CC BY
34
Экономика в отраслях и регионах
Институциональные особенности взаимодействия бизнеса и власти
в Кемеровской области
О.А. Урбан
На примере Кемеровской области исследована проблема преодоления в посткризисный период противоречий между формальными и неформальными институтами, формализации неформальных правил и доминирования нормативно-правового регулирования и контроля в отношениях власти и бизнеса. Сделан вывод, что в реальности деформализа-ция правил является устойчивой характеристикой в отношениях власти и бизнеса, а выход на докризисный уровень объемов производства в базовых отраслях региона создает объективные условия для сохранения «тренда» в отношениях власти и бизнеса в регионе.
Ключевые слова: власть и бизнес, административные механизмы, неформальные соглашения, социальные обязательства бизнеса, корпоративная социальная ответственность, бизнес в регионе, институализация неформальных практик договоренности, региональная особенность, институциональная модель взаимоотношения власти и бизнеса, Кемеровская область.
Институциональную модель взаимоотношений власти и бизнеса формирует совокупность сложившихся в регионе конфигураций формальных и неформальных норм, правил и практик их применения. Учитывая, что неформализованные контакты чаще всего подразумевают наличие у партнера из бизнес-структуры крупных экономических ресурсов [15, с. 45-46], именно собственники угольных и металлургических компаний как бюджетообразующих предприятий, определяющих развитие региона, широко включены в разнообразные практики неформализованных отношений с властью, в основе которых лежат персонифицированные договоренности.
Вместе с тем, как отмечает В. А. Шабашев, социальные связи на персонифицированном уровне между представителями бизнеса и органами власти, имеющие неэкономическую природу, в формах, инициированных властью, способствуют институализации принципов корпоративной социальной ответственности [14, с. 90].
В начале 1990-х гг. для институциональной модели взаимодействия власти и бизнеса были характерны традиционные для советской системы способы администрирования с дифференцированным подходом и разрастание неформальных практик, значительная часть которых, следуя классификации М.А. Курбатовой [8, с. 121-122], сосредоточилась в «черной зоне», характеризуемой коррумпированными отношениями власти и бизнеса. Подобные практики сопровождались нарушением трудовых прав работников предприятий, ростом социальной напряженности на микро- и мезоуровне.
В конце 1990-х гг. в целях преодоления социального кризиса, повышения социальной ответственности собственников на базе действовавшего за-
конодательства и нормативных документов региональной властью, возглавляемой с 1997 г. губернатором А.Г. Тулеевым, были сформированы административные механизмы перераспределения собственности в пользу конкретных компаний, основанные на неформальных соглашениях о социальных обязательствах бизнеса. Корпоративная социальная ответственность превратилась в необходимое условие ведения бизнеса в регионе, а институализация неформальных практик договоренности (в определении рамочных условий ведения бизнеса на территории области как необходимое условие реализации формальных прав собственности) стала региональной особенностью институциональной модели взаимоотношения власти и бизнеса.
Например, уже через год после приобретения в 2006 г. УК «Про-копьевскуголь» ОАО «Новолипецкий металлургический комбинат» (НЛМК) объявил о заключении с администрацией г. Прокопьевска соглашения о продаже компании за 1 долл. США [5]. Были основания предполагать, что В. Лисина не устроили в первую очередь требования социального характера. НЛМК не подписал социально-экономические соглашения с администрациями области и города, а коллективные договоры между профсоюзами и администрациями шахт оказались в социальном плане основательно урезанными [6]. После покупки активов администрация области осуществила поиск новых собственников для предприятий «Про-копьевскуголь».
Другим примером служит приобретение «Евразом» 50% пакета акций компании «Южкузбассуголь». После трагедий на шахтах «Ульяновская» и «Юбилейная» руководством области было принято решение о смене собственника и менеджмента «Южкузбассугля». По заявлению губернатора, «собственниками угольных предприятий должны быть ответственные и серьезные компании, для которых приоритет - не сиюминутная прибыль, а долговременное стабильное развитие» [4]. Если не сменится владелец, у компании будет отозвана лицензия на ведение горных работ [2].
«Вхождение» новых экономических субъектов в регион также предполагает социально-ориентированные условия ведения бизнеса. В процессе переговоров о приобретении крупнейшей в мире сталелитейной компании Агсе1ог ЫШа1 угольной компании «Кузбассуголь», принадлежавшей «Северсталь-ресурс», губернатор А.Г. Тулеев на встрече с представителями компании (2008 г.) подчеркнул, что в регионе приоритетными для нового собственника должны стать вопросы безопасности на шахтах, повышения заработной платы, экологии, социальной защиты шахтеров и членов их семей [1].
В соответствии с социальной направленностью политики, проводимой региональной властью, для бизнеса установлены локальные «правила игры», которые во многом носят неформальный характер и отражают своеобразную административную модель управления региональной экономикой, базирующуюся на неформальных взаимодействиях власти с бизнесом в сочетании с рисками административного воздействия.
Неформальные социальные стандарты ведения бизнеса приобретают в регионе обязательный характер и оцениваются бизнесом как нормативные требования. Компании, не придерживающиеся неформально прописанных требований к бизнесу, увеличивают собственные риски. В этом плане дифференциация правил игры и избирательное применение санкций к нарушителям формальных норм и правил (проверки, лишение лицензии, штрафы, привлечение СМИ для публикации различного рода информации и создания негативного образа и др.) стали инструментами принуждения бизнеса к соблюдению установленных неформальных норм.
В условиях мирового кризиса собственники угольных и металлургических предприятий вынуждены были принимать непопулярные в социальном плане решения, что вызывало негативную реакцию со стороны власти и усиление административного давления на собственника. Так, в связи с приостановкой в начале кризиса производства продукции на ОАО «Гурьевский металлургический завод» А.Г. Тулеев обратился к генеральному прокурору Ю. Чайке с просьбой разобраться в ситуации, поскольку руководство предприятия в лице компании «Эстар» умышленно подводило завод к банкротству, действия собственника не были согласованы ни с областными властями, ни с городской администрацией [13]. Уже в июне 2009 г. произошла смена собственника, которым стал «Банк Санкт-Петербург» [3].
В соглашениях о социальных обязательствах конкретного собственника (объемы социальных инвестиций, рост оплаты труда, инвестиции в безопасность и пр.) отражаются общие для всех без исключения бизнес-структур де-персонифицированные нормы неформального характера о социальной нагрузке бизнеса в регионе. Исследователями выделяются три основные группы неформальных норм, действующих в Кемеровской области, это - заключение договоров о сотрудничестве (партнерстве), учреждение фондов для дополнительных отчислений, практика прямого финансирования бизнесом различных инфраструктурных и социальных проектов [7, с. 39].
Ежегодная практика заключения соглашений о социально-экономическом сотрудничестве (партнерстве) с собственниками крупнейших промышленных предприятий с целью повышения эффективности и социальной ответственности бизнеса берет начало с 2002 г. Заключение соглашений в целом отвечает интересам сторон и является дополнительным фактором решения экономических и социальных задач на микро- и мезоуровне.
В этих документах прописаны обязательства собственников по развитию своих предприятий (повышение заработной платы, инвестиции в безопасные условия труда, предоставление разного рода социальных льгот и пр.), по реализации социальных программ городов и поселков (строительство жилья, развитие ЖКХ, оказание спонсорской помощи медицинским и образовательным учреждениям, детским домам, финансирование летнего детского отдыха, дополнительного пенсионного обеспечения и др.), а также по участию в региональных и национальных проектах.
Только в докризисный 2008 г. в нацпроекты собственники должны были инвестировать 6 млрд руб. [12, с. 88]. Исключением не стал период мирового кризиса - несмотря на сложную финансовую ситуацию, компании взяли на себя обязательства широких социальных инвестиции. В 2009 г. администрацией Кемеровской области были заключены соглашения с 32 компаниями, в том числе 31 - из угольной отрасли, 1 - из металлургической. В соглашениях на 2010 г. социальные обязательства крупного бизнеса были запланированы в докризисном объеме.
По сути, благодаря заключению такого рода соглашений произошла частичная формализация неформальных практик, определяющих социальные обязательства бизнеса, - соглашения, превратившись в институализированную практику взаимоотношения власти и бизнеса, определяют сегодня уровень социальной нагрузки на крупный бизнес.
Однако практика соглашений законодательно не отрегулирована, и в этом смысле закрепленные за бизнесом обязательства не имеют нормативного долженствования, но с учетом действия административных механизмов, высокого авторитета регионального лидера пункты договоренностей на неформальном уровне приобретают статус правовой нормы и подлежат обязательному исполнению.
В условиях ограниченности бюджетных ресурсов на местах бизнес активно участвует в разнообразных практиках дофинансирования территории (организация специализированных фондов, различные формы спонсорства, участие в социальных программах и пр.). С 2006 по 2009 г. доля внебюджетного финансирования ряда национальных и региональных проектов выросла с 38 до 46% [14, с. 12].
Институализацию практик дополнительных расходов бизнеса, например -на поддержание территории, по мнению экспертов, можно рассматривать как результат происходящего нового определения прав основных хозяйствующих субъектов в форме восстановления советских схем взаимодействия власти и бизнеса [8, с. 123-124]. Носителями этих схем являются действующие руководители с опытом работы советскими руководителями, когда на предприятиях лежала ответственность за социальные проблемы территории. Региональная и местная власти занимают место организатора и оператора потока ресурсов бизнеса, направляемого на поддержку местного развития.
В обмен на финансирование инфраструктурных и социальных проектов власть создает бизнесу условия, которые и так должны существовать согласно нормативной модели взаимодействия власти и бизнеса. Обоснованием подобного рода практик служат рост «социальной ответственности» бизнеса и развитие «социального партнерства», социально-экономическое содержание которых в данном случае подменяется [7, с. 36-38]. Широкое распространение практик дополнительного социального инвестирования бизнеса основывается как на взаимной заинтересованности сторон, так и на административном давлении власти на бизнес.
Следует отметить, что по мере трансформации угольных и металлургических компаний в компании с международными масштабами деятельности значимость регионального административного ресурса начинает снижаться, поскольку экономический и политический потенциал компаний делает их менее зависимыми от влияния региональной власти. Уже в 2006 г. «Евраз» вышел из системы заключения социально-экономических соглашений с областной администрацией. По заверению действующего в то время президента «Евраза» В. Хорошковского, социальная политика компании оставалась одним из самых сложных и требующих внимания вопросов, а распределять средства на социальные программы планировалось через специально создаваемые фонды [10]. С этой целью в 2007 г. был учрежден «Благотворительный фонд "Сибирь"» [11]. Особенностью корпоративных социальных программ «Евраза» является собственная координация социальных программ в Сибирском регионе и поддержки социальноориентированных инициатив населения взамен предлагаемых региональной властью соглашений о социально-экономическом сотрудничестве.
В настоящее время в регионе сложилась на базе общих интересов партнерская модель взаимоотношений власти бизнеса. Интерес бизнеса связан, во-первых, с доступом к ресурсам региона; во-вторых - с административной и политической поддержкой региональной власти; в-третьих - с формированием репутации социальноответственной компании, что особенно важно при выходе на международные рынки; в-четвертых - при работе на долгосрочную перспективу значимыми для собственника становятся факторы качества жизни населения, влияющие на квалификацию кадров.
Администрация Кемеровской области лоббирует жизненно важные интересы крупного бизнеса. Это - ускорение сроков перевода газовых электростанций на угольное топливо; изменение тарифной политики естественных монополий, в первую очередь железнодорожных тарифов, которые имеют особое значение для базовых отраслей, поскольку регион в значительной степени удален от морских портов, откуда осуществляется экспорт продукции.
В период мирового финансово-экономического кризиса со стороны исполнительной власти крупному бизнесу оказывалась нормативно-правовая, организационная, финансовая поддержка. В свою очередь интерес власти связан с усилением контроля над использованием ресурсов, с дополнительными источниками финансирования социальных программ и достижения социальной стабильности в регионе. По оценке Ю. Фридмана, в докризисное десятилетие интересы бизнеса и власти в Кузбассе совпадали максимально полно. Модель управления регионом, промышленная и социальная политика властей «вполне устраивала бизнес». Жесткое социальное давление региональных властей сглаживалось благоприятным рыночным фоном и лоббистской политикой региональных властей. Уровень согласованности интересов бизнеса и власти в регионе достигал 55-60 % [14, с. 12].
Сказанное свидетельствует, что отношения региональной власти и бизнеса демонстрировали высокий уровень согласованности интересов в рамках сформированной институциональной модели, для которой характерны следующие особенности.
1. Удельный вес региональных законодательных норм, регулирующих социальные аспекты, является существенным. Как отмечает С. Левин, в условиях зависимости, действенности формальных норм от персонифицированных решений руководителей органов власти последние также принимают локальный характер [9, с. 28]. Все это говорит о локализации институциональных основ экономики как фактора усиления регулирующей роли региональной власти.
В новых институциональных условиях, характеризуемых формализацией отношений власти и бизнеса в рыночной экономике, социальные обязательства бизнеса постепенно находят отражение в региональном законодательстве, что свидетельствует о нормативном закреплении дополнительных обязательств бизнеса и о постепенном замещении неформальных договоренностей нормативными документами. В этой связи следует отметить принятие областного закона от 15 июля 2009 г. № 90-ОЗ «О Резервном фонде Кемеровской области». Резервный фонд формируется за счет источников финансирования дефицита областного бюджета, которыми в том числе становятся выделяемые компаниями ресурсы.
2. Отличие от нормативно заданной модели отношений власти и бизнеса с разделением зон ответственности. Политические и экономические ресурсы региональной власти в отношениях с бизнесом обеспечивают сохранение высокого потенциала административного влияния на бизнес, а сложившаяся модель отношений фиксирует в большей степени одностороннюю ответственность бизнеса и отражает сохранение асимметричности отношений власти и бизнеса.
3. Деформализация правил, когда формальные правила замещаются неформальными и встраиваются в неформальные отношения, а сама власть создает неформальные практики и встраивает в них формальные нормы. В отношении власти и бизнеса значительную роль продолжают играть нормы административно-командного управления, а деформализация правил превратилась в устойчивую характеристику взаимодействия власти и крупного бизнеса в регионе.
4. Ядром институциональной модели является региональная власть, возглавляемая авторитетным политическим лидером, поддерживаемым большинством населения области. На выборах губернатора 19 октября 1997 г. и 22 апреля 2001 г. за А.Г. Тулеева проголосовало соответственно 94,56 и 93,54% избирателей, принимавших участие в голосовании. В 2005 и 2010 гг. дважды по представлению Президента РФ Совет народных депутатов области единогласно избирал А.Г. Тулеева губернатором.
Выборы 12 октября 2008 г. в Совет народных депутатов Кемеровской области подтвердили, с одной стороны, устойчивость консенсуса региональной власти и крупного бизнеса, с другой - социальный характер проводимой губернатором политики. Думские выборы 4 декабря 2011 г. стали своеобразным референдумом доверия для губернаторов.
Результаты голосования в Кемеровской области серьезно отличались от средних по РФ в пользу «Единой России» (64,61%). Наличие в региональном партийном списке представителей власти и связанного с ней крупного бизнеса отражает сохранение распределения и влияния сил экономико-управленческой элиты.
Сложившаяся по форме партнерская институциональная модель взаимоотношений власти и бизнеса в условиях благоприятной рыночной конъюнктуры являлась дополнительным фактором решения экономических и социальных задач на микро- и мезоуровне. Однако в условиях кризиса усилилась тенденция направленного (избирательного) административного давления власти на бизнес с использованием формальных и неформальных норм, что свидетельствовало о сохранении преемственности между советской, предшествующей, и современной моделью взаимодействия власти и крупного бизнеса.
Мировой финансово-экономический кризис обострил системные проблемы региональной экономики (монопродуктовый, сырьевой характер, состояние основных фондов, уровень производительности труда, качество и ассортимент продукции, качество персонала и пр.) и вскрыл общие институциональные проблемы в плане устойчивого экономического роста на основе модернизации и инновационного развития в долгосрочной перспективе. Как отмечают эксперты, закрепление административно-командных методов государственного управления препятствует переходу органов госуправления к современным способам управления, снижает доверие между властью и бизнесом. При этом деятельность органов власти серьезно модифицируется по сравнению с «идеально» заданной ролью гаранта «правил игры» и с нормативно установленной ролью [7, с. 31-32].
Сложившаяся институциональная модель взаимодействия власти и бизнеса, доказав эффективность для решения текущих задач, не оказывает достаточного влияния на изменение мотивации предпринимательской деятельности собственников, которая связана с решением структурных задач региональной экономики, и содержит в себе риски для регионального развития (является ограничителем для экономических субъектов - сторонников позиции: «обязанность бизнеса - платить налоги, обязанность власти - решать социальные проблемы региона»); способствует сращиванию крупного бизнеса и власти, утверждению государственно-олигархической модели в регионе.
В посткризисном периоде в отношениях власти и бизнеса актуальной является проблема преодоления противоречий между формальными и не-
формальными институтами, формализации неформальных правил и доминирования нормативно-правового регулирования и контроля.
Социальная ответственность должна регулироваться нормативными правовыми документами, регулирующими отношения и обязательства органов власти и бизнеса на федеральном, региональном и местном уровнях. В этом плане выделяются следующие необходимые условия для эффективного взаимодействия бизнеса и власти в посткризисный период. Во-первых, реализация бизнесом стратегии модернизации и инновационного развития, которая немыслима без инвестиций в развитие кадрового потенциала. Во-вторых, формирование властью благоприятной институциональной среды для устойчивого социально-экономического развития в регионе и секторах экономики.
Однако реальная практика показывает, что деформализация правил является устойчивой характеристикой в отношениях власти и бизнеса, а выход на докризисный уровень объемов производства в базовых отраслях региона создает объективные условия для сохранения «тренда» в отношениях власти и бизнеса в регионе.
Литература
1. Администрация Кемеровской области информирует: О возможном приобретении «Кузбассугля» сталелитейной компанией Arcelor Mittal // Уголь. -2008. - № 4. - С. 64.
2. Базарова Л. У «Южкузбассугля» должен быть один собственник // Кузбасс. - 2007. - 26 мая.
3. Гурьевский металлургический завод возобновит работу (Кузбасс) // Новости металлургии. - 2009. - 5 июня. URL: www.metaldaily.ru/news/ news28332.html (дата обращения 25.08.2011 г.).
4. Денисов А. Дело дошло и до передела // Кузнецкий рабочий. - 2007. -29 мая.
5. Думенко Т. «Прокопьевскуголь» продан. За 1 доллар // Кузбасс. - 2007. -3 апреля.
6. КалитинаД. Собственник готов действовать // Кузбасс. - 2007. - 4 апреля.
7. Курбатова М.В., Левин С.Н. Деформализация правил в современной российской экономике (на примере взаимодействия власти и бизнеса) // Экономичeский вестник РГУ. - 2010. - Т. 8. - № 1. - С. 27-50. URL: www.ecsocman.edu.ru/images/pubs/2010/03/27/0000336426/journal8.1-3.pdf (дата обращения 01.10.2010 г.).
8. КурбатоваМ.В., Левин С.Н. Деформализация правил взаимодействия власти и бизнеса // Вопросы экономики. - 2003. - № 10. - С. 120-128.
9. Левин С.Н. Территориальная локализация и сегментация институциональной среды современной экономики России // Институциональная
трансформация экономики на постсоветском пространстве: Сборник статей международной научной конференции «Институциональная трансформация: федеральный и региональный уровни». Кемерово. 29-30 октября 2009 г. / Под ред. С.Н. Левина. - Кемерово: КемГУ, 2009. - С. 26-31.
10. Осипова О., Волченков В. Инвестор голосует рублем // Кузнецкий рабочий. - 2006. - 6 мая.
11. Служба новостей // Кузнецкий рабочий. - 2007. - 25 августа.
12. Соглашение о социально-экономическом сотрудничестве на 2008 год между администрацией Кемеровской области и компанией «МаррТЭК» // Уголь. - 2008. - № 5. - С. 88.
13. Тулеев предлагает передать Гурьевский МЗ в собственность Кемеровской области // Новости металлургии. - 2009. - 6 января. иКЬ: www.metalinfo.ru/ru/news/35167 (дата обращения 25.03.2009 г.).
14. Фридман Ю. Власть и бизнес: баланс интересов // Деловой Кузбасс. -2009. - № 12. - С. 12; 2010. - № 1. - С. 10-16.
15. ЧириковаА.Е. Российские директора и региональная власть: поиск оптимальных моделей взаимодействия // Социс. - 2001. - № 11. - С. 35-46.
16. Шабашев В.А., Яркова Т.А. Развитие отношений корпоративной собственности в транзитивной экономике России. - Кемерово: Кузбассвузиз-дат, 2006. - 183 с.
