CC BY
71
УДК 327.8
Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2015. Вып. 1
Т. А. Романова
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ДИАЛОГА РОССИИ И ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: ЧЕРЕЗ ДИВЕРСИФИКАЦИЮ К ПРИМИТИВИЗАЦИИ? (НА ПРИМЕРЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ)
В современных международных отношениях выделяется три уровня институтов: межправительственные, трансправительственные и транснациональные. Статья рассматривает, как в этом русле развивались отношения России и ЕС в наиболее политизированной и экономически важной их части, в энергетике. Демонстрируется постепенное уплотнение трансправительственных и транснациональных институтов в Договоре к Энергетической хартии и Энергетическом диалоге России и ЕС в 1992-2013 гг. Также прослеживается негативное воздействие, оказанное на них санкциями Евросоюза в 2014 г., отмечаются причины и последствия этих шагов. Библиогр. 36 назв.
Ключевые слова: отношения России и ЕС, энергетика, Энергетическая хартия, Энергетический диалог России и ЕС, трансправительственный, транснациональный, Украина, санкции.
T. A. Romanova
INSTITUTIONAL ASPECTS OF EU-RUSSIAN RELATIONS: FROM DIVERSIFICATION TO PRIMITIVISATION? (THE CASE OF ENERGY RELATIONS)
Three levels of institutions can be identified in today's international relations: intergovernmental, transgovernmental and transnational. The articles analyses through this prism how EU-Russian relations evolved in their most politicised and economically important part, i.e. energy. The article demonstrates a gradual thickening of transgovernmental and transnational institutions in the Energy Charter Treaty and EU-Russian Energy Dialogue in 1992-2013. It also traces the negative effect ofthe EU's 2014 sanctions against Russia on transnational and transgovernmental institutions and looks at the reasons and consequences of these developments. Refs 36.
Keywords: EU-Russian relations, Energy Charter, EU-Russian Energy Dialogue, transnational, transgovernmental, Ukraine, sanctions.
Введение
В международных отношениях выделяется три уровня институтов. Первый, межправительственный, предполагает встречи высших должностных лиц различных стран. Второй, трансправительственный (transgovernmental), включает в себя контакты между государственными служащими среднего и низшего уровней, между независимыми регуляторами разных стран. Наконец, третий, транснациональный (transnational), состоит из контактов компаний, координации деятельности неправительственных организаций, диалога эпистемных сообществ. Теоретические исследования и практика современных международных отношений показывают, что чем интенсивнее связи на трансправительственном и транснациональном уровнях, тем теснее отношения соответствующих стран. Это позволяет осуществлять интеграцию (например, создать таможенный союз или единый рынок) и способствует деполитизации экономических, социальных, культурных контактов.
Романова Татьяна Алексеевна — кандидат политических наук, доцент, Санкт-Петербургский государственный университет, Российская Федерация, 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., 7-9; [email protected]
Romanova T. A. — Ph.D., Associate Professor, St. Petersburg State University, 7-9, Universitetskaya nab., St. Petersburg, 199034, Russian Federation; [email protected]
65
Данная статья рассматривает, как с институциональной точки зрения эволюционировал диалог России и Евросоюза (ЕС). Для примера взята энергетика как сфера, наиболее проблемная с точки зрения выстраивания интеграционных отношений и политизации, но при этом центральная для экономических отношений Москвы и Брюсселя. В первой части рассмотрены теоретические аспекты трех уровней институтов, во второй проанализированы структурные элементы диалога в 1990-е годы, а в третьей — институциональные подвижки в нынешнем тысячелетии. Наконец, последняя часть статьи исследует изменения, произошедшие в 2014 г.
Теоретические аспекты
В современном диалоге государств можно выделить три уровня институтов. Первый состоит из контактов на самом высоком уровне, т. е. включает глав государств и правительств, а также министров соответствующих стран. Преимущество этого уровня отношений состоит в том, что в диалог вовлекается руководство стран; их поддержка той или иной инициативы посылает сильный политический сигнал всем уровням власти. В то же время часто знания руководителей о конкретных вопросах ограничены, а следовательно, они могут взять обязательства, выполнить которые сложно. Кроме того, различные вопросы часто становятся элементами пакетных сделок, что игнорирует интересы представителей соответствующей отрасли. Наконец, как только саммит закончился, вопрос может быть забыт (до следующего саммита). Таким образом, межправительственный уровень не гарантирует успешного сотрудничества.
В 1971 г. Д. Най и Р. Кеохейн впервые ввели термин «транснациональный» для описания связей, которые трансформируют международные отношения, повышая плюрализм контактов и взаимозависимость соответствующих стран. Ученые затем разделили эти отношения на трансправительственные и транснациональные. Трансправительственные отношения описывают «прямые связи между подразделениями различных правительств, которые не контролируются и напрямую не направляются кабинетами или ключевыми исполнительными лицами в правительстве» [1, р. 43]. Речь при этом не идет о делегировании ответственности. Скорее, это ситуация, при которой государственные служащие различных стран договариваются совместно действовать в каком-то направлении, независимо от руководства своих стран. Они необязательно действуют вопреки ему, но поддерживают то направление, которое считают правильным для регулируемой ими сферы.
«Технологические инновации, расширение внутреннего регулирования и глобализация» [2, р. 6] повлекли уплотнение контактов на этом уровне. Сети трансправительственных чиновников способствуют обмену информацией через границы, законодательной гармонизации (как формально, так и неформально, в результате обмена лучшими практиками), а также часто позволяют своим участникам обеспечивать выполнение достигнутых соглашений [3]. Согласно К. Раустиала, «в некоторых условиях сети должны сделать договоренности лучше. В других условиях сети заполняют лакуны... предоставляют альтернативный способ сотрудничества» [2, р. 6].
Наконец, третий, транснациональный уровень институтов состоит из негосударственных акторов. С. Краснер справедливо отмечает, что государства «всегда действовали в транснациональной среде» [4, р. 223], но интенсивность этих связей
66
многократно возросла в связи с развитием новых технологий коммуникации и экономической глобализацией. Изначально транснациональные компании бросили вызов автономии государства и его способности проводить независимо макроэкономическую и фискальную политики. Предприятия торговали и инвестировали в разных странах, заключали сделки, которые игнорировали границы. Они также поставили под вопрос способность государства гарантировать социальную защиту в своих границах [5; 6]. То, что изначально бизнес лидировал в процессе транснационализации отношений, логично: он хорошо организован и имеет четкие интересы. Активизация сотрудничества бизнеса создавала давление на государства, заставляя сближать их регулирование, теснее сотрудничать друг с другом.
Тем не менее бизнес оказался не единственным агентом транснационализации. Уже в 1980-е годы различные неправительственные организации стали частью этого пласта международных связей, вначале как «глобальные группы давления», затем как «транснациональные социальные движения», «транснациональные группы давления» и, наконец, «глобальное гражданское общество» [7, р. 82]. Неправительственные организации оказывали давление и на правительства, и на бизнес, создавая коалиции, информируя о положении дел, а также пытаясь пристыдить государства и компании, которые нарушали те или иные нормы [8; 9].
Наконец, эпистемные сообщества также стали интегральной частью транснациональных институтов. Это сети «профессионалов с признанной экспертизой и компетенциями в какой-то особой области и авторитетными правами на необходимые для политического процесса знания»; они разделяют «веру в истинность и применимость конкретных форм знание» [10, р. 3]. Эпистемные сообщества можно считать частью трансправительственных сетей, но поскольку многие их члены — выходцы из академического сообщества и настаивают на своей независимости и беспристрастности, их лучше концептуализировать как транснациональные.
Таким образом, бизнес, неправительственные организации и эпистемные сообщества сформировали транснациональный уровень и «часто выполняют те обязанности, которые государства и международные организации не могут или не хотят выполнять» [11, р. 260]. Они могут информировать о чем-то, содействовать правовому сближению путем лоббирования или общественных кампаний, содействовать изменению политики государств. Чем плотнее трансправительственные и транснациональные институты, тем ближе отношения между соответствующими странами. Евросоюз — это иллюстрация того, какая высокая плотность может быть достигнута на трансправительственном и транснациональном уровнях. Точно также отношения ЕС с третьими странами могут изменяться по этой шкале [12].
Трансправительственные и транснациональные институты размывают границы между государствами и ограничивают свободу межправительственных связей. Трансправительственные отношения также деполитизируют сотрудничество, поскольку большинство вопросов решается на техническом уровне, а регулярные контакты создают площадку для диалога, взаимопонимания и выработки взаимоприемлемого решения. Транснациональные институты менее однозначны. Бизнес, очевидно, предпочитает деполитизированное, экономическое и техническое сотрудничество, что содействует его деятельности. В то же время неправительственные организации, особенно в сфере прав человека или охраны окружающей среды, часто политизируют повестку международных отношений.
67
В этом контексте интерес представляет то, как институционально развивались отношения России и ЕС в одной из самых значимых и в то же время подверженных политическим спекуляциям сфер — в энергетике.
Развитие институциональных аспектов в 1990-е годы
До начала 1990-х годов энергетическое сотрудничество Европы и России было ограничено межправительственными сделками, которые создавали основу для долгосрочных контрактов между европейскими компаниями и Министерством газа СССР (позднее преобразованным в Газпром). В результате потенциал транснациональных институтов был низок, а о трансправительственных контактах речи не было и вовсе. Ситуация стала меняться в 1990-е годы, когда Россия встала на путь рыночных реформ, а Евросоюз активизировал усилия по построению единого и либерализованного энергетического рынка. В результате возник вопрос о выработке новых институтов сотрудничества России и ЕС.
На начальном этапе отношения России и Евросоюза в энергетике выстраивались на основе Энергетической хартии и Договора к ней (ДЭХ) [13; 14], к ним отсылало Соглашение о партнерстве и сотрудничестве России и ЕС (СПС), подписанное в 1994 г. [15] и до сих пор остающееся основным юридически обязательным документом сторон. ДЭХ содержал положения относительно торговли и инвестиций, транзита и энергоэффективности, а также механизмы разрешения споров для инвесторов и государств-участников.
Основная структура ДЭХ, Конференция Энергетической хартии, имеет межправительственный характер; это регулярные встречи стран-членов. Однако ДЭХ также создал Секретариат, ответственный за ежедневное функционирование института. Кроме того, ДЭХ постепенно создал вспомогательные структуры для подготовительной работы, мониторинга и помощи в реализации ДЭХ. Это Группы по торговле и транзиту, по инвестициям, рабочая группа по энергоэффективности, бюджетный комитет, юридический консультативный комитет. В 2009 г. была сформирована группа по стратегии, цель которой — преобразования ДЭХ в соответствии с требованиями времени. Таким образом, Секретариат поощрял развитие трансправительственных структур, хотя они и имели многосторонний характер, не фокусировались только на диалоге России и ЕС.
Наконец, в 2001 г. ДЭХ создал Юридическую консультативную группу для помощи компаниям в составлении контрактов по трансграничным нефтегазопроводам. Кроме того, в 2004 г. возникла Промышленная консультативная группа, которая позволяет представителям бизнеса выражать свое мнение относительно ДЭХ и ее применения. Она собирается три раза в год и готовит по результатам своих консультаций коммюнике для Конференции ДЭХ. Группа концентрируется только на обмене информацией, однако она остается важным примером того, как ДЭХ поощряет трансправительственные связи. Здесь также речь идет о многостороннем формате, а не только о диалоге России и ЕС.
Россия, как известно, изначально участвовала в разработке как Хартии, так и ДЭХ. Однако в 1990-е годы Государственная дума воспрепятствовала ратификации Договора. Де-факто документ стал заложником ситуации, сложившейся в России после кризиса 1993 г., когда единственным каналом выражения оппози-
68
ции парламента Правительству стало блокирование международных договоренностей [16].
В нынешнем веке ситуация переменилась. Госдума стала более кооперативной, а вот отношение к ДЭХ резко ухудшилось. Во-первых, стала нарастать критика относительно того, что ДЭХ не учитывает интересы поставщиков (и прежде всего Газпрома) и заставляет Россию открывать свои газопроводы для транзита среднеазиатского газа. Во-вторых, кризисы в отношениях с Украиной в 2006 и 2009 гг. показали неспособность ДЭХ разрешить конфликт с Украиной, членом ДЭХ [17]. В-третьих, намерение Евросоюза воспользоваться оговоркой ВТО о региональной интеграции и применять на своей территории внутреннее законодательство, а не нормы ДЭХ, усилили подозрения Москвы, что Договор призван ограничить только Россию, но не ее партнеров. Наконец, в России были и опасения, что ДЭХ будет использован иностранными инвесторами для подачи исков против нее (прежде всего, по делу ЮКОСа).
В результате в июле 2009 г. Россия прекратила предварительное применение ДЭХ и отказалась от его ратификации. Тем не менее Москва продолжает участвовать во всех встречах вспомогательных органов ДЭХ. Она также оплатила все взносы за 2008-2009 гг. и обсуждает возможности погашения соответствующих платежей за 2010-2013 гг. Российские компании продолжают участвовать в Промышленной консультативной группе. Таким образом, несмотря на отсутствие намерений вернуться к ратификации ДЭХ, Москва сохраняет транснациональное и трансправительственное сотрудничество, созданное ДЭХ. Его потенциал, однако, ограничен тем, что Россия не намерена официально применять нормы ДЭХ.
Развитие институциональных аспектов в 2000-2013 годах
Запуск Энергетического диалога в октябре 2000 г. [18] был направлен на ликвидацию лакуны, которая возникла из-за нератификации Россией ДЭХ. Диалог был, однако, призван дополнить ДЭХ, а не заменить его, и коренным образом отличался от последнего. Во-первых, ДЭХ скопировал основные нормы энергетического законодательства ЕС начала 1990-х годов, тогда как Диалог подчеркнул равенство партнеров и их законодательств. Во-вторых, ДЭХ — это многосторонний инструмент, а Диалог создан Россией и ЕС на двухсторонней основе для обмена информацией и разрешения сложностей. Наконец, ДЭХ — это юридически обязательный документ, а Диалог — только форум для консультаций.
Как и ДЭХ, Диалог стартовал как межправительственный форум. Вначале он имел сугубо межгосударственный характер, его ядром были так называемые координаторы высокого уровня (на сегодня Россия представлена министром энергетики, а ЕС — комиссаром по энергетике). Координаторы изначально докладывали о прогрессе в работе руководству ЕС и России в ходе саммитов, которые проходили каждые полгода, а также ежегодному Совету сотрудничества России и ЕС (с 2003 г. — Постоянный совет партнерства). В реальности, однако, координаторы видели друг друга редко, а все документы готовились в спешке накануне саммитов.
В 2001 и 2005 гг. были сформированы рабочие группы для развития и обновления повестки диалога. В обоих случаях они включали чиновников среднего уровня от ЕС, его стран-членов, а также России, представителей бизнеса и академического
69
сообщества. В 2005 г. представителей бизнеса было больше, поскольку пересмотр повестки был инициирован Круглым столом промышленников России и ЕС (он объединяет руководителей крупнейших компаний сторон, заинтересованных в развитии деловых контактов). Однако в обоих случаях мандаты рабочих групп были ограничены во времени. Таким образом, регулярного, ежедневного трансправительственного сотрудничества на первых порах не возникло.
Однако постепенно и трансправительственные, и транснациональные отношения стали возникать в Энергетическом диалоге. Россия и ЕС создали секретариат для административной и тематической поддержки координаторов высокого уровня. Они также учредили Энергетический центр России и ЕС, призванный увязать дискуссии высокого уровня и бизнес-проекты компаний, особенно по энергоэффективности и развитию возобновляемых источников энергии. Эти трансправительственные и транснациональные отношения на начальном этапе не были регулярными и не имели долгосрочной логики. Поэтому и их способность оказывать влияние на межправительственный уровень был ограничена. Бизнес также продолжал полагаться на официальные лица высокого уровня в защите своих интересов. Это ярко проявилось, например, в том, как российские министры защищали долгосрочные контракты на поставку природного газа, попавшие под огонь критики в ЕС из-за разворачивавшихся там процессов либерализации.
Коренные изменения принес кризис с поставками природного газа на Украину в 2006 г. Слабые межправительственные структуры России и ЕС не смогли его предотвратить. Более того, для российской стороны стало неожиданным, что все бремя ответственности за прерывание поставок было возложено на нее (формально, согласно контрактам, Россия передает голубое топливо европейским партнерам на западной границе Украины). Вопрос, в результате, встал о том, как вернуть репутацию Газпрома как стабильного поставщика. Кроме того, и Москва, и Брюссель были заинтересованы в том, чтобы не допустить повторения такого кризиса в будущем.
В результате, стороны договорились о создании линии кризисной коммуникации (так называемый «красный телефон»). Кроме того, в 2006 г. были созданы три тематических группы (по стратегиям и сценариям, по энергетическим рынкам и по энергоэффективности). Они состояли из чиновников среднего и низшего уровней сторон и получили статус постоянных структур. Группы встречались регулярно, они определили круг обсуждаемых вопросов (terms of reference) и постепенно стали важным форумом для обмена информацией относительно действующего и будущего регулирования в энергетике [19; 20]. В результате доклады о прогрессе Диалога стали более направленными в будущее, на координацию стратегического видения сторон. Представители бизнеса также были вовлечены в тематические группы. На официальном сайте Министерства энергетики России тематические группы даже описаны как форма диалога бизнеса и правительственных структур [21]. Таким образом, трансправительственные и транснациональные контакты стали постепенно уплотняться, а культура консультаций в отношениях Москвы и Брюсселя повышалась.
Зрелость транснациональных институтов стала очевидна в сентябре 2008 г., когда после конфликта с Грузией ЕС приостановил консультации с Россией на самом высоком уровне. В то же время экспертные консультации и обмен информацией продолжился и смягчил отсутствие контактов на официальном уровне, пока отношения не улучшились в ноябре 2008 г.
70
Контакты между представителями бизнеса также углубились, что способствовало уплотнению транснациональных связей. Они принимали как форму двухсторонних контактов между компаниями (со все более частыми консультациями после принятия так называемого третьего энергетического пакета Евросоюза [22-26]). Компании и в России, и в ЕС искали пути к сохранению долгосрочных контрактов на поставку природного газа, которые пакет ставил под угрозу. Кроме того, многосторонние контакты были созданы между Еврогазом (ассоциацией газового бизнеса ЕС) и Российским газовым обществом, а также между Евроэлектриком (ассоциацией электроэнергетических компаний ЕС) и Электроэнергетическим советом СНГ.
Эти институциональные изменения, однако, не остановили кризис с транзитом природного газа по Украине в 2009 г., не предотвратили они и репутационных потерь Газпрома. Одна из причин такого развития событий состояла в том, что отсутствовал механизм управления кризисами на трансправительственном уровне. Несмотря на призывы Москвы, Европейская комиссия настаивала, что конфликт был проблемой Украины и России, последняя представлялась в ЕС как использующая цены на природный газ для продвижения политических целей.
Тем не менее прекращение поставок природного газа в ЕС с 7 по 20 января 2009 г. сделало очевидным тот факт, что любой будущий конфликт между Россией и Украиной непременно затронет Евросоюз. Выявилась потребность в новых изменениях. Прежде всего, ЕС и Россия создали новый кризисный механизм, четко прописав модальности Системы раннего предупреждения и процедуры, которым они будут следовать [27], в том числе привлечение независимых (т. е. транснационального уровня) экспертов.
Во-вторых, кризис 2009 г. инициировал новый раунд институциональной реформы. К 2010 г. были проведены изменения в тематических группах: группа по энергетическим рынкам была заменена группами по электроэнергетике и ядерной энергетике, что показало намерение сторон двигаться к торговле энергетическими товарами с высокой добавленной стоимостью. Вопросы нефти и природного газа обсуждались в группе по стратегиям и прогнозам, главным образом в ракурсе динамики спроса в ЕС и вариантов его удовлетворения. Диалог также сделал отсылку к Партнерству ради модернизации 2010 г., созданному для того, чтобы содействовать переходу России к инновационной экономике (что сделало фокус на энергоэффективности, электроэнергетике и ядерной энергетике логичным). Роль тематических групп была упрочена и их статус достиг зенита в январе 2014 г., когда их признали главным механизмом Диалога [28]. Тем не менее тематические группы остались форумами для углубленного обмена информацией, не перейдя к координации политик или сближению законодательства.
Кроме того, в 2011 г. Россия и ЕС подписали меморандум об изменении Механизма раннего предупреждения и установили процедуры регулярного обмена информацией [29; 30] для координации прогнозов относительно спроса и предложения. Эти решения еще больше упрочили трансправительственные структуры, дав им дополнительные полномочия.
Наконец, в 2010 г. стороны начали неформальные консультации между энергетическими регуляторами ЕС и российскими экспертами. Несмотря на то что эти встречи не были элементами Диалога как такового, они упрочили трансправительственные контакты, создав еще одну площадку не только для обмена информацией,
71
но и для координации политик, в частности, механизмов регулирования электроэнергетических и газовых рынков, т. е. более продвинутой формы трансправительственного сотрудничества. Неслучайно регулярный доклад Энергетического диалога призвал в 2014 г. к более систематическим консультациям энергорегуляторов [28].
Структуры Диалога с тех пор были лишь слегка изменены, отразив принятие в 2013 г. Дорожной карты России и ЕС на период до 2050 г. [31], а также снижение важности Партнерства ради модернизации.
Транснациональные контакты развивались главным образом газовыми компаниями. Электроэнергетические корпорации были менее вовлечены в этот процесс, поскольку синхронизация линий электропередачи России и ЕС (а значит, и увеличение объемов торговли электричеством) была отложена. Однако Дорожная карта по энергетике на период до 2050 г. предполагает развитие технических контактов между оператором российских сетей, Федеральной сетевой компанией, и ассоциацией системных операторов ЕС (ENTSO-E).
Наиболее интересные изменения, однако, произошли в связи с созданием новой структуры Энергетического диалога, Консультативным советом по газу [30]. Созданный в 2011 г. по предложению министра энергетики России, Совет состоит из независимых экспертов, представителей бизнеса и госслужащих (в относительно равных пропорциях) и функционирует как подготовительный орган для координаторов Энергетического диалога. Совет, с одной стороны, заполнил вакуум, образовавшийся после того, как тематические группы сфокусировались на электроэнергетике и ядерной энергетике. С другой стороны, он создал площадку для большего вовлечения экспертов в Диалог.
Совет создал три рабочих группы: по энергетическим сценариям и прогнозам до 2030 г., по регулированию внутреннего рынка, по развитию инфраструктуры. Последние две концентрировались на третьем пакете по либерализации и его последствиям для поставок российского голубого топлива на внутренний рынок. Знаменателен, однако, подход Совета к работе: вместо повторения аргументов относительно различий в регулировании России и ЕС Совет предпочел заканчивать свои встречи общими позициями. Для этого фокус сместился на технические, высокоспециализированные вопросы; именно здесь искались пути стыковки российского законодательства с нормами ЕС [28]. Этому способствовало то, что механизмы имплементации третьего пакета по либерализации в ЕС только разрабатывались. Таким образом, Совет перешел от обмена информацией к ограниченной правовой гармонизации, на уровне имплементации принятых в обеих сторонах норм. Результаты деятельности этого смешанного, транснационального и трансправительственного, органа были интегрированы в последний доклад по Энергетическому диалогу [28] и в Дорожную карту на период до 2050 г. [31].
Итак, в нынешнем веке трансправительственные и транснациональные институты сотрудничества России и ЕС в энергетике существенно уплотнились. Они способствовали не только обмену информацией, но постепенно, в ограниченных областях, и координации политик, правовому сближению сторон. Развитию этих связей способствовали несколько факторов: двухсторонний характер Энергодиалога, необязательный характер его решений, равенство сторон. Наконец, уплотнению трансправительственных и транснациональных структур содействовали периодические кризисы поставок природного газа из России в ЕС (в 2006 и 2009 гг.). Структурные
72
изменения содействовали частичной деполитизации энергетических связей, а также потенциально были фундаментом для создания единого энергетического пространства России и ЕС, зафиксированного в качестве цели Дорожной картой.
Развитие институциональных аспектов на современном этапе
Весь позитивный багаж институциональных изменений в отношениях России и ЕС последних двадцати трех лет был поставлен под угрозу в 2014 г. Не вдаваясь в подробности относительно позиций сторон по присоединению Крыма к России, а также по событиям на Востоке Украины, напомним, что несогласие Брюсселя с действиями Москвы повлекло введение нескольких раундов санкций.
Вначале, в марте 2014 г., ЕС приостановил переговоры по новому базовому соглашению, а затем и отменил регулярный саммит с Россией в июне. Теоретически заморозка этого межправительственного формата не должна была повлечь прекращения контактов на трансправительственном уровне. Более того, Европейская служба внешних связей выпустила рекомендацию всем службам Евросоюза, в которой предложила сохранить все технические форумы (за исключением тех, которые работали над новым базовым соглашением и безвизовым передвижением)1. На практике, однако, большинство встреч было Евросоюзом отложено. Это коснулось и тематических групп Энергодиалога, и Консультативного совета по газу и его групп. Последние все же собрались летом 2014 г., но в усеченном составе, включающем только представителей экспертного сообщества и компаний, без участия институтов и органов ЕС (превратившись, де-факто, в транснациональный форум).
Таким образом, можно говорить о самоцензуре структур Евросоюза (российская сторона неоднократно заявляла о готовности продолжить встречи на всех уровнях). Согласно интервью чиновников Европейской комиссии2, большинство из них боятся сделать политически неверный ход, показаться слишком пророссийски настроенными в современном ЕС, консолидированном на антироссийской основе. По сути, можно говорить о политизации трансправительственного уровня.
Единственное исключение сделано для встреч, посвященных разрешению вопросов газоснабжения Украины, поскольку это связано со стабильным снабжением голубым топливом ряда стран ЕС. Иными словами, все структуры сконцентрированы на кризисном управлении, а долгосрочные вопросы обмена информацией и сближения регулирования отложены. Более того, в дискуссиях по Украине доминирует скорее межправительственный уровень, диалог министра энергетики России и комиссара по энергетике ЕС (с участием министра Украины), а не трансправительственные структуры.
Отчасти дефицит дискуссий России и ЕС по энергетике в двухстороннем формате компенсируется многосторонними форматами. Здесь можно отметить ДЭХ, в трансправительственных структурах которых продолжает участвовать Россия. Другая иллюстрация — это Всемирная торговая организация, где Россия и ЕС ныне проясняют параметры третьего пакета по либерализации, а также его влияние на договоры о строительстве Южного потока, заключенные до вступления пакета в силу. Эти многосторонние инструменты, однако, в силу своей специфики, а также усеченного характера участия России в ДЭХ, не способны компенсировать дефицит
1 Интервью с представителями Европейской службы внешних связей, Брюссель, 29 сентября 2014 г.
2 Интервью с представителями Европейской комиссии, Брюссель, 30 сентября, 2 октября 2014 г.
73
дискуссий в Энерго диалоге. Более того, они свидетельствуют об отказе Москвы и Брюсселя от формата особых отношений.
Санкции Евросоюза, однако, не ограничились трансправительственным уровнем. В июле 2014 г. были введены, а в сентябре 2014 г. усилены санкции против российских энергетических компаний. Они затронули два аспекта. Первый — кредитование. В июле 2014 г. ЕС запретил своим банковским учреждениям выдавать долгосрочные кредиты (на срок свыше 90 дней) пяти российским банкам, обеспечивающим 70% [32] банковской деятельности России («ВТБ», «Сбербанк», «Газпромбанк», «Россельхозбанк», «ВЭБ»). А в сентябре 2014 г. срок обращения их кредитных инструментов был сокращен до 30 дней. Тогда же право торговать в ЕС долгосрочными финансовыми инструментами (со сроком обращения более 30 дней) потеряли «Роснефть», «Транснефть» и «Газпром нефть». В долгосрочной перспективе это может поставить под вопрос реализацию их инвестиционных программ.
Во-вторых, санкции затронули поставку в Россию энергетических технологий (наиболее болезненны ограничения на поставку оборудования для глубоководного бурения, геологоразведки в Арктике и добычи сланцевой нефти, где зависимость от поставок извне составляет 80% [33]). Государства ЕС обязаны теперь выдавать лицензии на соответствующие товары / технологии для их продажи или иного трансфера, а также для предоставления технической помощи, брокерских услуг или финансовой помощи в их продаже или трансфере. А с 12 сентября 2014 г. ЕС запретил своим компаниям предоставлять российским партнерам услуги по разведке и производству глубоководной и арктической нефти, а также по добыче сланцевой нефти.
Эти меры де-факто направлены на разрушение долгосрочных транснациональных связей России и Евросоюза, по крайней мере, в их бизнес-сегменте. Этот тренд стимулирует самоцензура компаний. Например, итальянская газовая компания «ENI» рассматривает приостановку шельфовых проектов с «Роснефтью». Компания «Total» прекратила покупку акций «Новатэк», связанную с совместным строительством терминала сжижения природного газа. И все это несмотря на то, что санкции ЕС не влияют на уже заключенные сделки.
Наконец, в странах ЕС ведется общественная кампания против проектов с российским участием. В качестве иллюстрации можно привести протесты в Финляндии против строительства АЭС «Ханхикиви», в которой «Росатому» должно принадлежать 34%. Основная претензия состоит в необходимости сокращать энергетическую зависимость от России, в том числе в ядерной сфере [34]. Политическая оппозиция зависимости ЕС от России прослеживается и в последнем документе Европейской комиссии по энергетической безопасности Евросоюза [35].
Таким образом, как и в случае трансправительственных связей, на транснациональном уровне прослеживается разряжение плотности сотрудничества России и ЕС в энергетике. Это ведет к повторной политизации всех контактов, а также отодвигает перспективы создания единого энергетического пространства России и ЕС.
По сути, кризис вокруг Украины и охлаждение отношений России и ЕС повлекли разрушение позитивного потенциала сотрудничества России и ЕС, накопленного за предыдущие 23 года. Почему трансправительственные и транснациональные структуры были разрушены столь легко? Одна из причин — низкая степень делегирования в России, а также система государственного капитализма. В результате ни отечественные чиновники среднего и низшего звена, ни отечественные компании
74
не обладают достаточной степенью независимости. Здесь же стоит отметить и стремление политического руководства настаивать на особом статусе России, а не содействовать плотной работе правительственных структур на техническом уровне [36]. В ЕС же сказалась склонность политизировать энергетику, интегрировать ее в систему внешних связей [36], а также нынешняя консолидация стран-членов на антироссийской основе в связи с событиями на Украине.
Снятие санкций, даже если оно произойдет в ближайшие месяцы, быстро не восстановит предыдущий объем сотрудничества. И трансправительственные, и транснациональные институты будут еще некоторое время по инерции заниматься самоцензурой, проявлять осторожность в любых отношениях России и ЕС.
Заключение
В течение 23 лет трансправительственные и транснациональные институты энергетических отношений России и ЕС постепенно уплотнялись. Это происходило и в многосторонних форматах (прежде всего, в ДЭХ), и в двухсторонних (Энергетическом диалоге). Москва и Брюссель создавали структуры для обмена информацией, сближения политик и правовой гармонизации на уровне имплементирующих и подзаконных актов. Однако эти позитивные результаты были поставлены под вопрос множественными санкциями Евросоюза в 2014 г. По сути, в стремлении оказать давление на Россию ЕС планомерно разрушал трансправительственные и транснациональные связи.
События 2014 г. свидетельствуют о том, что ни трансправительственные, ни транснациональные институты энергетических отношений России и ЕС не стали достаточно сильными, не набрали самостоятельности. Именно поэтому они оказались столь подвержены влиянию ухудшения отношений России и ЕС в целом, а также не предотвратили катастрофического обвала доверия в диалоге Москвы и Брюсселя. Вместо того, чтобы смягчить кризис, как об этом говорят теоретические работы, трансправительственный и транснациональный уровни оказались сами политизированными. Именно поэтому восстановление позитивной динамики и климата доверия в отношениях России и ЕС растянется на годы, а снятие санкций не повлечет ни быстрого сближения, ни даже возврата сотрудничества на рельсы 2013 г.
Литература
1. Keohane R. O., Nye J. S. Transgovernmental Relations and International Organizations // World Politics. 1974. Vol. 27, N 1. P. 39-62.
2. Raustiala K. The Architecture of International Cooperation: Transgovenmental Networks and the Future of International Law // Virginia Journal of International Law. 2002. Vol. 43, N 1. P. 1-92.
3. Slaughter A.-M. A New World Order. Princeton, NJ: Princeton University Press, 2004. 341 р.
4. Krasner S. D. Sovereignty: Organized Hypocrisy. Princeton: Princeton University Press, 1999. 280 р.
5. Vernon R. Economic Sovereignty at Bay // Foreign Affairs. 1968. Vol. 47(1). P. 110-122.
6. Strange S. The Retreat of the State: The Diffusion of Power in the World Economy. New York: Cambridge University Press, 1996. i-xviii+224 p.
7. Kelly R. E. From International Relations to Global Governance Theory: Conceptualizing NGOs after the Rio Breakthrough of 1992 // Journal of Civil Society. 2007. Vol. 3(1). P. 81-99.
8. Keck M., Sikkink K. Activists Beyond borders: Advocacy Networks in International Politics. Ithaca NY.: Cornell University Press, 1998. 240 р.
9. Keck M., Sikkink K. Transnational advocacy networks in international and regional politics // International Social Science Journal. 1999. Vol. 51(159). P. 89-101.
75
10. Haas P. Introduction: epistemic communities and international policy coordination // International Organization. 1992. Vol. 46(1). P. 1-35.
11. Risse T. Transnational Actors and World Politics // Carlsnaes W. et al. (eds.) Handbook of International Relations. London: Sage, 2002. P. 255-274.
12. Pollack M., Shaffer G. (eds.) Transatlantic Governance in the Global Economy. Lanham, Md: Rowman and Littlefield, 2001. 366 p.
13. Заключительный документ Гаагской конференции по Европейской энергетической хартии. Гаага, 17 декабря 1991.
14. Договор к энергетической хартии. Лиссабон, 17 декабря 1994.
15. Agreement on Partnership and Cooperation, Establishing a Partnership between the European Communities and their Member States, of the one part, and the Russian Federation, of the other part. 27 November, 1997.
16. Trenin D., Lo B. The Landscape of Russian Foreign Policy-Making. Moscow: Carnegie, 2005. 27 p.
17. Pirani S., Stern J., Yafimava K. The Russo-Ukrainian gas dispute of January 2009: a comprehensive assessment. Oxford: Oxford Institute for Energy Studies, 2009. NG27.
18. Joint Declaration of the President of the European Council, Mr. J. Chirac, assisted by the Secretary-General of the Council/High Representative for the Common Foreign and Security Policy of the EU, Mr. J. Solana, of the President of the Commission of the European Communities, Mr. R. Prodi, and of the President of the Russian Federation, Mr. V. V. Putin. Paris. 30 October 2000.
19. Terms of Reference. EU-Russian Energy Dialogue. Thematic Group on Energy Efficiency (prolongation). Moscow, 28 September 2007.
20. Terms of Reference. EU-Russian Energy Dialogue. Thematic Group on Energy Market Developments. Moscow, 18 September 2007.
21. Министерство энергетики. Сотрудничество с ЕС. URL: minenergo.gov.ru/activity/co-operation/ russia_eu/ (дата обращения: 25.06.2014).
22. Directive of the European Parliament and the Council Concerning common rules for the internal market in electricity and repealing Directive 2003/54/EC, 2009/72/EC, 13 July 2009.
23. Directive of the European Parliament and the Council Concerning common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive 2003/55/EC, 2009/73/EC, 13 July 2009.
24. Regulation (EC) of the European Parliament and of the Council Establishing an Agency for the Cooperation of Energy Regulators, 713/2009, 13 July 2009.
25. Regulation (EC) of the European Parliament and of the Council On conditions for access to the network for cross-border exchanges in electricity and repealing Regulation (EC) No 1228/2003, 714/2009, 13 July 2009.
26. Regulation (EC) of the European Parliament and of the Council On conditions for access to the natural gas transmission networks and repealing Regulation (EC) N 1775/2005, 715/2009, 13 July 2009.
27. Меморандум о механизме раннего предупреждения в сфере энергетики в рамках Энергетического диалога Россия — ЕС. Москва, 16 ноября 2009.
28. Энергодиалог Россия — ЕС. Тринадцатый обобщающий доклад. Москва, январь 2014.
29. Меморандум о механизме предупреждения и преодоления чрезвычайных ситуаций в сфере энергетики в рамках энергодиалога Россия — ЕС (Механизм раннего предупреждения). Брюссель, 24 февраля 2011.
30. Совместное заявление об обмене информацией в рамках энергодиалога Россия — ЕС. 24 февраля 2011.
31. Russia & EU, 2013. Roadmap. EU-Russia Energy Cooperation until 2050. Moscow, March.
32. Кравченко Е. S&P: санкции Запада могут снизить интерес к «Роснефти» и «Новатэку» // Ведомости. 2 сентября 2014. URL: http://www.vedomosti.ru/finance/news/32894841/sp-sankcii-mogut-snizit-interes-k-rosnefti-i-novateku (дата обращения:15.09.2014).
33.Освоение арктического шельфа под угрозой. URL: http://www.energeticsdigest.ru/2014/07/ osvoenie-arkticheskogo-shelfa-pod-ugrozoj/ (дата обращения:15.09.2014).
34. Крауч Д., Спигел П. Финские политики и юристы выступают против строительства АЭС вместе с «Росатомом». URL: http://www.vedomosti.ru/companies/news/34012961/finskie-politiki-i-yuristy (дата обращения:15.09.2014).
35. European Commission. European Energy Security Strategy. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Brussels, 28.5.2014. COM(2014) 330 final.
36. Romanova T. Russian energy in the EU market: Bolstered institutions and their effects // Energy Policy. 2014. Vol. 75. November. P. 44-54 / DOI: 10.1016/j.enpol.2014.07.019.
Статья поступила в редакцию 21 октября 2014 г.
76
