022 года
Территория Отгрузка продукции в расчете на 1 жителя в 2022 году, тыс. руб. Производство сельхозпродукции в расчете на 1 жителя в 2022 году, тыс. руб. Производство сельхозпродукции, 2022 год к 2010 году, % Объем инвестиций в основной капитал в расчете на 1 жителя в 2022 году, тыс. руб.
ГО г. Вологда 506,5 0,0 - 8 9
Вологодский МР/МО 173,9 272,2 115,6 45,1
ГО г. Череповец 3425,3 0,0 - 198,8
Череповецкий МР 187,3 108,8 65,1 166,5
В среднем по Вологодской области 1203,3 42,4 111,9 118,9
ГО г. Петрозаводск 378,9 0,3 - -
Прионежский МР 394,0 15,4 - -
В среднем по Республике Карелии 633,1 18,2 65,2 -
ГО г. Архангельск 472,6 0,4 112,3 83,7
Приморский МО/МО 800,7 34,1 74,2 97,1
В среднем по Архангельской области 558,0 13,0 72,9 62,3
ГО г. Калининград 686,5 8,1 120,0 156,0
Гурьевский ГО/МО 650,3 67,8 158,6 36,7
В среднем по Калининградской области 726,5 ,7 6, 5 178,8 99,2
ГО г. Мурманск 1024,4 0,001 0,2 339,7
Кольский МР 4023,2 23,0 23,8 2606,7
В среднем по Мурманской области 2167,5 3,4 37,9 384,2
Примечание: ГО - городской округ; МО - муниципальный округ; МР - муниципальный район. Рассчитано по: База данных показателей муниципальных образований / Росстат. URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/munst.htm
Положительный эффект влияния крупного города проявляется и в активизации жилищного строительства. О привлекательности для жизни муниципалитетов, прилегающих к крупным городам, также ярко свидетельствует факт очень активного развития жилищного строительства на этих территориях. Так, объем ввода жилья в расчете на 1 жителя практически весь анализируемый период существенно превышал среднерегиональный уровень: по итогам 2022 года значение данного показателя в Вологодском районе достигло 1,83 кв. м (табл. 7), в Череповецком районе - 1,94 кв. м (в среднем по Вологодской области - 0,51 кв. м), в Прионежском районе - 2,00 кв. м (в среднем по Республике Карелии - 0,55 кв. м), в Приморском районе - 1,65 кв. м (в среднем по Архангельской области - 0,39 кв. м), в Гурьевском округе - 3,01 кв. м (в среднем по Калининградской области - 1,05 кв. м), в Кольском районе - 4,90 кв. м (в среднем по Мурманской области - 0,95 кв. м).
Наибольшие темпы роста жилья за 20102022 гг. отмечались также в рассматрива-
емых муниципальных районах/округах: от 2,7 раза в Гурьевском округе до 6,7 раза в Прионежском районе. В данных территориях строят и приобретают жилье как жители граничащего города, так и жители других муниципалитетов региона; кроме того, в муниципалитетах, как правило, формируются специальные площадки/участки для жилищного строительства, обеспеченные основными видами благоустройства.
Рассматриваемые прилегающие муниципалитеты (за исключением Гурьевского округа) характеризуются достаточно «старым» жилым фондом: от 71% (табл. 8) домов в Вологодском районе до 96% в Кольском районе были построены до 1995 года. Ряд муниципалитетов также характеризуется невысокой долей жилищного фонда, оборудованного разными видами благоустройства (она заметно ниже, чем в городском округе): в Кольском районе отсутствует сетевой газ, в Прионежском и Череповецком районе доля газифицированных домов составляет 17 и 46% соответственно; в Череповецком, Прионежском районах и Гурьевском окру-
Таблица 7. Динамика ввода в действие жилых домов в расчете на 1 жителя, кв. м
Территория 2010 год 2015 год 2019 год 2020 год 2021 год 2022 год 2022 год к 2010 году, раз
ГО г. Вологда 0,45 0,73 0,60 0,53 0,71 0,58 1,29
Вологодский МР/МО 0,39 1,51 1,35 0,99 1,95 1,83 4,69
ГО г. Череповец 0,32 0,53 0,34 0,32 0,32 0,44 1,38
Череповецкий МР 0,47 1,57 1,61 1,10 1,68 1,94 4,13
В среднем по Вологодской области 0,30 0,81 0,45 0,39 0,49 0,51 1,70
ГО г. Петрозаводск 0,40 - 0,50 0,60 0,60 0,60 1,50
Прионежский МР 0,30 - 1,30 0,70 1,60 2,00 6,67
В среднем по Республике Карелии 0,14 - 0,42 0,35 0,49 0,55 3,91
ГО г. Архангельск 0,25 0,22 0,30 0,29 0,30 0,54 2,12
Приморский МО/МО 0,36 1,05 1,09 1,77 1,67 1,65 4,60
В среднем по Архангельской области 0,23 0,36 0,26 0,32 0,42 0,39 1,68
ГО г. Калининград 0,84 1,24 1,05 1,37 1,22 1,12 1,33
Гурьевский ГО/МО 1,10 5,84 2,58 3,21 3,94 3,01 2,74
В среднем по Калининградской области 0,37 0,93 0,73 0,70 0,86 1,05 2,85
ГО г. Мурманск 0,07 0,03 0,02 0,01 0,02 0,01 0,14
Кольский МР - 0,13 0,77 0,43 0,90 4,90 -
В среднем по Мурманской области 0,11 0,09 0,13 0,14 0,16 0,95 9,06
Примечание: ГО - городской округ; МО - муниципальный округ; МР - муниципальный район. Рассчитано по: База данных показателей муниципальных образований / Росстат. URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/munst.htm
Таблица 8. Отдельные характеристики жилищного фонда
Территория Доля населения, проживающего в домах соответствующего года постройки Доля домохозяйств, проживающих в домах, обеспеченных видами благоустройства
до 1995 года 1996-2010 гг. после 2010 года не указали сетевой газ централизованное отопление централизованное водоснабжение централизованное водо-отведение
ГО г. Вологда 64,0 16,5 17,6 2,0 77,4 94,2 96,8 96,5
Вологодский МР/МО 70,6 10,2 17,3 2,0 61,4 56,6 69,8 65,3
ГО г. Череповец 76,9 12,2 10,6 0,2 85,5 94,8 95,9 95,8
Череповецкий МР 82,5 7,5 7,8 2,2 46,3 47,0 51,9 47,6
В среднем по Вологодской области 75,1 12,3 11,5 1,1 58,4 62,7 74,9 65,2
ГО г. Петрозаводск - - - - 28,0 85,3 93,7 93,2
Прионежский МР - - - - 17,4 43,7 46,8 43,7
В среднем по Республике Карелии 80,6 7,4 11,5 0,5 19,8 68,4 76,9 72,7
ГО г. Архангельск 85,9 6,6 6,7 0,8 - - - -
Приморский МО/МО 82,8 4,8 10,7 1,7 - - - -
В среднем по Архангельской области 85,3 6,2 7,7 0,8 43,5 66,4 71,1 66,7
ГО г. Калининград 50,9 16,0 20,7 12,4 85,9 53,7 83,2 83,0
Гурьевский ГО/МО 36,2 12,7 41,5 9,6 68,5 11,9 50,7 41,9
В среднем по Калининградской области 63,2 12,0 17,4 7,4 70,9 43,8 81,2 72,9
ГО г. Мурманск 97,4 1,4 1,1 0,0 0,0 89,8 89,5 89,4
Кольский МР 95,5 2,1 2,3 0,1 0,0 92,4 93,9 92,8
В среднем по Мурманской области 97,4 1,3 1,2 0,1 0,0 92,9 93,0 92,8
Примечания. 1. ГО - городской округ; МО - муниципальный округ; МР - муниципальный район. 2. Отсутствие данных по ряду муниципальных образований обусловлено спецификой представления территориальным органом Росстата данных об итогах Всероссийской переписи населения 2020 года (отсутствие публикации отдельных данных в разрезе муниципалитетов региона). Рассчитано по: данные об итогах Всероссийской переписи населения 2020 года, размещенные на официальных сайтах территориальных органов Росстата по Архангельской, Вологодской, Калининградской, Мурманской областям и Республике Карелии.
ге доля жилья, обеспеченного централизованным отоплением и водоснабжением, не превышает 52%. Наиболее благоустроенный жилищный фонд имеется в Вологодском и Кольском районах.
Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, муниципальных, городских округов и муниципальных районов» и Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 года № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601» утверждены основной и дополни-
тельный перечни показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Анализируя результаты оценки показателей, отметим, что в большинстве рассматриваемых муниципалитетов (за исключением Вологодского и Череповецкого районов) отмечаются более высокие значения показателя «число субъектов МСП в расчете на 10 тыс. чел. населения», чем в среднем по соответствующему субъекту РФ, что свидетельствует о привлекательности данных территорий для развития бизнеса, в том числе с точки зрения содействия этому органов власти.
Наибольшая доля площади земельных участков, являющихся объектами налого-
Таблица 9. Отдельные показатели развития муниципальных образовании, применяемые для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления
Территория Число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. чел. населения, ед. Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории муниципалитета, % Доля населения, получившего жилые помещения и улучшившего жилищные условия, % от общей численности населения, состоящего на учете в качестве нуждающегося в жилых помещениях
2010 год 2020 год 2020 год к 2010 году, % 2010 год 2022 год 2022 год к 2010 году, п. п. 2011 год 2022 год 2022 год к 2010 году, п. п.
ГО г. Вологда 484 537 111,0 50,5 55,9 +5,4 2,5 9,6 +7,1
Вологодский МР/МО 267 241 90,3 33,5 55,0 +21,5 13,2 10,7 -2,5
ГО г. Череповец 477 379 79,5 53,8 55,5 +1,7 2,0 0,5 -1,5
Череповецкий МР 266 205 77,1 20,8 8,3 -12,5 10,4 3,4 -7,0
В среднем по Вологодской области 361 247 68,3 18,3 24,5 +6,2 17,9 5,1 -12,9
ГО г. Петрозаводск 410 471 114,9 14,4 32,6 +18,2 4,0 1,9 -2,2
Прионежский МР 282 363 128,7 1,3 0,01 -1,3 6,4 2,4 -4,0
В среднем по Республике Карелии 295 254 86,2 5,7 5,2 -0,5 6,1 3,4 -2,7
ГО г. Архангельск 411 367 89,2 17,9 34,0 +16,1 1,9 0,9 -1,0
Приморский МО/МО 200 266 132,9 2,1 3,7 +1,6 19,7 14,0 -5,7
В среднем по Архангельской области 242 219 90,5 14,1 15,8 +1,7 17,2 9,3 -7,9
ГО г. Калининград 722 660 91,4 49,0 60,7 +11,7 2,2 0,2 -2,0
Гурьевский ГО/МО 589 586 99,5 31,3 51,7 +20,4 1,7 0,8 -0,9
В среднем по Калининградской области 394 301 76,5 50,4 64,8 +14,4 8,1 2,5 -5,6
ГО г. Мурманск 414 428 103,4 4,3 10,8 +6,5 2,6 3,7 +1,1
Кольский МР 247 241 97,7 64,7 88,9 +24,2 8,1 7,7 -0,4
В среднем по Мурманской области 241 222 91,9 25,3 52,5 +27,2 33,0 23,9 -9,1
Примечание: ГО - городской округ; МО - муниципальный округ; МР - муниципальный район. Рассчитано по: База данных показателей муниципальных образований / Росстат. URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/munst.htm
обложения земельным налогом, в 2022 году отмечалась в Кольском, Вологодском районах и Гурьевском округе (89, 55 и 52% соответственно), в этих же территориях наблюдался и максимальный прирост значений данного показателя за 2010-2022 гг.; наименьшая - в Приморском и Прионежском районах (3,7 и 0,01% соответственно), что свидетельствует о заметных различиях в эффективности деятельности органов власти в данной сфере, а соответственно и в потенциале пополнения местного бюджета за счет поступлений от земельного налога.
Эффективность решения задач по обеспечению нуждающегося населения жильем также различается между рассматриваемы-
ми муниципалитетами: наибольшие значения доли населения, получившего жилые помещения и улучшившего жилищные условия, по итогам 2022 года были достигнуты в Приморском районе (14,0%) и Вологодском районе (10,7%; табл. 9); наименьшие -в Прионежском районе (2,4%) и Гурьевском округе (0,8%). При этом во всех прилегающих районах значения данного показателя были выше, чем по соответствующему городскому округу. Следует отметить также тенденцию уменьшения возможностей органов местного самоуправления по решению данных задач (за 2011-2022 гг. значение показателя снизилось во всех территориях, за исключением г. Вологды и г. Мурманска).
Совершенствование управления развитием муниципалитетов, расположенных вблизи крупного города
На основе изучения управленческой практики, а также результатов представленного выше анализа процессов развития муниципалитетов сформулированы ключевые методы регулирования социально-экономического развития муниципального образования, расположенного вблизи крупного города (табл. 10).
В Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года в качестве одной из проблем пространственного развития страны обозначен нереализованный потенциал межмуниципального взаимодействия. Решение этой проблемы имеет особенно важное значение для агломераций, в том числе крупных городов и расположенных вблизи них муниципальных районов/округов.
Анализ опыта развития межмуниципального сотрудничества в России позволяет утверждать, что в настоящее время наиболее распространенной формой межмуниципального сотрудничества является заключение различных соглашений между муниципальными образованиями. Практика учреж-
дения межмуниципальных хозяйственных обществ (в форме ООО и НАО) и некоммерческих организаций (в форме АНО и фондов) получила незначительное распространение: согласно данным Министерства юстиции РФ, в 2020 году всего 587 из 20846 муниципалитетов России участвовали в данной форме сотрудничества.
Основным направлением развития межмуниципального сотрудничества крупного города и расположенного вблизи него муниципального образования является заключение соглашений о создании и совместном развитии агломераций, в том числе совместное создание органов управления агломерациями.
Далее рассмотрим ряд современных управленческих практик Вологодского муниципального района/округа Вологодской области, учитывающих особенности и факторы развития данного муниципалитета как сельской территории, прилегающей к крупному городу, и как одного из наиболее развитых муниципалитетов региона по ключевым социально-экономическим параметрам.
Основные задачи в сфере экономического развития Вологодского округа связаны с территориальным планированием, увели-
Таблица 10. Инструменты и методы регулирования процессов развития муниципальных образований, расположенных вблизи крупного города
№ п/п Специфика социально-экономического развития муниципального образования, расположенного вблизи крупного города Методы регулирования социально-экономического развития муниципального образования, расположенного вблизи крупного города
1 Значительная зависимость от тенденций и потребностей социально-экономического развития города Совершенствование стратегического управления, разработка стратегии пространственного развития муниципального образования, межмуниципальное сотрудничество по реализации приоритетных проектов развития агломерации
2 Неравномерность размещения объектов хозяйства, инфраструктурная дифференциация населенных пунктов Территориальное планирование, вовлечение в хозяйственный оборот земельных участков для реализации инвестиционных проектов, повышение эффективности участия муниципалитета в реализации национальных и региональных проектов, государственных программ, расширение практик муниципально-частного партнерства, инициативного бюджетирования, межотраслевое сотрудничество по использованию объектов инфраструктуры
3 Нестабильность социально-экономических параметров Осуществление административно-территориальных преобразований (изъятие земель, изменение границ населенных пунктов и муниципальных образований) с учетом мнения граждан, развитие форм обратной связи. В период сезонных нагрузок, связанных с притоком населения, - развитие нестационарных форм предоставления услуг, привлечение к оказанию услуг сторонних организаций и сезонных работников
Составлено по: результаты анализа практик управления развитием муниципальных образований субъектов СЗФО, расположенных вблизи крупного города.
чением числа субъектов малого и среднего предпринимательства округа, обеспечением роста инвестиций в реальный сектор экономики округа и созданием рабочих мест. Работа по привлечению инвестиций в 2017-2018 гг. была затруднена ввиду отсутствия достоверной информации и неэффективного использования земельных участков (что обусловило высокий процент отказов по обращениям о предоставлении земли для потенциальных инвесторов - до 25%). С 2018 года органами местного самоуправления проведена инвентаризация земель округа с привлечением организаций и граждан, обеспечено изъятие земельных участков у неэффективных собственников. Реализация практики позволила повысить эффективность муниципальной экономической политики, в том числе управления земельными ресурсами: ввести в хозяйственный оборот более 5 тыс. га земельных участков, увеличить объем инвестиций в реальный сектор экономики с 1007,0 млн руб. в 2018 году до 1958,0 млн руб. в 2022 году; с 2020 по 2022 год реализован 41 инвестиционный проект с объемом инвестиций более 1733,2 млн руб., создано 175 высокотехнологичных рабочих мест, зарегистрированная безработица сокращена ниже допандемийного уровня с 0,8 до 0,5%, значительно увеличилось количество организаций малого и среднего предпринимательства. Сформирован земельный участок вблизи пос. Лесково Сосновского территориального управления для размещения особой экономической зоны «Вологодская» (территория 75,9 га, 7,2 млрд руб. инвестиций в 2024-2026 гг.).
Управленческие решения по преодолению проблем неравномерности размещения объектов социальной инфраструктуры на территории муниципального округа:
1) при избыточности объектов - создание образовательных центров «под одной крышей» (школа / детский сад), перепрофилирование неиспользуемых зданий (детский сад под дом культуры / дом ветеранов), создание образовательно-культурных центров «под одной крышей» (школа / сад / дом культуры с тренажерным залом / библиотека); при
наличии проблемы неиспользуемого муниципального жилого фонда - расширение программ поддержки отдельных категорий граждан: молодых специалистов, беженцев, семей с детьми-инвалидами, многодетных семей и пр.; так, создание образовательного центра в пос. Федотово позволило на неиспользуемых площадях школы разместить дополнительные дошкольные группы и полностью решить проблему необеспеченности детей местами в детских садах;
2) при недостаточности объектов социальной инфраструктуры в населенном пункте - участие в национальных проектах, федеральной программе «Комплексное развитие сельских территорий» по строительству объектов социальной сферы, межотраслевое использование объектов, выкуп зданий/объектов у собственников, приобретение модульных конструкций для размещения объектов социальной сферы (ФАП / библиотека, дом культуры), развитие нестационарных форм социального и бытового обслуживания (автолавка / мобильная библиотека / МФЦ / мобильный ФАП и др.), расширение маршрутов подвоза в образовательные организации, расширение практик инициативного бюджетирования. Ранее в статье автора (Жестянников, 2021Ь) был подробно описан пример по участию в федеральной программе «Комплексное развитие сельских территорий» села Новленское Вологодского муниципального района. Реализация комплекса инфраструктурных мероприятий в синтезе с инвестиционными вложениями позволила населенному пункту стать «точкой роста» для обширной прилегающей территории.
В условиях динамичных административно-территориальных преобразований, изъятия земель для нужд города, изменения границ населенных пунктов и муниципальных образований особое значение приобретает организация эффективной обратной связи с гражданами.
Информирование населения осуществляется с использованием различных ресурсов: личных встреч, публичных слушаний, деятельности точек общественного доступа к социально значимой информации в муни-
ципальных библиотеках и МФЦ, информирования в сети Интернет (на информационные ресурсы округа подписаны более 80 тыс. пользователей) и районной газете «Маяк».
Современное цифровое пространство позволяет организовать коммуникации с гражданами на качественно новом уровне. С 2020 года в ряде регионов, в том числе в Вологодской области, для получения оперативной обратной связи активно используются действующие в режиме «24 на 7» электронные сервисы сбора, учета и контроля исполнения запросов и инициатив граждан.
В Вологодском районе с 2020 года внедрена муниципальная информационно-коммуникационная площадка «Заяви о проблеме», которая позволяет вести сбор, учет, контроль за рассмотрением обращений и инициатив граждан (текущих и долгосрочных), этот инструмент показал свою эффективность для определения тактики и стратегии муниципального развития (Жестянников, 2021а; Жестянников, 2021Ь).
Нестабильность социально-экономических параметров проявляется и в период сезонных нагрузок, связанных с притоком населения. Официальная статистика в основном не чувствительна к этому аспекту, поэтому требуется развитие муниципальных мониторинговых процессов.
С целью уточнения проблематики сезонных нагрузок муниципальных образований, расположенных вблизи города, проведен сбор информации от руководителей
территориальных управлений Вологодского муниципального округа, согласно которому в летний период численность жителей, прибывающих в коттеджные и дачные поселки, на садово-огородные участки, значительно увеличивается и составляет от 27 до 35% зарегистрированного населения (за исключением Федотовского территориального управления ввиду удаленности и отсутствия дачных участков для населения города).
В летний период существенно увеличивается объем услуг, потребляемых населением в пригородной зоне. Согласно данным оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами (включая крупногабаритные отходы), в Вологодском муниципальном округе среднемесячное потребление за 5 месяцев летнего сезона (с мая по октябрь) выше среднемесячного потребления за 7 месяцев зимы (табл. 11).
В рамках предоставления услуг учреждений социальной сферы отмечается увеличение сезонной нагрузки в здравоохранении (данные Кубенской участковой больницы БУЗ ВО «Центральная районная больница»), а также в сфере библиотечного обслуживания. По данным БУЗ ВО «Вологодская центральная районная больница», в 2022 году население Кубенского территориального управления составляло 7630 чел., в течение года скорая помощь выезжала 1954 раза, из них в летний сезон сделано 853 выезда, в том числе к временно зарегистрированным - 202 выезда.
Таблица 11. Образование твердых коммунальных отходов (ТКО) и крупногабаритных отходов (КГО) в Вологодском муниципальном округе за разные месяцы, 2022 год, т
Месяц летнего периода ТКО всего Из них КГО Месяц зимнего периода ТКО всего Из них КГО
Май 798,8 132,3 Октябрь 756,0 86,0
Июнь 801,9 156,7 Ноябрь 752,5 130,2
Июль 775,2 107,2 Декабрь 726,3 129,0
Август 812,3 109,2 Январь 695,5 84,5
Сентябрь 849,3 141,9 Февраль 676,2 69,5
Март 699,3 100,9
Апрель 674,1 133,9
Всего 4037,5 647,3 4979,8 733,9
Среднемесячное потребление 807,5 129,5 711,4 104,8
Составлено по: данные ООО «Аквалайн» за 2022 год, предоставленные по запросу автора.
По данным МБУК ВМО «Централизованная библиотечная система», в летний период отмечается прибытие граждан на временное место жительства из городов Вологодской области, а также Москвы, Ярославля, Екатеринбурга, Печеньги, Санкт-Петербурга, Рязани, Северодвинска и т. д. В 2022 году временными пользователями библиотек стали 3267 чел. (постоянных читателей, согласно статистическому отчету 6-НК, 22497).
Эффективное управленческое решение для преодоления указанных дисбалансов заключается в развитии нестационарных форм предоставления услуг, привлечении к их оказанию сторонних организаций и сезонных работников. Так, в практике Вологодского муниципального округа используются заключение дополнительных договоров с оператором по вывозу мусора, организациями по дорожной деятельности и благоустройству населенных пунктов с сезонным проживанием в летний период, увеличение штатного расписания государственных и муниципальных учреждений для удовлетворения запроса в предоставлении услуг (в том числе прием сезонных работников в АУ ВМО «Центр обеспечения деятельности» при содействии центра занятости по созданию временных рабочих мест по трудоустройству молодежи и лиц для выполнения общественных работ), увеличение количества выездов для предоставления услуг в нестационарной форме (выезды библиобуса, автолавки, организация ярмарок выходного дня и пр.).
Заключение
В заключение отметим, что проведенный анализ позволил выявить ключевые особенности социально-экономического развития муниципальных образований
ЛИТЕРАТУРА
субъектов СЗФО, прилегающих к крупному городу:
- близость рассматриваемых муниципалитетов к крупному городу чаще оказывает позитивное влияние на процессы их социально-экономического развития, проявляющиеся в большинстве случаев в более высоком уровне жизни населения, привлекательности данных территорий для жизни, ведения бизнеса и инвестирования, активном развитии жилищного строительства;
- вместе с тем анализируемые муниципалитеты существенно различаются между собой (по специализации экономики, уровню благоустройства жилищного фонда, эффективности решения отдельных задач в сфере муниципального управления), что обусловливает необходимость реализации как схожих приоритетов и инструментов регулирующего воздействия со стороны органов власти, так и дифференцированных, с учетом потенциала и особенностей проявления факторов развития каждого конкретного муниципалитета.
Вклад результатов проведенного исследования в развитие теоретической науки заключается в выявлении и систематизации особенностей, факторов социально-экономического развития муниципальных образований, прилегающих к крупному городу, в обобщенной оценке степени влияния города на процессы развития пригородной зоны; в развитие прикладной науки - в обосновании и разработке конкретных предложений, рекомендаций органам местного самоуправления по применению отдельных инструментов управления развитием пригородных муниципальных образований для устранения имеющихся проблем и отрицательных факторов влияния крупного города на прилегающий муниципалитет.
Ворошилов Н.В. (2021). Межмуниципальное сотрудничество в России: состояние, проблемы и перспективы развития // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. Т. 14. № 6. С. 141-159. Б01: 10.15838/езс.2021.6.78.8 Ворошилов Н.В., Губанова Е.С. (2018). Дифференциация территорий и механизм ее снижения // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. Т. 11. № 6. С. 57-72. Б01: 10.15838/еэс.2018.6.60.4
Гайнанов Д.А., Атаева А.Г. (2019). Сбалансированное пространственное развитие Республики Башкортостан: проблемы и перспективы // Вестник УГНТУ. Наука, образование, экономика. Сер.: Экономика. № 1 (27). С. 7-15.
Гетманцев К.В. (2021). Экономическое пространство: проблемы формирования и развития: монография. Чебоксары: Среда. 136 с.
Гетманцев К.В., Родин А.В., Тамова М.К. (2020). Процессы локализации экономического пространства в зонах влияния крупных городов // Вестник АГУ. Сер.: Экономика. № 2 (260). С. 23-31.
Григоричев К.В. (2016). Многообразие пригорода: субурбанизация в Сибирском регионе (случай Иркутска) // Urban Studies and Practices. № 1 (2). С. 7-23.
Желясков А.Л., Поносов А.Н. (2006). Социально-экономические аспекты формирования территорий пригородных поселений // Российский экономический интернет-журнал. № 4. URL: https:// www.e-rej.ru/Articles/2006/Zhelyaskov_Ponosov.pdf
Жестянников С.Г. (2021a). Общественное участие как инструмент развития территории (из опыта Вологодского муниципального района Вологодской области) // Проблемы развития территории. Т. 25. № 1. С. 52-67. DOI: 10.15838/ptd.2021.1.111.3
Жестянников С.Г. (2023). Особенности социально-экономического развития муниципальных образований, расположенных вблизи крупного города // Вестник Института экономики Российской академии наук. № 3. С. 99-126. URL: https://doi.org/10.52180/2073-6487_2023_3_99_126
Жестянников С.Г. (2021b). Современные подходы к муниципальному управлению: актуальные практики для социально-экономического развития территории // Муниципальная академия. № 2. С. 136-143. DOI: 10.52176/2304831X_2021_02_136
Костяев А.И., Кузнецова А.Р., Никонов А.Г. (2020). Сельские территории в системе расселения «город -село»: в контексте стратегии пространственного развития // Международный сельскохозяйственный журнал. Т. 63. № 4 (376). С. 19-23.
Олейник В.Д., Гладкий А.В. (2016). Этапы развития и стадии формирования пригородных зон // Псковский регионологический журнал. № 1 (25). С. 31-44.
Павлов К.В. (2014). Особенности управления эколого-экономическими системами пригородных районов // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. № 33 (270). С. 29-38.
Панасюк М.В., Робер-Беф К. (2018). Потенциал развития пригородной зоны крупного города // Геополитика и экогеодинамика регионов. Т. 4 (14). Вып. 4. С. 34-43.
Соболев А.В. (2015). Структурно-функциональные особенности пространственного развития городских и сельских поселений Северо-Западного экономического района // Балтийский регион. № 1 (23). С. 143-158.
Соколова С.А., Беляев М.К. (2014). Роль пригородных зон в социально-экономическом развитии городов (на примере г. Волгограда) // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. № 4 (40). URL: https://eee-region.ru/article/4009
Трейвиш А.И. (2016). Сельско-городской континуум: судьба представления и его связь с пространственной мобильностью населения // Демографическое обозрение. Т. 3. № 1. С. 52-71.
Устойчивое развитие сельских территорий Алтайского края: социально-экономические и пространственные аспекты (2013): колл. монография / науч. ред. А.Я. Троцковский. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та. 330 с.
Getmantsev K., Ilyasova Е., Krylova Е., Atamas Е. (2019). Development of rural areas in zones of large cities' influence. Advances in Economics, Business and Management Research, 110, 509-513.
Long H., Liu Y. (2016). Rural restructuring in China. Author links open overlay panel. Journal of Rural Studies, 47 (B), 387-391.
Pateman T. (2010). Rural and urban areas: Comparing lives using rural/urban classifications. Regional Trends, 43, 11-43.
Surya B., Syafri S., Abubakar H. [et al.] (2020). The spatial transformation and sustainability of development in the new city areas of Metro Tanjung Bunga, Makassar City. Journal of Southwest Jiaotong Iniversity, 55 (3), 1-29.
Tokarczyk-Dorociak K., Kazak J., Szewrartski S. (2018). The impact of a large city on land use in suburban
area - the case of Wroclaw (Poland). Journal of Ecological Engineering Received, 19, 89-98. Zuzanska-Zysko E., Dyszy M. (2021). Dynamic villages in the hinterland of a polycentric region: Case study of the Górnoslasko-Zaglebiowska Metropolis in Poland. Land, 10 (8), 779. DOI: 10.3390/land10080779
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Сергей Геннадиевич Жестянников - заместитель Губернатора области, Правительство Вологодской области (Российская Федерация, 160000, г. Вологда, ул. Герцена, д. 2); аспирант, Вологодский научный центр Российской академии наук (Российская Федерация, 160014, г. Вологда, ул. Горького, д. 56а); e-mail: [email protected]
Zhestyannikov S.G.
TOOLS FOR THE DEVELOPMENT OF MUNICIPALITIES LOCATED NEAR A LARGE CITY
The Spatial Development Strategy of the Russian Federation for the period up to 2025 defines the concept of "urban agglomeration"; 23 large cities are designated as promising centers of economic growth of the constituent entities of the Russian Federation forming urban agglomerations with fewer than 500 thousand inhabitants. At the same time, the focus of Russian science and practice is currently on cities or urban agglomerations in general. At the same time, the concept of "suburban territories" remains relevant for improving management practice and quite difficult to understand with regard to development trends. The purpose of the study is to assess the features and problems of socio-economic development of municipalities located near a large city (using the example of the Northwestern Federal District), identify and typologize the factors promoting their development and, based on this, determine the priorities and tools for the development of such municipalities. Methods of economic and statistical analysis were used to assess trends in the socio-economic development of municipalities adjacent to large cities. The directions of improving the mechanisms and tools for managing the development of municipalities are substantiated using a set of general scientific research methods (analysis, synthesis, generalization, etc.), as well as a review and evaluation of the effectiveness of applied approaches, methods, tools and management technologies. It has been revealed that the proximity of the municipalities under consideration to a large city more often has a positive impact on the processes of their socio-economic development, but at the same time the analyzed municipalities differ significantly in certain parameters, which necessitates the implementation of both similar and differentiated priorities and regulatory tools by the authorities. The results of the conducted research can be used in the activities of public authorities and local governments, as well as serve as a basis for further research on this topic concerning the improvement of the management system at the local level.
Municipal entity, agglomeration, territorial development, socio-economic development, suburban area.
REFERENCES
Gainanov D.A., Ataeva A.G. (2019). Balanced spatial development of the Republic of Bashkortostan: problems and prospects. Vestnik UGNTU. Nauka, obrazovanie, ekonomika. Ser.: Ekonomika, 1(27), 7-15 (in Russian).
Getmantsev K., Ilyasova E., Krylova E., Atamas E. (2019). Development of rural areas in zones of large cities' influence. Advances in Economics, Business and Management Research, 110, 509-513.
Getmantsev K.V. (2021). Ekonomicheskoe prostranstvo: problemy formirovaniya i razvitiya: monografiya [Economic Space: Problems of Formation and Development: Monograph]. Cheboksary: Sreda.
Getmantsev K.V., Rodin A.V., Tamova M.K. (2020). The processes of localization of economic space in the zones of influence of large cities. VestnikAGU. Ser.: Ekonomika, 2(260), 23-31 (in Russian).
Grigorichev K.V. (2016). The diversity of the suburbs: Suburbanization in the Siberian region (the case of Irkutsk). Urban Studies and Practices, 1(2), 7-23 (in Russia).
Kostyaev A.I., Kuznetsova A.R., Nikonov A.G. (2020). Rural territories in the urban-rural settlement system: In the context of spatial development strategy. Mezhdunarodnyi sel'skokhozyaistvennyi zhurnal=International Agricultural Journal, 63(4)(376), 19-23 (in Russian).
Long H., Liu Y. (2016). Rural restructuring in China. Author links open overlay panel. Journal of Rural Studies, 47(B), 387-391.
Oleinik V.D., Gladkii A.V. (2016). Stages of development and stages of formation of suburban areas. Pskovskii regionologicheskii zhurnal=Pskov Regionological Journal, 1(25), 31-44 (in Russian).
Panasyuk M.V., Robert-Boeuf C. (2018). Potential of development of major city's suburban zone. Geopolitika i ekogeodinamika regionov, 4(14)(4), 34-43 (in Russian).
Pateman T. (2010). Rural and urban areas: Comparing lives using rural/urban classifications. Regional Trends, 43, 11-43.
Pavlov K.V. (2014). Features of management of ecological and economic systems of suburban areas. Natsional'nye interesy: prioritety i bezopasnost=National Interests: Priorities and Security, 33(270), 29-38 (in Russian).
Sobolev A.V. (2015). Structural and functional characteristics of the spatial development of rural and urban areas in the Northwestern economic district. Baltiiskii region=Baltic Region, 1(23), 143-158 (in Russian).
Sokolova S.A., Belyaev M.K. (2014). The role of suburban zones in the social and economic cities' development (through the example of Volgograd). Regional'naya ekonomika i upravlenie: elektronnyi nauchnyi zhurnal=Regional Economics and Management: Electronic Scientific Journal, 4(40). Available at: https://eee-region.ru/article/4009 (in Russian).
Surya B., Syafri S., Abubakar H. et al. (2020). The spatial transformation and sustainability of development in the new city areas of Metro Tanjung Bunga, Makassar City. Journal of Southwest Jiaotong Iniversity, 55(3), 1-29.
Tokarczyk-Dorociak K., Kazak J., Szewranski S. (2018). The impact of a large city on land use in suburban area -the case of Wroclaw (Poland). Journal of Ecological Engineering Received, 19, 89-98.
Treivish A.I. (2016). Rural-urban continuum: The fate of representation and its relation to spatial mobility of the population. Demograficheskoe obozrenie=Demographic Review, 3(1), 52-71 (in Russian).
Trotskovskii A.Ya. (Ed.). (2013). Ustoichivoe razvitie sel'skikh territorii Altaiskogo kraya: sotsial'no-ekonomicheskie i prostranstvennye aspekty: koll. monografiya [Sustainable Development of Rural Territories of the Altai Territory: Socio-Economic and Spatial Aspects: Collective Monograph]. Barnaul: Izd-vo Alt. un-ta.
Voroshilov N.V. (2021). Inter-municipal cooperation in Russia: Status, problems and prospects of development. Ekonomicheskie i sotsial'nye peremeny: fakty, tendentsii, prognoz=Economic and Social Changes: Facts, Trends, Forecast, 14(6), 141-159. DOI: 10.15838/esc.2021.6.78.8 (in Russian).
Voroshilov N.V., Gubanova E.S. (2018). Territorial differentiation and mechanism for its reduction. Ekonomicheskie i sotsial'nye peremeny: fakty, tendentsii, prognoz=Economic and Social Changes: Facts, Trends, Forecast, 11(6), 57-72. DOI: 10.15838/esc.2018.6.60.4 (in Russian). Zhelyaskov A.L., Ponosov A.N. (2006). Socio-economic aspects of the formation of territories of suburban settlements. Rossiiskii ekonomicheskii internet-zhurnal=Russian Economic Online Journal, 4. Available at: https://www.e-rej.ru/Articles/2006/Zhelyaskov_Ponosov.pdf (in Russian). Zhestyannikov S.G. (2021a). Public participation as tool for territory development (experience of the Vologda Municipal District of the Vologda Oblast). Problemy razvitiya territorii=Problems of Territory's Development, 25(1), 52-67. DOI: 10.15838/ptd.2021.1.111.3 (in Russian).
Zhestyannikov S.G. (2021b). Modern approaches to municipal management: current practices for the socioeconomic development of the territory. Munitsipal'naya akademiya=Municipal Academy, 2, 136-143. DOI: 10.52176/2304831X_2021_02_136 (in Russian). Zhestyannikov S.G. (2023). Features and drivers of socio-economic development of municipalities located near large city. Vestnik Instituta ekonomiki Rossiiskoi akademii nauk, 3, 99-126. Available at: https:// doi.org/10.52180/2073-6487_2023_3_99_126 Zuzanska-Zysko E., Dyszy M. (2021). Dynamic villages in the hinterland of a polycentric region: Case study of the Górnoslasko-Zaglebiowska Metropolis in Poland. Land, 10(8), 779. DOI: 10.3390/land10080779
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Sergei G. Zhestyannikov - Deputy Governor of the Vologda Region, Government of the Vologda Region (2, Herzen Street, Vologda, 160000, Russian Federation); postgraduate student, Vologda Research Center, Russian Academy of Sciences (56A, Gorky Street, Vologda, 160014, Russian Federation); e-mail: [email protected]
