CC BY-NC-ND
28
Институциональный баланс власти в Совете Министров расширенного Евросоюза
Якуба В.И.
Исследуются изменения институционального баланса власти в Совете Министров Евросоюза в связи с будущим принятием в Союз 12 стран-кандидатов. Анализируются изменения, внесенные в правила принятия решения в Совете Министров расширенного Евросоюза. Для оценки баланса власти используется индекс Банцафа, скорректированный для правил принятия решений, установленных на встрече стран-участниц Евросоюза в Ницце в декабре 2000 г.
1. Введение
Институциональным балансом власти называется распределение влияния участников в выборном органе. В работе в качестве выборного органа рассматривается Совет Министров Европейского союза (European Council, далее СМ). Анализируется распределение власти, с учетом будущего вступления в Евросоюз 12 стран-кандидатов, как результат договоренностей, принятых на встрече стран-участниц Евросоюза в Ницце в декабре 2000 г. Договор о расширении Евросоюза [16], принятый в Ницце, устанавливает общие положения для перехода к новым правилам принятия решений. А именно, используется правило квалифицированного большинства, учитывающее количество стран, проголосовавших за законопроект, количество голосов, поданных этими странами, а также долю населения этих стран в общем населении ЕС. В работе рассчитаны индексы власти стран-участниц расширенного Евросоюза при голосовании в СМ для разных ситуаций, отражающих различные уровни и комбинации квалифицированного большинства, вытекающие из договора в Ницце, принятого в декабре 2000 г.
2. Индексы власти
Для оценки уровня власти стран-членов СМ для различных вариантов правил принятия решения используется индекс Банцафа [4]. Считается, что в СМ страны-участницы могут формировать любые коалиции без ограничений. Индекс Банцафа представляет собой долю коалиций, которые являются выигрывающими из-за вхождения в них определенной страны (ключевого игрока). Этот индекс определяет влияние каждого из игроков как отношение количества коалиций, в которых игрок является ключевым, ко всем выигрывающим коалициям.
Якуба В.И. - Центр исследования политических процессов ИПУ РАН.
Статья поступила в Редакцию в сентябре 2003 г.
Пусть £ - некоторая коалиция стран-участниц СМ. Говорят, что коалиция £ выигрывающая, если она может гарантировать принятие законопроекта вне зависимости от того, как проголосуют страны, не входящие в нее.
В табл. 1 приведено распределение голосов, которыми обладают в СМ страны-члены Евросоюза.
Таблица 1.
Распределение голосов в СМ (существующая ситуация)
Страна Голоса в СМ каждой страны
Германия, Италия, Великобритания, Франция 10
Испания 8
Нидерланды, Португалия, Греция, Бельгия 5
Швеция, Австрия 4
Дания,Финляндия, Ирландия 3
Люксембург 2
Итого 87
Непосредственно видно, что коалиция, включающая Германию, Италию, Великобританию, Францию и Испанию, является выигрывающей, так как эти страны имеют 48 из 87 голосов, при необходимых 44 голосах.
Говорят, что коалиция £ проигрывающая, если такое требование не выполнено. Например, коалиция, включающая Швецию, Данию, Бельгию, Ирландию и Люксембург, является проигрывающей, так как имеет 17 голосов при необходимых 44 голосах. Пусть каждой стране-участнице / присвоено число голосов V'. Тогда коалиция £ выигрывающая, если выполнено следующее условие:
X V' ^ ? ,
ге£
где q - квота.
Например, при квоте в 44 голоса (простое большинство) сумма голосов коалиции стран, состоящей из Германии, Италии, Великобритании, Франции и Бельгии, равна 45, что превышает квоту.
Квота в классическом случае - это квалифицированное большинство для принятия решений в СМ. Определим также функцию V (£), принимающую значения 0 или 1, которая равна 1, если коалиция £ является выигрывающей, и равна 0, если коалиция £ является проигрывающей. Назовем страну ' ключевой для коалиции £ , если V(£) — V(£ \ {/}) = 1, т.е. если выход страны / из коалиции делает эту коалицию проигрывающей.
Индекс Банцафа рассчитывается следующим образом. Значение индекса ) для страны ' равно:
X ь,
где Ь' - число коалиций, в которых страна / является ключевой.
Проанализируем пример из книги [1]. Рассмотрим комитет, включающий три страны - А, В и С - с голосами 40, 40 и 20 соответственно. Предположим, что правило принятия решения - простое большинство, т.е. 51 голос. Здесь все коалиции А+В, А+С, В+С, А+В+С являются выигрывающими, и любая страна является ключевой в любой парной коалиции. В коалиции же А+В+С ни одна страна не является ключевой. Таким образом, все страны имеют равное влияние и
ДА)=ДВ)=ДС)=1/3.
ь
3. Анализ существующей ситуации
В настоящее время институциональный баланс власти стран-участниц в СМ распределен следующим образом (см., например, [2]):
Таблица 2.
Распределение власти в СМ (существующая ситуация)
Страна Индекс Банцафа
Германия, Италия, Великобритания, Франция 0,112
Испания 0,092
Нидерланды, Португалия, Греция, Бельгия 0,059
Швеция, Австрия 0,049
Дания, Финляндия, Ирландия 0,036
Люксембург 0,023
Группа крупных стран Евросоюза пользуется наибольшей властью в СМ. В соответствии с индексом Банцафа, 4 крупнейшие страны имеют вместе 45% влияния в СМ, хотя эти страны располагают всего 31% голосов. Далее по убыванию влияния расположены: Испания, затем Нидерланды, Португалия, Греция и Бельгия, далее Швеция и Австрия, после которых Дания, Финляндия и Ирландия. Наименьшим влиянием в СМ пользуется Люксембург. Далее индексы власти стран в СМ расширенного Евросоюза будут сравниваться с текущим распределением влияния.
4. Анализ распределения власти стран при расширении Евросоюза:
обзор литературы
Проблема распределения власти в СМ привлекает значительное внимание. Распределение власти в СМ при различных требованиях к большинству или при
гипотетических законодательных правилах принятия решений проанализировано в [5, 6, 7-9, 10, 13, 14]. Аспекты будущего расширения Евросоюза затронуты в [7, 8].
В [15] рассмотрены одношаговые сценарии (все страны-кандидаты принимаются одновременно, в один этап), включая Польшу, Венгрию, Чешскую Республику, Словакию, Латвию, Литву и Эстонию как новых членов Евросоюза. Автор приходит к выводу, что так как может существовать много коалиций по многим аспектам работы Евросоюза, то необходимо рассматривать множество индексов власти, специфических для каждого из аспектов.
В [11] проанализированы сценарии двухшагового расширения с принятием в Союз на первом шаге Чешской Республики, Венгрии и Польши и на втором шаге Кипра, Эстонии, Мальты и Словении. Авторы пришли к заключению, что все страны теряют власть в процессе расширения Союза, причем большие страны теряют больше, чем малые, и что потери больших стран увеличиваются с ужесточением (увеличением квоты) правила принятия решений.
В [10] изучено распределение власти в СМ в случае трехшагового расширения, с принятием в Союз на первом шаге Норвегии, Мальты и Кипра; на втором шаге Польши и Чешской Республики; и на третьем шаге Венгрии и Словакии. Авторы делают вывод о том, что власть существующих членов Евросоюза будет уменьшаться и фракционализация будет расти.
В [2] проанализированы четыре сценария расширения, состоящие из различного числа шагов и с различным порядком принятия новых членов. Авторы показали, в частности, что существующий в органах Евросоюза недостаток представительства больших стран и избыток представительства малых стран сохраняется при всех сценариях расширения.
В [3] рассмотрено распределение власти в СМ и в Европарламенте в связи с решениями, принятыми на встрече глав стран-участниц Евросоюза в Ницце в декабре 2000 г., и проанализировано влияние принятого условия о пороге населения для принятия решения. В работе сделан вывод о том, что несмотря на существенное уменьшение власти в органах Евросоюза всех существующих стран-членов, относительное влияние этих стран практически не изменилась, лишь только существует очень небольшой выигрыш для крупных стран.
5. Договор в Ницце: правила принятия решений
Договор в Ницце [16] устанавливает правила принятия решений в институтах власти расширенного Европейского союза. Декларация о расширении Евросоюза (Декларация 20) определяет число голосов в СМ для каждой из стран-участниц расширенного Евросоюза. В процессе прохождения законопроекта через СМ представитель каждой страны должен подать все голоса, приписанные данной стране, «за» или «против» такого законопроекта. Распределение голосов стран-участниц в СМ приведено в табл. 3.
Таблица 3.
Распределение голосов в СМ расширенного Евросоюза (согласно Декларации 20 договора в Ницце)
Страны Голоса в СМ
Германия 29
Великобритания 29
Франция 29
Италия 29
Испания 27
Польша 27
Румыния 14
Нидерланды 13
Греция 12
Чешская Республика 12
Бельгия 12
Венгрия 12
Португалия 12
Швеция 10
Болгария 10
Австрия 10
Словакия 7
Дания 7
Финляндия 7
Ирландия 7
Литва 7
Латвия 4
Словения 4
Эстония 4
Кипр 4
Люксембург 4
Мальта 3
Итого 345
Декларация 20 устанавливает также требования к квалифицированному большинству при голосовании за законопроекты, как внесенные на рассмотрение СМ Европейской комиссией1), так и в остальных случаях.
1) Европейская комиссия - орган Евросоюза, обладающий правом внесения законопроектов в Совет Министров. Процедура принятия постановлений, внесенных Еврокомиссией, отличается от процедур принятия постановлений, внесенных другими органами Евросоюза.
Для законопроекта, внесенного Еврокомиссией, устанавливается, что: «Для принятия постановления, внесенного на рассмотрение СМ Европейской комиссией, необходимо большинство в 258 голосов, составляющее половину членов СМ... В остальных случаях для принятия постановления СМ необходимо большинство в 258 голосов и две трети членов СМ... В случае, если постановление принято СМ квалифицированным большинством2), член СМ может затребовать подтверждения условия, что страны-члены, составляющие квалифицированное большинство, представляют не менее 62% от общего населения стран Евросоюза. Если такое условие не выполнено, то постановление считается не принятым» [16].
Декларация о квалифицированном большинстве и числе голосов в блокирующем меньшинстве3) в расширенном Союзе (Декларация 21 договора в Ницце) предоставляет возможность дальнейшего изменения квалифицированного большинства по завершении процесса расширения:
«...После того, как все страны-кандидаты приняты, блокирующее меньшинство в Союзе из 27 стран будет увеличено до 91 голоса, и квалифицированное большинство, указанное в Декларации о расширении Евросоюза, будет автоматически скорректировано в соответствии с таким изменением».
Декларация 21 устанавливает также возможную гибкость для требования к квалифицированному большинству:
«До тех пор, пока все страны-кандидаты, указанные в Декларации о расширении Евросоюза, не приняты в Союз и новое распределение голосов не вступило в силу (1 января 2005 г.), порог квалифицированного большинства будет изменяться от текущего процента до максимума в 73,4%».
Таким образом, основные рамки для правила принятия решения в СМ установлены в Декларации 20. Для того, чтобы законопроект, внесенный на рассмотрение СМ Еврокомиссией, был принят, необходима квота в 258 голосов и квалифицированное большинство членов СМ (14 из 27). В остальных случаях необходимо 258 голосов и две трети членов СМ (18 из 27). Кроме того, любая страна-член СМ может затребовать подтверждения того, что население стран, составляющих квалифицированное большинство, представляет, по крайней мере, 62% от общего населения стран Европейского союза. Соглашения, записанные в Декларации 21, снижают квалифицированное большинство до 255 голосов и оставляют возможность дальнейшего его изменения.
Таблица 4.
Процедуры принятия решений, описанные в договоре в Ницце
Квота Большинство для членов Население включено
I 258 половина (14) нет
II 258 2/3 (18) нет
III 258 половина (14) да
IV 258 2/3 (18) да
V 255 половина (14) да
VI 255 2/3 (18) да
2) То есть за постановление подано не менее 258 голосов, и в случае, если постановление не было внесено Еврокомиссией, кроме того, за него проголосовали не менее двух третей членов СМ.
3) Блокирующее меньшинство - минимальное число голосов «против», необходимое для того, чтобы постановление не было принято.
В табл. 4 представлен вышеуказанный набор условий. Здесь I, III, V - требования для прохождения законопроекта, внесенного Комиссией, II, IV, VI - требования для прохождения законопроекта в других случаях.
Для случаев I и II предполагается, что ни одна из стран-членов СМ не затребовала проверку преодоления порога по населению. Случаи III и IV представляют тот же набор условий, что I и II, но в предположении, что проверка преодоления порога по населению затребована. Случаи V и VI отражают коррекции, внесенные Декларацией 21 в части, касающейся увеличения блокирующего меньшинства до 91 голоса (снижения квалифицированного большинства для голосов до 255). В обоих этих случаях (V и VI) предполагается, что проверка преодоления порога по населению затребована.
Для случаев I и II, исходя из таблицы распределения голосов СМ (табл. 4), можно сделать вывод, что требование к большинству для членов выполнено всегда, если выполнено требование к квоте.
6. Индексы власти для случаев I—VI
Так как в СМ применяется трехмажоритарное правило принятия решений, для расчета индексов власти используется скорректированное определение выигрывающей коалиции.
Пусть, опять £ - некоторая коалиция стран-участниц СМ. Переопределим понятие выигрывающей коалиции. Будем говорить, что коалиция £ выигрывающая при использовании трехмажоритарного правила, если выполнены все требования: квота, большинство для стран-членов и преодоление порога для населения (для случаев I и II в табл. 4 требование преодоление порога для населения не включено). Говорят, что коалиция £ проигрывающая, если, по крайней мере, одно из необходимых требований не выполнено. Формально пусть каждой стране-участнице / присвоено два числа: - число голосов и - население (в процентах от всего населения Евросоюза). Говорят, что коалиция £ выигрывающая при использовании трехмажоритарного правила, если все три следующих требования выполнены:
1) ^> квоте,
2) > большинства для членов,
3) ^ р{ > порога для населения = 62%.
Квота и «большинство для членов» для различных случаев описаны в табл. 4. Для случаев I и II в табл. 4 преодоление порога для населения не требуется, т.е. только условия 1) и 2) должны быть выполнены для того чтобы коалиция была выигрывающей. Таким образом, для определения индексов при использовании трехмаж-оритарного правила в соответствующей формуле индекса Банцафа функция V(£) используется с учетом скорректированного определения выигрывающей коалиции.
Как пример мультимажоритарного правила рассмотрим три страны A, B и C с голосами 40, 40 и 20 соответственно. Пусть правило принятия решения - простое большинство, т.е. 51 голос. Рассмотрим только условия 1) и 3) в определении выигрывающей коалиции (аналог случая III в табл. 4). Пусть население стран составляет 20%, 20% и 60% соответственно, и порог для населения составляет 51%. Теперь выигрывающими коалициями являются только A+C, B+C, A+B+C. Коалиция A+B не удовлетворяет требованию порога для населения (51%), т.е. она не является выигрывающей при использовании мультимажоритарного правила. В этом случае значения индекса Банцафа для данного примера равны соответственно AA)=AB)=0,2, b(C)=0,6.
7. Анализ распределения власти
В табл. 5 приведены индексы Банцафа для всех шести случаев I-VI для текущего распределения власти (F), а также процент выигрыша (проигрыша) при сравнении индексов. Для расчета была использована информация из [12, 16].
Таблица 5.
Распределение власти стран-членов СМ (индекс Банцафа)
Члены СМ I II III IV V VI F
Германия 0,0771 0,0675 0,0771 0,0675 0,0778 0,0665 0,112
Великобритания 0,0771 0,0675 0,0771 0,0675 0,0778 0,0665 0,112
Франция 0,0771 0,0675 0,0771 0,0675 0,0778 0,0665 0,112
Италия 0,0771 0,0675 0,0771 0,0675 0,0778 0,0665 0,112
Испания 0,0737 0,0641 0,0737 0,0641 0,0742 0,0631 0,092
Польша 0,0737 0,0641 0,0737 0,0641 0,0742 0,0631
Румыния 0,0428 0,0410 0,0428 0,0410 0,0426 0,0407
Нидерланды 0,0399 0,0388 0,0399 0,0388 0,0397 0,0386 0,059
Греция 0,0371 0,0368 0,0371 0,0368 0,0368 0,0366 0,059
Чешская Республика 0,0371 0,0368 0,0371 0,0368 0,0368 0,0366
Бельгия 0,0371 0,0368 0,0371 0,0368 0,0368 0,0366 0,059
Венгрия 0,0371 0,0368 0,0371 0,0368 0,0368 0,0366
Португалия 0,0371 0,0368 0,0371 0,0368 0,0368 0,0366 0,059
Швеция 0,0311 0,0324 0,0311 0,0324 0,0309 0,0325 0,049
Болгария 0,0311 0,0324 0,0311 0,0324 0,0309 0,0325
Австрия 0,0311 0,0324 0,0311 0,0324 0,0309 0,0325 0,049
Словакия 0,0220 0,0258 0,0220 0,0258 0,0218 0,0263
Дания 0,0220 0,0258 0,0220 0,0258 0,0218 0,0263 0,036
Финляндия 0,0220 0,0258 0,0220 0,0258 0,0218 0,0263 0,036
Ирландия 0,0220 0,0258 0,0220 0,0258 0,0218 0,0263 0,036
Литва 0,0220 0,0258 0,0220 0,0258 0,0218 0,0263
Латвия 0,0126 0,0190 0,0126 0,0190 0,0125 0,0198
Словения 0,0126 0,0190 0,0126 0,0190 0,0125 0,0198
Эстония 0,0126 0,0190 0,0126 0,0190 0,0125 0,0198
Кипр 0,0126 0,0190 0,0126 0,0190 0,0125 0,0198
Люксембург 0,0126 0,0190 0,0126 0,0190 0,0125 0,0198 0,023
Мальта 0,0095 0,0167 0,0095 0,0167 0,0094 0,0177
Продолжение таблицы
Члены СМ III к F IV к F III к I IV к III V к I
Германия 68,88 60,24 100,00 87,45 100,88
Великобритания 68,88 60,24 100,00 87,45 100,88
Франция 68,88 60,24 100,00 87,45 100,88
Италия 68,88 60,24 100,00 87,45 100,88
Испания 80,14 69,67 100,00 86,93 100,63
Польша 100,00 86,93 100,63
Румыния 100,00 95,84 99,58
Нидерланды 67,63 65,73 100,00 97,19 99,60
Греция 62,87 62,40 100,00 99,26 99,33
Чешская Республика 100,00 99,26 99,33
Бельгия 62,87 62,40 100,00 99,26 99,33
Венгрия 100,00 99,26 99,33
Португалия 62,87 62,40 100,00 99,26 99,33
Швеция 63,52 66,20 100,00 104,21 99,35
Болгария 100,00 104,21 99,35
Австрия 63,52 66,20 100,00 104,21 99,35
Словакия 100,00 117,57 99,20
Дания 61,07 71,80 100,00 117,57 99,20
Финляндия 61,07 71,80 100,00 117,57 99,20
Ирландия 61,07 71,80 100,00 117,57 99,20
Литва 100,00 117,57 99,20
Латвия 100,00 150,44 99,20
Словения 100,00 150,44 99,20
Эстония 100,00 150,44 99,20
Кипр 100,00 150,44 99,20
Люксембург 54,79 82,43 100,00 150,44 99,20
Мальта 100,00 175,90 99,03
Значительное уменьшение влияния стран-членов СМ после расширения Евросоюза наблюдается для всех шести процедур по сравнению с текущей ситуацией (табл. 5). Как видно из сравнения процента изменения индексов власти в ситуации III и текущего распределения F (простое большинство, включая порог для населения, по сравнению с текущим распределением власти), крупные страны сохраняют больше власти в СМ, чем малые. Включение в правило требования проверки о преодолении порога по населению дает очень небольшой выигрыш крупным странам (сравниваем III с I). По сравнению с правилом простого большинства, при использовании правила двух третей (IV к III) крупные страны теряют небольшую долю влияния, за счет чего самые малые из стран получают значительный выигрыш. При изменении квоты и включении проверки на преодоление порога для населения (V к I) различия в распределении власти практически отсутствуют.
8. Заключение
В работе проанализированы изменения в институциональном балансе власти в СМ в связи с расширением Европейского союза. Как мера власти стран-участниц СМ использовался индекс Банцафа, для которого было применено определение выигрывающей коалиции, скорректированное для мультимажоритарных правил. Рассмотрены различные варианты правил принятия решений, описанные в Договоре в Ницце, и рассчитано распределение власти в СМ для этих вариантов. После расширения Евросоюза, при использовании правила простого большинства, крупные страны-члены СМ сохраняют сравнительно больше власти, чем малые (отношение значения индекса влияния после расширения к значению индекса влияния до расширения для крупных стран больше, чем для малых). При использовании правила квалифицированного большинства в две трети голосов для членов СМ, по сравнению с правилом простого большинства, малые страны сохраняют больше власти. Требование проверки преодоления порога для населения дает очень небольшой выигрыш крупным странам. Правило простого большинства в установлении порога для членов СМ не оказывает влияния на процедуру принятия решения, так как такое требование всегда выполнено, если за законопроект подано, по крайней мере, 258 голосов. При использовании правила двух третей крупные страны теряют небольшую часть своего влияния, которая аккумулируется как значительный выигрыш самых малых стран СМ. При изменении всех требований процедуры принятия решения (при изменении квоты и включении проверки на преодоление порога для населения), за исключением правила простого большинства для членов СМ, различия в распределении власти практически отсутствуют.
^ ^ ^
Автор выражает признательность Ф.Т. Алескерову за идею статьи и привлечение внимания к проблеме распределения власти стран в Евросоюзе, В.В. Платонову и А.В. Соколовой за множество полезных замечаний и комментариев. Автор также выражает благодарность Э.Б. Ершову за полезные комментарии.
* * *
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Алескеров Ф.Т., Ордешук П. Выборы. Голосования. Партии. М.: Академия, 1995. Полный текст книги в Интернете: http://www.ipu.ru/rcpp/demo/elvopa.zip
2. Aleskerov F., Avci G., Turem U. European Union Enlargement and the Consequences for Power Distribution in the Council of Ministers and the European Parlament: the Case of the Turkish Application // Bogazici University research paper ISS/ES-99-02, 1999.
3. Aleskerov F., Avci G., Iakouba V., Turem U. European Union Enlargement: Power Distribution Implications of the New Institutional Arrangements // European Journal of Political Research. 2002. № 41. P. 379-394.
4. Banzhaf J. Weighted Voting Doesn't Work: A Mathematical Analysis // Rutgers Law Review. 1965. № 19. P. 317-343.
5. Bindseil U., Hantke C. The Power Distribution in Decision Making Among EU Member States // European Journal of Political Economy. 1997. № 13. P. 171-185.
6. Felsenthal D., Machover M. The Weighted Voting Rule in the EU's Council of Ministers 1958-1995: Intentions and outcomes // Electoral Studies. 1997. № 16(1). P. 33-47.
7. Hosli M.O. The balance between small and large: Effects of a double majority system on voting power in the European Union // International Studies Quarterly. 1995. № 39. P. 352-370.
8. Hosli M.O. Power, Connected Coalitions, and Efficiency: Challenges to the Council of the European Union // International Political Science Review. 1999. № 20. P. 371-391.
9. Lane J., Maeland R. Constitutional Analysis: The Power Index Approach // European Journal of Political Research. 2000. № 37. P. 31-56.
10. Nurmi H., Meskanen T., Pajala A. Calculus of Consent in the EU Council of Ministers // M.J. Holler, G. Owen (eds.). Power Indices and Coalition Formation. Dordrecht: Kluwer, 1998.
11. Rapunio T., Wiberg M. Winners and Losers in the Council: Voting Power Consequences of EU Enlargements // Journal of Common Market Studies. 1998. № 36. P. 549-562.
12. US Census Bureau. International Data Base. Сайт в Интернете: http://www.census.gov/ipc/www/idbnew.html (5/9/1999)
13. Widgren M. Voting Power in the EC Decision Making and the Consequences of Two Different Enlargements // European Economic Review. 1994. № 38. P. 1153-1170.
14. Widgren M. Voting Power and Control in the EU: The Impact of the EFTA Entrants // R. Baldwin, P. Haaparanta, J. Kiander (eds.). Expanding Membership of the European Union. Cambridge: Cambridge University Press, 1995. P. 113-42.
15. Winkler M.G. Coalition-Sensitive Voting Power in the Council of Ministers: The Case of Eastern Enlargement // Journal of Common Market Studies. 1998. № 36. P. 391-404.
16. Договор в Ницце. 2000. Текст в Интернете:
http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/dat/ nice_treaty_en.pdf
