CC BY
66
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫМ АНАЛИЗ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ В НЕФТЕГАЗОВОМ КОМПЛЕКСЕ РОССИИ*
А. В. ВИНОГРАДОВА,
кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры теории экономики E-mail: avv21@yandex.ru Нижегородский государственный университет
им. Н. И. Лобачевского — Национальный исследовательский университет
В статье выполнен институциональный анализ прав собственности нефтегазового сектора экономики, приводится обзор подходовразличныхэкономистов по поводу рациональных отношений собственности в данном комплексе России, предложена оптимальная система прав собственности на недра, учитывающая всю структуру интересов и сложный механизм формирования рентных доходов в нефтегазовом комплексе.
Ключевые слова: собственность, институт, право, рента, нефть, газ, ресурс, кризис, государство, прибыль, комплекс.
Создание эффективной системы отношений и прав собственности в нефтегазовом комплексе является ключевой проблемой, на базе которой возможно решение производных вопросов, связанных с совершенствованием механизмов изъятия, распределения и перераспределения природной ренты. Эта проблема осложняется многосубъект-ностью самих рентных отношений. К числу субъектов, претендующих на право присваивать ренту, в нефтегазовом комплексе относятся недропользователь, общество и государство. Подобная мно-госубъектность обусловливает и дифференциацию
* Статья подготовлена Информационным центром Издательского дома «Финансы и кредит» при Нижегородском государственном университете им. Н. И. Лобачевского — Национальном исследовательском университете.
форм собственности. В таком случае представляется необходимым и достаточным разделение прав собственности на «пучок правомочий»:
- право владения (определение владельца недр);
- право распоряжения (определение субъекта управления недрами);
- право использования (определение субъекта недропользования);
- право на доход (определение субъекта присвоения дохода и тип дохода) [5].
Четкая спецификация государством прав собственности на недра существенно влияет на величину трансакционных издержек в экономике. Главная задача государства в сфере недропользования — выработка такой структуры прав собственности на недра, чтобы с ее помощью можно было максимизировать доход при их эксплуатации (цель общества в лице государства — максимизация природной ренты, цель недропользователя — максимизация предпринимательского дохода — прибыли). В рамках этой задачи государство должно создать систему прав собственности на недра, которая минимизировала бы его затраты на спецификацию и защиту этих прав.
В России совместное владение поверхностью и недрами было унаследовано со времен Екатерины II, потом зафиксировано российским Горным уставом 1893 г. В современной России собственность на
землю и природные ресурсы закреплена Конституцией РФ: «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» [1]. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Исключительные полномочия Российской Федерации в сфере природных ресурсов распространяются только на ресурсы континентального шельфа и радиоактивные руды [1]. Вопрос о собственности на недра затрагивает каждого гражданина страны и является, наряду с вопросом о собственности на землю, неразрешенным. Законом РФ «О недрах» однозначно закреплено, что недра являются государственной собственностью [6]. Конституция РФ дает возможность рассматривать любые объекты как частные, но закон не распространил на них примат частной собственности, а закрепил сложившееся положение в отношении собственности на недра, что недра объективно являются общенациональным достоянием.
Анализируя права собственности, следует подчеркнуть, что собственник имеет право владения, распоряжения и пользования недрами самостоятельно или сдачи их в аренду. Любые операции с землей — хозяйственная эксплуатация, сдача в аренду, отчуждение и др. могут осуществляться только с согласия собственника земли. Роль собственности состоит в том, что излишек прибыли над средней прибылью (сверхприбыль) переходит из рук арендатора в руки землевладель-
Рис. 1. Перераспределение рентного дохода в нефтегазовом комплексе России
не в пользу общества
ца и присваивается им в виде ренты. В период переходной экономики государство сохранило за собой лишь право собственности на недра, все же другие отношения недропользования в той или иной степени были существенно изменены. По мнению М. Ю. Малкиной, природные богатства России естественным образом формируют среду, в которой более эффективными становятся институты присвоения природной ренты, а не институты создания добавленной стоимости. Если Россия не будет управлять своей институциональной средой, она просто обречена на присваивающий характер хозяйствования [4].
На основе Закона РФ «О недрах» государство выдает недропользователям на платной основе лицензии на право проведения геологоразведочных работ и добычи полезных ископаемых. Понятно, что в качестве собственника недр государство вправе полностью изымать (в виде платы за пользование ими) всю величину природной ренты, образующейся при этой добыче. Однако в России сложилась такая институциональная и организационная система нефтегазового комплекса, что основная часть нефтегазовой ренты присваивается владельцами холдинговых компаний и посредническими структурами, функционирующими вне сферы добычи углеводородов. Государство, формально являясь собственником природных ресурсов, недополучает весьма значительную часть и поэтому крайне неэффективно выполняет основную роль такого собственника (рис. 1).
Большая часть ренты присваивается различными агентами технологической и трансакционной
цепочек, по которым распределятся продукция минерально-сырьевого комплекса, и лишь часть поступает в консолидированный бюджет государства. Основная часть нефтегазовой ренты присваивается владельцами холдингов — материнских компаний и управляющими, контролирующими финансовые потоки и уводящими прибыль от налогообложения и от выплат акционерам. Как правило, в большинстве
российских предприятий управляющие и являются крупными акционерами. Ярким примером является ОАО «Газпром». Совет директоров организации фактически и состоит из ее акционеров. По результатам деятельности в 2009 г. выплачены вознаграждения членам совета директоров, не занимающим государственные должности, по 15 млн руб. Средняя зарплата топ-менеджера ОАО «Газпром» почти 23,8 млн руб. вгод. Бывает, что топ-менеджеры занимают сразу по несколько должностей как в основной компании, так ивее «дочках».
Немалая часть доходов присваивается посредническими компаниями, функционирующими вне сферы добычи углеводородов.
В нефтегазовой отрасли за последние семь лет наблюдались значительное увеличение доли государственной собственности и укрепление позиций госкомпаний, которое происходило путем слияния и поглощения одних компаний другими.
Во-первых, имело место становление нового лидера российской нефтедобычи — ОАО «НК «Роснефть». Компания была создана еще в 1993 г. как государственное предприятие. Она стала преемником ОАО «Роснефтегаз», которое возникло двумя годами ранее на месте упраздненного Министерства нефтяной и газовой промышленности СССР. В декабре 2004г. компания приобрела контрольный пакет акций ОАО «Юганскнефтегаз», одного из крупнейших нефтедобывающих предприятий России. Приобретение этого актива, а также значительный рост собственного производства обеспечили дальнейшее развитие ОАО «НК «Роснефть». Сначала главный добывающий актив ОАО «НК «ЮКОС» был продан на аукционе в счет погашения налоговых долгов материнской компании. Победителем стало ООО «Байкалфи-нансгрупп», предложившее за 76,8% акций ОАО «Юганскнефтегаз» 9,35 млрд долл. А спустя несколько дней ООО «Байкалфинансгрупп» было продано ОАО «НК «Роснефть». В середине 2005 г. в результате приобретения государственной компанией ОАО «Роснефтегаз» 10,74% акций ОАО «Газпром» доля Российской Федерации в акционерном капитале ОАО «Газпром» увеличилась до контрольного пакета (50,002%). В конце 2005г. ОАО «НК «Роснефть» объявила о приобретении 25,94% акций ОАО «Верхнечонскнефтегаз». Позднее, в дополнение к этой покупке, была приобретена лицензия на поисково-разведочные работы на Восточно-Сугдинском месторождении.
Во-вторых, в октябре 2005 г. состоялась сделка по продаже пакета акций ОАО «Сибнефть» ком-
пании «Газпром». Новым собственником 72,66 % акций стала компания «Газпром Финанс Б. В.», в результате чего контрольный пакет акций «Газпрома» стал принадлежать государству.
В-третьих, произошло вхождение «Газпрома» в проект «Сахалин-2». Российская газовая монополия заплатила за контрольный пакет акций оператора проекта Sakhalin Energy 7,45 млрд долл. Продавцами выступили англо-голландская Royal Dutch Shell и японские Mitsui и Mitsubishi.
Всем этим сделкам предшествовали претензии со стороны государственных органов к компаниям. В случае с «Роснефтью» госкомпания смогла приобрести активы «ЮКОСа» в результате процесса банкротства, последовавшего за налоговыми претензиями. До покупки «Газпромом» доли в проекте «Сахалин-2» Росприроднадзор подал иск против разработчика, который обвинялся в нарушении экологических норм и правил отчетности. В 2006 г. компания ОАО «РуссНефть» после череды судебных разбирательств также была продана владельцем государству.
Создание государственных корпораций может восприниматься как усиление государственных позиций в нефтегазовом комплексе, укрепление государственной собственности в этой сфере. Однако само по себе оно не гарантирует присвоения природной ренты государством, потому что государство как акционер-собственник вправе претендовать только на дивидендный доход. Кроме того, присвоение ренты государственными служащими не равнозначно ее присвоению государством. Приведем примеры дивидендов крупнейших нефтяных компаний.
Выплата годовых дивидендов по результатам деятельности ОАО «Газпром» в 2009 г. в денежной форме осуществлялась в размере 2,39 рубля на одну обыкновенную акцию номинальной стоимостью 5 руб. [10].
В том же году ОАО «ЛУКОЙЛ» выплатило дивиденды в размере 52 руб. [11] на одну обыкновенную акцию, при этом общий объем выплат составил около 1,5 млрд долл. Это на 36,8 % выше в рублевом и на 17 % в долларовом выражении по сравнению с 2006 г. (38 руб. на одну обыкновенную акцию). По итогам 2009 г. чистая прибыль, из которой производится расчет дивидендов, составила 45,148 млрд руб., что на 32,8% меньше уровня 2008 г. (67,192 млрд руб.). Дивидендная политика компании предполагает направление на дивиденды минимум 15 % чистой прибыли.
Владельцы обыкновенных акций ОАО «Сургутнефтегаз» получили по итогам 2009 г. по 0,45 руб. (в
2006 г.—по 0,53 руб.) на бумагу, привилегированных— по 1,0488 руб. (в 2006 г. — по 0,71 руб.). Размер дивидендов по обыкновенным акциям составил 16,077 млрд руб., по привилегированным — 8,078 млрд руб. В 2008 г. «Сургутнефтегаз» выплатил в качестве дивидендов 0,60 руб. на одну обыкновенную и 1,326 руб. на одну привилегированную акцию.
Из приведенных примеров видно, что доходность акций нефтяных компаний, несмотря на последствия финансового кризиса, довольно высокая, что также дает доходы государству, поскольку оно является частичным их владельцем. Однако это не гарантирует полноценного извлечения рентного дохода, поскольку в российской экономике этот доход имеет свойство «растекаться» в другие виды доходов и расходов.
За последние несколько лет широкое распространение в отечественной и зарубежной практике получило размещение компаниями IPO, в том числе и нефтегазовыми. А поскольку доля государственной собственности в нефтегазовом секторе экономики увеличивается на протяжении последних лет, риски международных займов также перекладываются на плечи государства. Представим объемы российского рынка IPO (см. таблицу).
Российские компании до 2009 г. успели занять очень прочные позиции на мировых рынках капитала. Так, в 2007 г. российским компаниям удалось привлечь в рамках IPO на международных биржах больше средств, чем компаниям из каких-либо других стран — 29,4 млрд долл. В том году Россия занимала третье место по объемам торгуемых депозитарных расписок (579 млрд долл.) после Бразилии и Китая [15]. Например, в июле 2006г. основной акционер ОАО «НК «Роснефть» — ОАО «Роснефтегаз» разместил в ходе IPO 1,356 млрд акций нефтяной компании. После размещения уставный капитал «Роснефти» вырос на 86 %. Почти 15 % акций было продано на биржах Лондона и Москвы. Это позволило компании привлечь 10,7 млрддолл. [14]. Более 23 % акций «Роснефти» приобрели три международные компании: Petronas — 10 % всех акций, British Petroleum — 9 % акций, китайский концерн CNPC — 4 % акций. Также часть
Российский рынок IPO в 2005-2009 гг. [13]
Год IPO Обьем, млн долл. Процент от ВВП
2005 13 4,551 0,6
2006 23 17,742 1,8
2007 26 23,896 1,8
2008 16 2,604 0,2
2009 12 1,333 0,1
акций купили руководители компании и 115 тыс. россиян, потратив на это 755 млн долл. По итогам IPO доля государства в компании все же осталась более 75 % [12].
Международные займы и IPO нефтегазовых компаний представляют определенную угрозу для экономической безопасности страны. Вывозимый российский капитал, имеющий в основном рентное происхождение, принадлежит частным лицам, которые в любой момент могут сменить гражданство, а значит, соответствующие активы перестанут быть отечественными; займы, сделанные нефтегазовыми и иными компаниями, не говоря уже о госзаймах, останутся долговым бременем российских компаний-недропользователей и граждан-налогоплательщиков на многие десятилетия. При неблагоприятной динамике экспортных цен на сырье у иностранных кредиторов может возникнуть соблазн обратить соответствующую задолженность в собственность на природные ресурсы.
Несмотря на быстрые темпы развития, российский рынок IPO в 2008—2009 гг. значительно сократился. Это снижение в России началось в 2008 г., когда мировые биржи стало лихорадить от проявлений экономического кризиса.
В российской экономике можно наблюдать циклы «приватизации — деприватизации», которые вписываются в политический деловой цикл. Государство нередко проводит национализацию компаний с целью их последующей приватизации. Из примера с «Роснефтью» видно, что история с национализацией превратилась в приватизацию, и новыми владельцами крупных пакетов акций оказались иностранные компании. Таким образом, сверхдоходы от российской нефтедобычи (в том числе и природная рента) частично будут принадлежать зарубежным государствам.
В краткосрочном периоде государственные компании получили выигрыш: объем привлеченных денежных средств «Роснефтью» был довольно значительный, но с точки зрения долгосрочных перспектив развития неизвестно, кто получит большую выгоду от такого приобретения. Что скрывается за увеличением присутствия государства в нефтегазовом секторе экономики: смена парадигмы государственного регулирования или очередной этап передела собственности, также до конца не понятно. В любом случае, государство должно четко определить свои намерения относительно доли собственности в нефтегазовом комплексе экономики России, поскольку без этого невозможно существование стабильной ин-
ституциональной среды. Ясно одно, посредством акционерных отношений, используя политическую власть, государство легко перераспределяет активы. Так, рыночные институты работают на укрепление института власти — собственности.
Российские ученые разделились во мнениях относительно оптимальных отношений собственности в нефтегазовом комплексе России. В частности, Д. С. Львов в книге «Вернуть народу ренту» [3] пишет, что природная рента у нас оказалась «приватизированной» небольшой (не более 10%) прослойкой населения, ставшей теперь миллионерами и миллиардерами. Некоторые из них вошли в число самых богатых людей мира. Около 90 % населения России, значительная часть которого находится сейчас за чертой бедности, оказалась лишенной доступа к этому общественному благу. Для улучшения благосостояния народа необходимо развернуть поток природной ренты в реальный сектор экономики путем национализации от приватизировавших ее финансовых олигархов и направить ренту на повышение оплаты труда и социально-экономическое развитие России. Автор предложил экономическую модель нового общества, в которой нравственные принципы станут основой хозяйственного поведения субъектов рынка. Главным из них является следующий принцип: то, что не является делом рук человеческих, а дано нам свыше — окружающая нас природная среда и ресурсы — должно принадлежать всем. По мнению Д. С. Львова, этот принцип должен найти отражение в такой цивилизованной форме, как обеспечение равного доступа каждому гражданину к природно-ресурсному потенциалу своей страны, а в глобальном контексте — всего планетарного сообщества. Только в этом случае могут быть обеспечены условия для восстановления и поддержания хрупкого равновесия между человеком и природой, для сохранения социального мира на Земле и устойчивого экономического роста. В новом обществе ведущее место ученый отводит системе национального имущества, включающей такие базовые элементы экономики, как институты национального дивиденда и общественной ренты. К сожалению, предложения автора носят общий характер, и отсутствует четкий механизм их реализации.
Как считает Ю. В. Разовский, для обеспечения социальной направленности функционирования рыночной системы на конституционном уровне необходимо установить институт гражданской собственности, законодательно закрепив право
каждого жителя страны на долю ее общенационального природногодостояния [7].
Автор считает, что в цивилизованном, социально ориентированном гражданском обществе именно гражданская собственность сможет обеспечить каждому гражданину существенную часть его доходов в форме гражданской ренты (арендной платы за использование природных богатств). Предлагаемая им гражданская собственность характеризуется следующими отличительными признаками:
- общественное владение природными ресурсами (они принадлежат всем гражданам России в равной мере по праву рождения или приобретения гражданства);
- платное использование (эксплуатацию природных ресурсов осуществляют корпорации, частные, государственные предприятия и организации, все берут их в аренду и только за плату);
- государственное или другое общественное распоряжение (государственные или общественные организации осуществляют лицензирование использования природных ресурсов, экспертизу проектов, контролируют природопользователей, определяют арендную плату, концентрируют и направляют ее в общественный фонд гражданской ренты);
- частное присвоение ренты (средства всех видов ренты по закону справедливо распределяются в равных долях между всеми гражданами — собственниками природных богатств страны). По мнению Ф. Харрисона [2], никому не дано
право заявлять о праве собственности на природные богатства нации. Такое богатство является общим достоянием, и оно должно служить общему благу, что возможно только при условии, если рентный доход, созданный этим богатством, делится между всеми гражданами страны. Это достигается посредством финансирования государственных услуг (программ) за счет рентного дохода. Если при этом остается часть добавочного дохода, то он может быть разделен поровну между гражданами в виде дивиденда.
По мнению автора, при решении вопроса об оптимизации прав собственности в нефтегазовом комплексе нужно принимать во внимание следующие моменты. Во-первых, недра должны, безусловно, оставаться в собственности государства. Во-вторых, превращать всю цепочку производителей энергопродуктов в большую госкорпорацию или вертикально интегрированную структуру вряд ли является эффективным решением. Госу-
Рис. 2. Распределение составляющих природной ренты в нефтегазовом секторе экономики
дарственный менеджмент исторически доказал свою низкую эффективность в принятии производственных решений. Так, оказавшись в составе «Роснефти», в 2005 г. «Юганскнефтегаз» заметно сократил рентабельность — с 26,9 до 21,5%. Показатель EBITDA1 на тонну добытой нефти у компании снизился на 13 % до 1 099 руб. Для сравнения: у «ЛУКОЙЛа» этот показатель превышает за этот же период 4 ООО руб. [8]. В госкорпорациях на руководящие должности нередко назначаются не специалисты своего дела, а легко управляемые лица. В 2009 г. «Газпром» поставил рекорд по падению добычи, а его экспорт снизился на 11 %. Но выплаты правлению выросли на 25 % — до 1,044 млрд руб. (против 834 млн руб. годом ранее) [10]. Расходы на оплату труда в «Газпроме» в 2009 г. по размеру вышли на второе место после затрат на добычу газа и нефти, обогнав налоговые платежи. Суммарные доходы топ-менеджеров «Транснефти» за 2009г. выросли в 3,5 раза. Объем оплаты труда гендиректоров остальных (подчеркнем — негосударственных) российских нефтегазовых предприятий в 2009 г. снизился по сравнению с 2008 г. на 8% [9]. «Газпром» и «Транснефть» выбились из общей статистики. При этом в ноябре 2008 г. в качестве одной из основных антикризисных мер правительством принималось решение, разрешающее АО с государственным участием не платить дивиденды (прежде всего государству). Сэкономленную чистую прибыль предполагалось направить на поддержание текущей деятельности АО и финансирование инвестиционных программ. «Газпром» по итогам 2008 г. вместо традиционных 17,5 заплатил только 5 %. Получается, часть сэко-
1 EBITDA (Earnings before Interest, Taxes, Depreciation and Amortization) — аналитический показатель, равный объему прибыли до вычета расходов по процентам, уплаты налогов и амортизационных отчислений.
номленнои чистои прибыли 2008 г. потратили не на антикризисные меры, а на увеличение размера оплаты труда сотрудников, выплату вознаграждений менеджменту и иные непроизводственные цели.
По мнению автора, частно-государственное партнерство и смешанные формы собственности здесь могут быть более эффективными. Оптимальной системой прав собственности на недра, учитывающей всю структуру интересов и сложный механизм формирования рентных доходов в нефтегазовом комплексе, на наш взгляд, является следующая: собственность на недра — общественная; право владения и распоряжения недрами — государственное; право пользования недрами — частно-государственное; право на получение дохода — расщепленное. Необходимо четко определить, в каких пропорциях эффективно распределять ренту между частными корпорациями и государством. Лишение производящих и перерабатывающих компаний возможности распоряжаться хотя бы частью финансовых ресурсов может привести к ухудшению состояния их фондов, снижению инвестиционной активности, уменьшению стимулов для развития.
Определение составляющих природной ренты позволяет предложить эффективное ее распределение между членами общества (рис. 2).
Институциональная недоспецифицирован-ность и размытость прав собственности создают условия для их захвата. Он осуществляется в виде формирования и закрепления альтернативных институтов управления природной рентой и потоками доходов от нее. Такие институты возникают как на уровне государства, так и на уровне предприятия. Первые приносят их создателям политическую ренту, а вторые своим создателям — инсайдерскую ренту. И те, и другие образуют блокирующие механизмы, препятствующие принятию эффективных решений. Поэтому для эффективного функционирования минерально-сырьевой отрасли либеральная система институтов в сфере отношений собственности должна дополняться разветвленной системой норм, правил и процедур, жестко регламентирующих использование ресурсов недр и присвоение дохода от них.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации: принятавсенародным голосованием 12.12.1993.
2. Лукъянчиков Н.Н. Природная рента и охрана окружающей среды. М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2004.
3. ЛъвовД. С. Вернуть народу ренту. М.: Эксмо, Алгоритм, 2004.
4. Малкина М. Ю. К вопросу о «ресурсном проклятии», присваивающем характере хозяйствования и инновационном потенциале российской экономики // Национальные интересы. Приоритеты и безопасность, 2010. № 15.
5. Моргунов Е. Институционализация горной ренты в нефтегазовом секторе России // Вопросы экономики, 2005. № 2.
6. Онедрах: ЗаконРФот21.02.1992№2395-1.
7. Разовский Ю. В. Сверхприбыль недр М.: Эдиториал УРСС, 2001.
8. URL: http://www.barrel.ru/news/2006/02/22/news_3.html.
9. URL: http://www. forbes.ru/rating/zarplaty-rukovoditelei/2009#l.
10. URL: http://www. gazprom. ru/investors/facts/2010.
11. URL: http://www.lukoil.ru/static_6_5id_2140_. html.
12. URL: http://www.newsru.com/finance/16jul2006/rosneft. html.
13. URL: http://www. offerings, ru /rusIPO.
14. URL: http://www.rosneft.ru/about/history.
15. URL: http://www.veles-capital.ru/rus/services/investment/2010/debt-capital-market.
