CC BY
49
ФИНАНСОВО-ХОЗЯЙСТВЕННЫЙ
КОНТРОЛЬ
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ФИНАНСОВО-ХОЗЯЙСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ РОССИИ. ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ*
Огромную работу провел НГК по контролю за ходом эвакуации промышленных предприятий на восток, их скорейшему восстановлению на новых местах, выпуску оборонной продукции. С 1943 г. НГК начал издавать «Бюллетень государственного контроля».
20 июля 1946 г. было утверждено Положение о Министерстве государственного контроля СССР (далее — МГК). МГК являлось союзно-республикан-ским органом государственного управления. Главные контролеры МГК, отвечающие за контроль союзных и союзно-республиканских министерств, назначались и освобождались от должности Советом Министров СССР, а главные контролеры государственного контроля союзных республик — советами министров союзных республик по согласованию с министром МГК СССР. В 1947 г. вместо «Бюллетеня государственного контроля» вновь начал издаваться «Вестник государственного контроля».
Главный акцент в работе органов государственного контроля был сделан на осуществление контроля за производственной, хозяйственной и финансовой деятельностью предприятий и организаций. Частью этой общей задачи становилось осуществление строжайшего контроля учета и расходования государственных денежных средств и материальных ценностей, находящихся в распоряжении государственных, кооперативных и других общественных организаций, учреждений
* Продолжение. Начало см.: Финансы и кредит. 2003. № 23 (137).
Б.Ф. ИЦКОВИЧ, кандидат экономических наук, Управление федерального казначейства по Свердловской области
и предприятий, а также проведение ревизий и проверок производственно-хозяйственной и финансовой деятельности во всех министерствах, ведомствах и органах на местах.
В Положении о МГК были определены требования к деятельности государственного контроля. В соответствии с Положением МГК было призвано осуществлять следующие функции:
• контроль за производственной, хозяйственной и финансовой деятельностью государственных, кооперативных, общественных организаций и предприятий;
• строжайший контроль за состоянием учета, сохранностью и расходованием денежных средств и материальных ценностей, находящихся в ведении организаций и предприятий;
• производить проверку выполнения постановлений и распоряжений Правительства СССР;
• выносить на рассмотрение Правительства СССР отдельные вопросы, имеющие народнохозяйственное значение, вытекающие из материалов ревизий и проверок;
• давать правительству заключения по исполнению государственного бюджета.
Задачи и вся деятельность МГК при этом связывались с широко развернувшимся движением за увеличение накоплений, за поиск и использование внутренних резервов.
Для достижения поставленных задач МГК были предоставлены права:
• давать обязательные для всех министерств, учреждений, предприятий и организаций указания о предоставлении ими отчетов, объяснений, сведений и других материалов по вопросам, входящим в компетенцию государственного контроля;
• давать учреждениям, организациям и предприятиям обязательные для них указания по всем обнаруженным в процессе контроля и ревизий недостаткам в учете, хранении и расходовании государственных средств и материальных ценностей и фактам неисполнения решений правительства для устранения вскрытых нарушений;
• налагать на виновных в неисполнении решений правительства, а также в запущенности учета и бесхозяйственном расходовании материальных и денежных ценностей дисциплинарные взыскания вплоть до отстранения от должности;
• в случае обнаружения злоупотреблений и других преступных действий привлекать виновных к судебной ответственности;
• при обнаружении неправильных со стороны должностных лиц действий, причинивших ущерб государству, производить на виновных денежные начеты.
Согласно утвержденным Советом Министров СССР правилам производства денежных начетов органами МГК денежные начеты производились МГК СССР и союзных республик при обнаружении неправильных действий должностных лиц, причинивших ущерб государству. Основанием денежных начетов являлся приказ, который составлялся по акту ревизии или проверки, при этом акт должен был быть подкреплен документами, подтверждающими имеющиеся нарушения.
Взыскание денежных начетов осуществлялось бухгалтерией учреждения, предприятия и организации по месту работы виновных лиц в бесспорном порядке на основании приказов МГК о начетах; из заработной платы виновных лиц ежемесячно удерживалось до 25% до полного погашения суммы начета.
Контроль за своевременным взысканием и перечислением в доход бюджетов денежных начетов осуществлялся районными и городскими финансовыми отделами по местонахождению учреждений, предприятий и организаций, которые производили взыскание начетов.
В случае невозможности взыскания начета или непогашения его из заработной платы взыскание
1 Никулин В.А. История государственных учреждений в СССР. 1936 - 1965 гг. - М.: Наука, 1966. С. 262.
могло быть обращено на имущество лица, подвергавшегося начету. В этих случаях районные и городские финансовые отделы производили опись имущества, и взыскание производилось в установленном законом порядке.
Органы МГК обладали целым рядом административных полномочий, не предоставленных другим органам, осуществляющим борьбу за законность в СССР, например, прокуратуре, суду, арбитражу.
К числу наиболее существенных административных полномочий органов МГК отуосилось право наложения запрета на часть или на всю сумму расхода, производимого подконтрольными органами.
Органы МГК в центре и на местах были построены по производственному и производственно-территориальному принципу. Юридически это закреплялось в Положении о МГК и в ряде постановлений СМ СССР. Статья 10 Положения о МГК СССР определяла, что в составе министерства учреждаются должности главных контролеров по определенному союзному и союзно-республиканскому министерству, главному управлению и комитету при СМ СССР.
Для осуществления контроля на местах имелись контролеры и старшие контролеры на важнейших предприятиях, железных дорогах, в военных округах, группах войск, флотах и флотилиях. Параллельно с МГК проверки проводило и Контрольно-ревизионное управление Минфина СССР, которое для проведения денежных начетов на виновных предоставляло свои материалы МГК.
В деятельности органов хозяйственного контроля не заняла должного места одна из важнейших задач — борьба за совершенствование и улучшение деятельности советского государственного аппарата. В печати не раз отмечалось, что МГК СССР, как и министерства государственного контроля союзных республик, не занималось изучением проблемных вопросов организации и деятельности государственного аппарата, анализом методов его работы, структурного построения и т.п. Министерства государственного контроля превратились по сути дела в бюрократический контрольный аппарат, который все свое внимание обращал на выявление злоупотреблений в учреждениях и наказание виновных, а не на принятие мер, предупреждающих нарушения1.
15 августа 1957 г. правительство СССР приняло постановление об образовании Комиссии советского контроля Совета Министров СССР. В постановлении отмечалось, что в то время, как решение вопросов хозяйственного и культурного строительства сосредоточено непосредственно в
союзных республиках и экономических административных районах, работа органов государственного контроля, в силу их организационной структуры, велась, главным образом, в центре — в Министерстве государственного контроля СССР, с его громоздким аппаратом, созданным по отраслевому ведомственному принципу, в отрыве от местных партийных и советских органов. Стягивая в центральный аппарат большое количество материалов и направляя в правительство многочисленные записки по разным вопросам, министерство упускало главное в работе контрольных органов — устранение вскрываемых недостатков на месте с помощью широких слоев общественности.
В новых условиях деятельность органов советского контроля должна проводиться силами небольшого числа квалифицированных штатных работников как в центре, так и на местах с привлечением рабочих, колхозников, служащих. В связи с этим отпадает необходимость в большом централизованном аппарате государственного контроля, каким являлось МГК СССР. Совет Министров СССР постановил:
1. Образовать Комиссию советского контроля Совета Министров СССР и комиссии советского контроля советов министров союзных республик, упразднив в связи с этим союзно-республиканское Министерство государственного контроля СССР.
Внести на утверждение Президиума Верховного Совета СССР проект Указа «Об образовании Комиссии советского контроля Совета Министров СССР».
2. Создать в крупных экономических административных районах, расположенных вне центров союзных республик, группы контролеров по 5 — 10 человек за счет уменьшения численности работников в центре и упразднения постоянных контролеров на предприятиях, в портах, на железных дорогах и в военных округах.
Указанные группы ведут работу под руководством комиссий советского контроля союзных республик.
3. Установить, что Комиссия советского контроля Совета Министров СССР осуществляет от имени правительства проверку фактического исполнения его решений по важнейшим вопросам народного хозяйства, изучение структуры и вопросов работы государственного аппарата, контроль за проведением строжайшего режима экономии, за правильным и целесообразным расходованием денежных средств и материальных ценностей.
Комиссии советского контроля должны проводить свою работу по контролю в тесной связи с партийными, советскими и профсоюзными организациями, опираясь на широкие массы трудящихся.
Главным итогом деятельности органов советского контроля должно быть устранение на месте недостатков, вскрытых в работе советских, хозяйственных и кооперативных органов, и принятие мер к предотвращению их в дальнейшем. На рассмотрение правительства вносятся лишь те вопросы, которые требуют его решения.
18 декабря 1957 г. Советом Министров СССР было утверждено «Положение о комиссии советского контроля СМ СССР» (далее — Положение). Положением КСК СМ СССР предоставляются следующие права:
а) давать должностным лицам предприятий, учреждений и организаций обязательные для них указания об устранении вскрытых недостатков и нарушений, одновременно извещая об этом руководителей соответствующих министерств (ведомств) и совнархозов;
б) применять в отношении руководителей и других должностных лиц советского и хозяйственного аппарата, срывающих исполнение решений правительства и нарушающих государственную дисциплину, допускающих волокиту и бюрократизм, следующие меры: непосредственно налагать на виновных дисциплинарные взыскания (на вид, выговор, строгий выговор), а также отстранять от занимаемой должности.
Отстранение от должности должностных лиц, назначаемых Советом Министров СССР и советами министров союзных республик, производится КСК СМ СССР с согласия соответственно Совета Министров СССР и совета министров союзной республики.
В случаях обнаружения злоупотреблений и иных преступных действий КСК направляет материалы в органы прокуратуры для расследования;
в) производить в соответствии с утвержденными правительством правилами денежные начеты на должностных лиц, причинивших ущерб государству, кооперативной и другой общественной организации;
г) привлекать для участия в проверке в качестве экспертов специалистов и других сведущих лиц для предприятий, научно-исследовательских, проектных и конструкторских организаций и других учреждений, а в необходимых случаях создавать экспертные комиссии;
д) требовать от руководителей предприятий, учреждений и организаций документы и объяснения по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии советского контроля.
КСК СМ СССР образуется в составе председателя Комиссии, назначаемого Верховным Советом СССР, заместителей председателя и членов Комиссии, назначаемых Советом Министров СССР. В состав членов Комиссии входят по одному представителю от ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ.
КСК на своих регулярно проводимых заседаниях рассматривает вопросы организации работы по осуществлению контроля, итоговых проверок, заслушивает отчеты руководителей отделов. По обсуждаемым решениям Комиссия принимает соответствующие постановления.
13 июля 1961 г. вышло совместное постановление ЦК КПСС и СМ СССР «О преобразовании комиссии советского контроля СМ СССР в союзно-республиканский орган и мерах усиления контроля за исполнением решений партии и правительства». В постановлении отмечалось, что в работе комиссий советского контроля СМ СССР и советах министров союзных республик по проверке исполнения решений партии и правительства имеют место серьезные недостатки, являющиеся, прежде всего, следствием недостаточной связи этих органов с жизнью, с массами, слабого привлечения широкого круга трудящихся к осуществлению контроля на местах.
Сложившаяся практика деятельности и взаимоотношений союзной и республиканских комиссий советского контроля свидетельствует о наличии разобщенности в проведении контрольной работы, ненужного дублирования и параллелизма, что не позволяет объединить усилия всех органов советского контроля сверху донизу на организации целеустремленной и согласованной проверки исполнения.
В связи с возросшими народнохозяйственными задачами и необходимостью усиления проверки исполнения решений партии и правительства сверху донизу, а также в целях дальнейшего укрепления государственной дисциплины ЦК КПСС и СМ СССР постановляют:
1. Преобразовать Комиссию советского контроля СМ СССР в союзно-республиканский орган СССР — Комиссию государственного контроля Совета Министров СССР (Госконтроль СССР).
Признать необходимым преобразовать КСК советов министров союзных республик в союзно-республиканские органы союзных республик — комиссии государственного контроля советов министров республик.
2. Создать в автономных округах, краях и областях группы государственного контроля по 5-10 человек контролерского состава, упразднив группы контролеров в экономических ад-
министративных районах. Контрольные группы ведут свою работу под руководством комиссий госконтроля советов министров союзных республик.
3. Для усиления связи комиссий госконтроля с общественными организациями, более широкого привлечения трудящихся к участию в контрольной работе признать целесообразным:
а) иметь группы внештатных общественных контролеров в областных, краевых и республиканских (АССР) центрах, работающих по заданиям и под руководством органов госконтроля на местах;
б) создавать при областных и краевых группах госконтроля общественные советы из представителей советских, профсоюзных, комсомольских организаций и передовиков производства.
4. Установить, что Комиссия Госконтроля СМ СССР осуществляет от имени правительства СССР проверку фактического исполнения его решений по важнейшим вопросам народного хозяйства, соблюдения государственной дисциплины в расходовании денежных средств, материальных ценностей и их сохранности; проводит проверку выполнения установленных правительством планов поставок материалов, оборудования, продовольственных и промышленных товаров в общесоюзный фонд и по межреспубликанским поставкам; контролирует состояние учета и государственной отчетности; ведет борьбу по искоренению приписок к государственной отчетности, обмана и очковтирательства, с проявлениями местничества и ведомственности, бюрократизмом и волокитой; проверяет работу по совершенствованию государственного аппарата управления и сокращению расходов на его содержание.
5. Установить, что органы госконтроля на месте принимают меры к устранению выявленных недостатков. В этих целях результаты проверок вносятся на обсуждение партийных, советских, хозяйственных и кооперативных организаций, а в необходимых случаях обсуждаются на хозяйственных активах, собраниях рабочих и служащих, колхозников и освещаются в печати. На рассмотрение правительства вносятся лишь те вопросы, которые требуют его решения. Руководители проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязаны безотлагательно устранить вскрытые нарушения и недостатки и о результатах сообщить органам госконтроля.
22 июля 1961 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР «О преобразовании комиссии
советского контроля Совета Министров СССР в союзно-республиканский орган СССР — Комиссию Государственного контроля СМ СССР (Госконтроль СССР).
В указе отмечалось: в связи с возросшими народнохозяйственными задачами и необходимостью усиления проверки исполнения решений правительства сверху донизу, а также в целях дальнейшего укрепления государственной дисциплины преобразовать КСК СМ СССР в союзно-республиканский орган СССР — Комиссию государственного контроля СМ СССР (Госконтроль СССР).
Возложить на Комиссию Госконтроля СМ СССР: проверку от имени правительства фактического исполнения его решений по важнейшим вопросам народного хозяйства, соблюдения государственной дисциплины в расходовании денежных средств, материальных ценностей и их сохранности; проверку выполнения установленных правительством планов поставок материалов, оборудования, продовольственных и промышленных товаров в общесоюзный фонд и по межреспубликанским поставкам; контроль за состоянием учета и государственной отчетности; искоренение приписок в государственной отчетности, обмана и очковтирательства, а также борьбу с проявлениями местничества и ведомственности, бюрократизмом и волокитой; проверку работы по совершенствованию государственного аппарата управления и сокращению расходов на его содержание.
Комиссия Госконтроля СМ СССР и ее органы на местах проводят свою работу в тесной связи с советскими, партийными, профсоюзными и комсомольскими организациями, опираясь на общественный контроль предприятий, учреждений и организаций, широко привлекая к проверкам рабочих, колхозников и служащих.
В Положении «О Комиссии госконтроля СМ СССР», утвержденном СМ СССР 16 октября 1961 г., говорится, что органы госконтроля при проведении проверок принимают меры на месте по устранению выявленных недостатков. В этих целях результаты проверок вносятся на обсуждение партийных, советских, хозяйственных, кооперативных организаций, а в необходимых случаях обсуждаются на хозяйственных активах, собраниях рабочих и служащих, колхозников и освещаются в печати. На рассмотрение правительства СССР вносятся лишь те вопросы, которые требуют его решения.
Руководители министерств, ведомств, совнархозов, предприятий, учреждений и организаций обязаны безотлагательно устранять вскрытые нарушения и недостатки и о результатах сообщать соответствующим органам госконтроля.
Комиссия госконтроля СМ СССР осуществляет контроль в Вооруженных Силах СССР на основании Положения от 16.10.61 и инструкции, издаваемой председателем Комиссии госконтроля СМ СССР по согласованию с министром обороны СССР.
Комиссия госконтроля СМ СССР имеет право:
а) давать должностным лицам предприятий, учреждений и организаций обязательные для них указания об устранении вскрытых недостатков и нарушений, одновременно сообщая об этом руководителям соответствующих министерств, ведомств и совнархозов;
б) применять в отношении руководителей и других должностных лиц советского и хозяйственного аппарата, срывающих исполнение решений правительства СССР и нарушающих государственную дисциплину, допускающих волокиту и бюрократизм, следующие меры: налагать на виновных дисциплинарные взыскания — на вид, выговор, строгий выговор, а также отстранять от занимаемой должности.
Отстранение от должности должностных лиц, назначаемых Советом Министров СССР и советами министров союзных республик, производится Комиссией госконтроля СМ СССР с согласия соответственно Совета Министров СССР и советов министров союзных республик.
В случаях обнаружения злоупотреблений и иных преступных действий Комиссия госконтроля СМ СССР направляет материалы на виновных в органы прокуратуры;
в) производить в соответствии с утвержденными правительством СССР правилами денежные начеты на должностных лиц, причинивших ущерб государству, кооперативной и другой общественной организации.
В соответствии с постановлением Пленума ЦК КПСС «О развитии экономики СССР и перестройке партийного руководства народным хозяйством», состоявшегося 19 — 23 ноября 1962 г., было принято решение в области партийно-государствен-ного контроля о реорганизации системы контроля в стране, в ее основу было положено ленинское указание о соединении партийного и государственного контроля. Был создан Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР (далее — КПГК), был восстановлен единый орган партийно-государ-ственного контроля. В Положении о КПГК, утвержденном ЦК КПСС и СМ СССР 20 декабря 1962 г., предусматривалось, что он являлся союзно-республиканским органом, имеющим на местах соответствующие подразделения. Задачи,
которые выполняла система ПГК, были следующими: проверка фактического выполнения директив партии и правительства; контроль за выполнением народнохозяйственных планов, за деятельностью государственного и административно-управленческого аппарата, за соблюдением партийной и государственной дисциплины, достоверностью отчетности. КПГК был наделен и весомыми правами, а именно: давал указания об устранении недостатков и нарушений руководителям министерств, государственных комитетов, ведомств, предприятий и т.д.; заслушивал доклады и объяснения с предоставлением необходимых документов, приостанавливал незаконные распоряжения должностных лиц, устанавливал виновным лицам сроки устранения нарушений, передавал дела на рассмотрение товарищеских судов, производил денежные начеты на виновных, налагал дисциплинарные взыскания, понижал в должности, отстранял от занимаемых постов и направлял материалы в органы прокуратуры для привлечения к уголовной ответственности.
30 июня 1964 г. КПГК ЦК КПСС и СМ СССР утверждено «Положение о группах и постах содействия комитетам партийно-государственного контроля». В положении говорилось, что в соответствии с положением о КПГК ЦК КПСС и СМ СССР на предприятиях, стройках, в колхозах, совхозах, учреждениях, учебных заведениях и при домоуправлениях образованы и действуют группы и посты содействия комитетам партийно-государственного контроля.
Группы и посты содействия призваны оказывать помощь партийным организациям в борьбе за всемерный подъем социалистической экономики, в организации систематической проверки фактического исполнения директив партии и правительства. Главное в работе групп и постов содействия — не только вскрывать недостатки, но и добиваться их устранения и предотвращения.
Группы и посты содействия работают под руководством партийных организаций и соответствующих комитетов партийно-государственного контроля, выполняют их указания и поручения, систематически отчитываются перед ними о своей работе.
Группы содействия комитетам партийно-государственного контроля образуются первичными партийными организациями и соответствующими комитетами партийно-государственного контроля на предприятиях, стройках, в колхозах, совхозах, учреждениях, учебных заведениях и при домоуправлениях путем делегирования в них представителей от партийных, профсоюзных, комсомольских и других общественных органи-
заций, избираемых на собраниях (для крупных предприятий — на конференциях) этих организаций, а также на собраниях колхозников и жильцов домоуправлений.
В цехах, отделениях, на участках, в бригадах предприятий, строек, колхозов и совхозов, управлениях и отделах учреждений образуются группы или посты содействия из представителей, делегированных в их состав от партийных, профсоюзных, комсомольских организаций и собраний колхозников.
Общезаводская (общеколхозная и т.п.) группа содействия руководит работой всех групп и постов, созданных на данном предприятии, стройке, в колхозе, совхозе, учреждении, учебном заведении.
Группы и посты содействия не создаются в исполкомах Советов депутатов трудящихся, партийных, профсоюзных и комсомольских органах, редакциях партийных газет и журналов, в общеобразовательных школах.
Группы и посты содействия избираются сроком на 2 года. Количественный состав групп и постов определяется первичными партийными организациями совместно с местными комитетами партийно-государственного контроля в зависимости от объема работы и масштаба предприятия, стройки, колхоза, совхоза, учреждения, учебного заведения. Количество членов группы могло быть от 7 до 50 человек и более, а поста — от 3 до 10 человек. Для ведения текущей работы в крупных группах избиралось бюро.
Руководители предприятий, строек, колхозов, совхозов, учреждений, учебных заведений должны были оказывать всемерную поддержку группам и постам содействия в их деятельности, создавать необходимые условия для выполнения ими своих обязанностей.
6 декабря 1965 г. вышло постановление Пленума ЦК КПСС «О преобразовании органов партийно-государственного контроля». В постановлении говорилось, что органы партийно-государственного контроля провели значительную работу по проверке исполнения решений партии и правительства, в борьбе за подъем социалистической экономики, укрепление государственной дисциплины и привлечение к делу контроля широких масс коммунистов и беспартийных.
В целях широкого вовлечения трудящихся в дело проверки и контроля и повышения их роли в работе контрольных органов пленум ЦК КПСС постановляет: преобразовать органы партийно-государственного контроля в органы народного контроля, которые должны являться одним из действенных средств партии и правительства по еще более широкому вовлечению народных масс
в управление делами государства, обеспечению систематической проверки исполнения директив партии и правительства советскими, хозяйственными и другими организациями, укреплению государственной дисциплины и социалистической законности.
9 декабря 1965 г. Законом СССР «Об органах народного контроля в СССР» было закреплено преобразование органов партийно-государственного контроля в органы народного контроля, определена система органов народного контроля, которая включала в себя: Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных республик, комитеты народного контроля автономных республик, краевые, областные, автономных областей, окружные, городские и районные комитеты народного контроля, а также группы и посты народного контроля при сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях и воинских частях.
В резолюции XXIII съезда КПСС по отчетному докладу ЦК КПСС от 8 апреля 1966 г. отмечалось, что «...съезд придает большое значение правильной постановке контроля и проверке исполнения решений партии и правительства. Партийные организации призваны направлять деятельность органов народного контроля, оказывать им всемерную поддержку в работе...»
19 декабря 1968 г. постановлением ЦК КПСС и СМ СССР «Об утверждении положения об органах народного контроля в СССР» было утверждено соответствующее положение. В положении говорилось, что в органах народного контроля сочетается государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях. Главной их силой являются рабочие, колхозники и служащие, которые работают в группах, постах и комитетах народного контроля, участвуют в проверке исполнения директив партии и правительства, помогают претворению их в жизнь, добиваются единства решения и дела.
Органы народного контроля работают под руководством партии и правительства, выступают их активными помощниками в повседневной деятельности по воспитанию кадров в духе высокой организованности и дисциплины. Партийные организации направляют деятельность органов народного контроля, оказывают им всемерную поддержку и помощь в работе.
Основными задачами органов народного контроля являлись:
а) систематический контроль за ходом выполнения государственных планов и заданий;
б) активная борьба за выявление и использование резервов народного хозяйства, повышение эффективности общественного производства, экономное расходование трудовых, материальных ресурсов и денежных средств, внедрение в производство всего нового, прогрессивного.
Органы народного контроля систематически осуществляли контроль за соблюдением должностными лицами советских законов при рассмотрении предложений, заявлений и жалоб граждан, проводили проверки состояния этой работы во всех министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях, организациях, а также в колхозах и иных кооперативных и общественных организациях, привлекали к строгой ответственности лиц, виновных в нарушении законов, в волоките, формализме, бюрократизме и невыполнении решений, принимаемых по предложениям, заявлениям и жалобам граждан.
Важнейшая задача органов народного контроля — своевременно предупреждать кадры от ошибок и промахов в работе, добиваться устранения выявленных недостатков. В этих целях органы народного контроля строили свою работу на основе гласности, широко используя такие средства, как печать, радио, телевидение. Результаты проверок и принятые по ним меры они, как правило, доводили до сведения коллективов соответствующих предприятий, колхозов, учреждений, организаций. На лиц, виновных в допущенных недостатках, органы народного контроля воздействовали как путем товарищеской критики, обсуждения их неправильных действий, так и посредством привлечения их к ответственности.
Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных и автономных республик, краевые, областные, окружные, городские, районные комитеты народного контроля в соответствии с возложенными на них задачами имели право:
а) запрашивать у руководителей и должностных лиц предприятий, колхозов, организаций, министерств, ведомств необходимые документы и материалы, заслушивать по итогам проверок их доклады и объяснения, давать (соответственно) указания об устранении вскрытых недостатков;
б) в случае необходимости назначать и с участием представителей соответствующих органов проводить ревизии хозяйственно-финансовой деятельности, производственно-технические экспертизы;
в) приостанавливать явно незаконные распоряжения и действия должностных лиц и сообщать об этом руководителям соответствующих предприятий, колхозов, учреждений и организаций или вышестоящим органам;
г) указывать на недостатки, допущенные должностными лицами, делать им предупреждения, передавать материалы об их проступках на обсуждение коллективов трудящихся, общественных организаций.
В случаях, когда средств общественного воздействия недостаточно и проступки по своему характеру вызывали необходимость привлечения допустивших или совершивших их должностных лиц к более строгой ответственности, комитеты народного контроля:
а) налагали на виновных взыскания (постановка на вид, выговор, строгий выговор);
б) производили в соответствии с утвержденными СМ СССР правилами денежные начеты на тех должностных лиц, кто своими действиями причинил материальный ущерб государству, кооперативно-колхозным и общественным предприятиям и организациям;
в) отстраняли от занимаемых постов должностных лиц за срыв выполнения решений партии и правительства, грубые нарушения государственной дисциплины и другие серьезные упущения в работе. Последующее увольнение указанных работников производилось в установленном порядке;
г) направляли в органы прокуратуры материалы о хищениях, злоупотреблениях и других преступных действиях должностных лиц.
Жалобы на постановления комитетов народного контроля о привлечении должностных лиц к ответственности рассматривались вышестоящими комитетами народного контроля или другими органами, которым комитеты народного контроля, наложившие взыскания, были подчинены.
4 августа 1969 г. Советом Министров СССР были утверждены «Правила производства денежных начетов комитетами народного контроля». Правила устанавливали, что денежные начеты на должностных лиц производились Комитетом народного контроля СССР, комитетами народного контроля союзных и автономных республик, краевыми, областными, окружными, городскими и районными комитетами народного контроля на основании Положения об органах народного контроля в СССР, утвержденного постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 декабря 1968 г. № 1020.
Денежные начеты окружными, городскими (кроме городов Москвы и Ленинграда), районными комитетами народного контроля производились в каждом отдельном случае с согласия соответствующих областных, краевых, а в республиках без областного деления — республиканских комитетов народного контроля. Районные комитеты народного контроля в Москве и Ле-
нинграде производили денежные начеты с согласия соответственно Московского и Ленинградского городских комитетов народного контроля.
Денежные начеты производились на должностных лиц, причинивших своими неправильными действиями или нераспорядительностью материальный ущерб государству, колхозам и иным кооперативным и общественным предприятиям и организациям, в случаях:
а) невыполнения планов и заданий по поставкам продукции и материалов другим отраслям народного хозяйства, в другие союзные республики или для общесоюзных нужд;
б) выпуска и поставки недоброкачественной, а также некомплектной продукции;
в) незаконной выплаты денежных средств вследствие неправильного применения расценок, приписок в нарядах фактически выполненных работ, переплаты по счетам и расчетам;
г) незаконной выплаты вознаграждений, премий, пособий, пенсий, компенсаций, незаконного расходования средств на празднества, юбилеи и банкеты и т.д.
Основанием для производства денежных начетов являлись материалы проверок, произведенных комитетами, группами и постами народного контроля, а также материалы ревизий финансовых органов.
При рассмотрении на заседаниях соответствующего комитета народного контроля вопроса о денежных начетах заслушивались объяснения должностных лиц, причинивших материальный ущерб.
Постановления комитетов народного контроля о денежных начетах являлись обязательными к исполнению для государственных, кооперативных (в том числе колхозов) и общественных предприятий, учреждений и организаций.
Взыскание денежных начетов с должностных лиц производилось бухгалтерией предприятия, колхоза, учреждения или организации по месту работы этих лиц в бесспорном порядке, на основании выписок из постановлений комитетов народного контроля, ежемесячно в размере не свыше 20% месячной заработной платы до полного погашения суммы начета.
Взысканные суммы денежных начетов перечислялись в недельный срок со дня удержания в союзный бюджет, если должностное лицо, причинившее ущерб, находилось на работе на государственном предприятии, в учреждении, организации союзного подчинения, и в бюджет союзной республики, если должностное лицо находилось на работе на государственном предприятии, в учреждении, организации республиканского или местного подчинения.
В случае невозможности взыскания денежного начета или непогашенной его части из заработной платы лиц, на которых был произведен начет, руководители и главные (старшие) бухгалтеры предприятий, колхозов, учреждений, организаций обязаны были направлять документы судебному исполнителю для обращения взыскания на имущество указанных лиц.
Ответственность за своевременное взыскание денежных начетов и перечисление удержанных сумм в бюджет или колхозам, иным кооперативным и общественным предприятиям, организациям возлагалась на руководителей и главных (старших) бухгалтеров предприятий, колхозов, учреждений и организаций.
Контроль за своевременным взысканием и перечислением сумм денежных начетов на основании выписок из постановлений комитетов народного контроля осуществлялся районными или городскими финансовыми отделами по месту нахождения предприятия, колхоза, учреждения или организации, которые производили взыскание денежного начета.
В дальнейшем вопросы работы органов народного контроля не раз ставились и рассматривались на следующих Пленумах и съездах КПСС, заседаниях Комитета народного контроля СССР, о чем свидетельствовали принятые постановления:
• Постановление Комитета народного контроля СССР «О задачах органов народного контроля в связи с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по обеспечению дальнейшего развития производства товаров массового спроса» от 11 октября 1971 г.;
• Постановление Комитета народного контроля СССР «О задачах органов народного контроля в связи с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по предотвращению загрязнения бассейнов рек Волги и Урала неочищенными сточными водами» от 28 марта 1972 г.;
• Постановление Комитета народного контроля СССР «О задачах органов народного контроля в связи с постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об упорядочении организации служебных командировок и ликвидации излишеств в расходовании средств на эти цели» от 13 марта 1973 г.;
• Постановление Комитета народного контроля СССР «О массовой проверке использования материальных ресурсов в народном хозяйстве» от 30 марта 1973 г.;
• Постановление Комитета народного контроля СССР «О работе органов народного
контроля в связи с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему развитию сельского хозяйства Нечерноземной зоны РСФСР» от 9 июля 1974 г.
Таким образом, в декабре 1965 г. на базе органов партийно-государственного контроля были образованы органы народного контроля, деятельностью которых руководил Комитет народного контроля СССР. Задачи органов народного контроля определялись законом «Об органах народного контроля в СССР» от 9 декабря 1965 г. Важную работу по осуществлению контрольных функций выполняли органы народного контроля СССР, действовавшие на основании Положения, утвержденного постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 декабря 1968 г. Затем были зафиксированы в Конституции СССР 1977 г. и законом о народном контроле в СССР, принятым 30 ноября 1979 г.
В отличие от контрольной деятельности органов государственной власти и управления органы народного контроля осуществляли финансовый контроль не системно. Такая деятельность соответствовала их правовому положению, закрепляющему за ними лишь проверку вопросов общего контроля для оказания помощи партийным и государственным органам в систематической проверке фактического исполнения директив партии и правительства. Отсутствие специального аппарата в органах народного контроля по реализации финансового контроля объяснялось тем, что иное противоречило соотношению функций других контрольных органов и привело бы к дублированию функций с Министерством финансов СССР.
Экономические и политические изменения в Российской Федерации в начале 1990-х гг. существенно изменили действовавшую в стране систему финансового контроля. В 1991 г. были упразднены органы народного контроля. Новая система политической власти во главе с президентом создала новые органы финансового контроля.
Для осуществления финансового контроля со стороны представительных органов были созданы специальные структуры: комиссия Совета Федерации и Государственной Думы, а также Счетная палата РФ.
Начало такому контролю было положено созданием в 1992 году Контрольно-бюджетного комитета при Верховном Совете РФ как органа, независимого в своих действиях ни от Администрации Президента, ни от Правительства РФ. Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1994 г. Контрольно-бюджетный комитет был пе-
редан в ведение Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Особое место в системе финансового контроля за исполнением федерального бюджета со стороны представительных органов принадлежит Счетной палате РФ, деятельность которой определяется соответствующим федеральным законом.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
Формирование развитого понятийного аппарата и конкретно-научных теорий создает предпосылки системной фундаментализации наук об отношениях субъектов: экономики, финансов, финансового права, контроля финансово-хозяйственной деятельности. Развитие конкретно-научных теорий характеризуется имеющимся несоответствием между масштабами требуемых изменений, проводимых исследований и недостаточной глубиной, достоверностью, реальными результатами, оценками и прогнозами перспективного решения существующих проблем.
Правовое регулирование обоснования необходимости создания, функционирования и координации взаимодействия системообразующего органа государственного контроля с субъектами и объектами государственного контроля является наиболее острой государственной проблемой. Деятельность существующих контролирующих органов носит в основном малоэффективный и дезорганизованный характер. Законодательная база финансово-хозяйственного контроля несовершенна. Она представляет собой несистематизированный хаотичный набор разноуровневых правоус-тановлений, не приведенных в организованную систему. Как на уровне РФ, так и на уровне субъектов созданы и действуют отдельные элементы системы государственного финансово-хо-зяйственного контроля, но их деятельность не оформлена общими законодательно-нормативными актами, принципами функционирования, взаимодействия. Это приводит вместо общего дополнения к дублированию выполняемых функций, к появлению неконтролируемых субъектов финансово-хозяйственной деятельности, а значит, и к злоупотреблениям.
Финансовый контроль, являясь одним из функциональных элементов управления финансами, тесно связан и производится совместно с другими элементами управления. Это планирование, оперативное управление, проверка выполнения экономических нормативов и формирование отчетности.
Определение понятия системы государственного финансового контроля является дальнейшим
развитием и конкретизацией экономической категории «финансы», подкатегории «финансовый контроль». Поэтому создание понятийного аппарата на практике позволит значительно расширить формулу «контрольная функция финансов осуществляется системой органов финансового контроля».
Что же включает в себя финансовый контроль?
Финансовый контроль — это целенаправленная деятельность государственных институтов, действующих на основании системы законодательно-нормативных актов, регламентирующих выполнение субъектами финансово-хозяйствен-ной деятельности установленных форм и методов ведения операций и их оформления. Целью финансового контроля является реализация научно обоснованной государственной политики; функционирование эффективного механизма государственного финансового контроля и основной его составляющей — системы государственного финансового контроля.
Система государственного финансового контроля г- система государственных финансовых институтов, действующих на основании принципов законности, независимости, гласности и системности, призванных обеспечить охрану государственной собственности, а также целевое использование государственных средств.
Система контроля финансов — это отношения, которые возникают между субъектами финансового контроля в процессе проведения проверочных мероприятий, обеспечивающих соблюдение государственной финансовой дисциплины.
Цель финансов — создание системы финансовых институтов и нормативно-законодательной базы, обеспечивающих эффективные финансовые отношения для сбора доходов, формирования и использования фондов для выполнения государством своих функций.
Финансовые отношения — это отношения, которые возникают по поводу планирования, производства, распределения, перераспределения и потребления ВВП, а также контроля возникающих отношений.
Контрольная функция финансов порождена их распределительной и перераспределительной функцией и проявляется в контроле за формированием, использованием ВВП, НД (валового внутреннего продукта, национального дохода) п централизованных и децентрализованных фондов.
В практике контрольных мероприятий контрольная функция финансов важна не сама по себе как подкатегория финансов, она важна как конкретная форма проявления контроля финансо
вых отношений, многообразные виды которых устанавливаются государством.
Между категорией финансового контроля и организационными формами ее проявления существует разница: необходимость реализации контрольной функции всегда объективна, так как контрольные мероприятия — суть механизма управления объектом. Но организационные формы субъективны, так как связаны с деятельностью людей и особенностями экономического развития, что, собственно, и было показано в разделе «Исторический аспект».
Благодаря организационным формам контроля становится возможным использовать механизм контроля в качестве рычага, активного инструментария воздействия на экономику.
Механизм контроля реализуется политикой государственного контроля и включает в себя систему органов, осуществляющих контрольные мероприятия, законодательно-нормативную базу, регламентирующую взаимоотношения как субъектов контроля, так и отношения субъектов контроля и объектов контроля, опирающихся на принципы, методы и формы организации контроля. Механизм контроля должен обеспечиваться соответствующей методологической базой, определяющей принципы, задачи, функции, методы, виды, формы контроля и т.д.
Государственная политика контроля основывается на поставленных целях и конкретных действиях, направленных на их реализацию.
Механизм финансового контроля более узкое понятие, чем механизм контроля, так как включает в себя только финансовый контроль, имея при этом, естественно, особенности. Например, при осуществлении финансового контроля возникают как отношения между субъектами, так и отношения между субъектами и объектами.
Объектами финансовых отношений выступают полнота и своевременность уплаты налогов, выполнения нормативов их перечисления и распределения, перечни и объемы централизованных и децентрализованных фондов и нормативов отчислений по ним, а также полнота и своевременность уплаты других неналоговых платежей.
Главным субъектом проводимой политики финансового контроля является государство, в первую очередь, в лице органов законодательной и исполнительной власти. Государство должно разрабатывать стратегию основных направлений развития финансового контроля общества на отдаленную перспективу и определить задачи на ближайший период, средства и пути их выполнения.
Основными требованиями к задачам, решаемым системой органов финансового контроля на
нынешнем этапе развития государства, являются:
• учет действия объективных экономических законов;
• выработка механизма эффективного финансового контроля реализации политики финансового контроля государства в форме соответствующих законодательных актов;
• необходимость поддержки контрольными мероприятиями ускорения рыночных реформ и поддержание макроэкономического устойчивого развития государства;
• обеспечение контроля за рациональным распределением и использованием финансовых ресурсов;
• тщательное изучение исторического опыта хозяйственного и финансового контроля; структуры, функций, задач и нормативного обеспечения прав системы органов финансового контроля;
• соблюдение комплексного подхода при разработке, организации и проведении мероприятий органов государственного финансового контроля;
• прогнозирование результатов проведения намеченных мероприятий, позволяющих исключить непредсказуемые изменения;
• широкое использование выводов финансового менеджмента и теоретических положений финансовой науки, создающих необходимую базу для выработки эффективной политики государственного контроля, в том числе и финансового;
• наличие обширной и достоверной информации о проблемах и нарушениях в системе контроля финансов, о состоянии дел в экономике;
• всестороннее использование математического моделирования.
Усиление роли государства в процессе формирования и развития рынка, его социальной ориентации должно включать в себя усиление государственного финансового контроля за целевым использованием государственных средств, за законностью управления государственной собственностью, за своевременным и полным расчетом налогоплательщиков с государством, за прозрачностью ведения операций с бюджетными средствами.
Следует отметить, что усиление роли государства требует наличия адекватного механизма финансового контроля.
При этом механизм финансового контроля, представляющий собой финансовое законодательство, совокупность соответствующих государ-
ственных институтов, принципов, методов и форм, инструментов и рычагов воздействия на экономическое и социальное развитие общества, должен обеспечить эффективный контроль за выполнением всех функций финансов, а именно: планированием, распределением, перераспределением и использованием различных фондов денежных средств.
Российскому финансовому законодательству необходимы упорядочение и систематизация правовых норм, порой входящих в противоречие друг с другом, а порой имеющих значительные «белые пятна права». Вследствие изложенного первостепенной задачей являются разработка и принятие федерального закона о государственном финансовом контроле. При этом в указанном законе должны найти отражение и положения о контроле за финансовыми средствами субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
В развивающихся системах государственного финансового контроля зарубежных стран большое внимание уделено независимым контролирующим органам — счетным палатам и аудиторским службам. В предлагаемом законе должны найти отражение положения о том, что финансовый контроль в РФ осуществляется в форме президентского, парламентского, административного, прокурорского и аудиторского. Даже немногочисленные проверки, проводимые в акционерных обществах и общественных организациях, показывают крайне низкий уровень постановки бухгалтерского учета. Как правило, проверяющие приходят к выводам о недостоверности финансовой отчетности. Для наведения элементарного порядка в этой сфере необходимо использовать потенциал аудиторских фирм, обязав предприятия раз в год получать заключение лицензированных аудиторских фирм о порядке постановки вопросов отчетности на предприятии и достоверности бухгалтерского учета налоговой дисциплины. Закон о финансовом контроле должен обеспечить создание системы органов государственного финансового контроля во главе с системообразующим органом и порядок взаимодействия институтов государственного контроля как по вертикали, так и по горизонтали. Отсутствие указанного порядка порождает несогласованность действий контролирующих органов, дублирование в действиях, параллелизм. Важнейшей составляющей взаимодействия контролирующих органов является наличие общегосударственной телекоммуникационной системы и наличие общей информационной базы.
К методам контроля относятся приемы контроля, применяемые при осуществлении конт-
рольных функций. Методами финансового контроля являются: счетная проверка балансов, анализ финансово-хозяйственной деятельности, документальная ревизия, проверка соответствия исполнения планируемой сметы фактическим расходам и т.д.
Функционирование механизма финансового контроля обеспечивается реализацией определенных направлений работы. К ним относятся: правовое регламентирование, планирование (координация) и управление.
Правовое регламентирование заключается в разработке и принятии законодательно-нормативных актов по организации деятельности органов финансового контроля.
Объектом планирования финансового контроля является деятельность субъектов финансового контроля, а результатом — составление различных планов финансового контроля, исключающих дублирование проводимых проверок.
Управление системой финансового контроля должно осуществляться на основании принципов системности, независимости.
В современных условиях особо важное значение имеет усиление научно обоснованного управления финансовым контролем, с учетом имеющегося национального, в том числе и исторического, опыта.
Научно обоснованное управление должно выразиться в разработке стратегических и тактических направлений развития как государственного контроля, так и финансового контроля в частности. Разработанная стратегия и тактика организации государством отношений финансового контроля должна трансформироваться в программу и политику финансового контроля. Важнейшими составляющими политики финансового контроля являются политика бюджетного контроля, налогового, банковского, валютного, таможенного и т.д.
По своему содержанию процесс управления системой государственного финансового контроля — это контроль за созданием, применением, проверкой соблюдения, изучения, анализа и совершенствования форм отношений финансового контроля. Формы отношений финансового контроля предназначены для выполнения целей и задач, намеченных политикой финансового контроля, которая, в свою очередь, должна базироваться вообще на концепции контроля и на концепции финансового контроля государства в частности. На основании концепции финансового контроля разрабатывается закон «Об организации финансового контроля в Российской Федерации», но может происходить и наоборот, так как дви-
жение от частного к общему, на взгляд автора, не менее реально в данном вопросе. В итоге важна политическая воля руководства страны и реальные действия.
Формы контроля финансовых отношений — это законодательно оформленные в виде нормативных актов положения, регламентирующие отношения субъектов с объектами.
Государственный бюджет, являясь объектом государственного финансового контроля, зависит от полноты сбора и распределения налогов по бюджетным уровням, наличия неденежной составляющей.
Также объектом государственного финансового контроля являются товарно-денежные отношения, возникающие при планировании, распределении, перераспределении, использовании и контроле образования ВВП и национального дохода.
Субъектами государственного финансового контроля по образованию ВВП и НД являются субъекты (государственные учреждения, подразделения учреждений, физические лица), уполномоченные законодательными или нормативными актами на осуществление контрольных функций.
Деятельность субъектов государственного финансового контроля, реализующих законодательные или нормативные акты, в то же время должна контролироваться и направляться управляющим субъектом государственного финансового контроля. Управляющий субъект государственного финансового контроля организует стадии управления контролем. К ним относятся: 1) выработка норм контроля финансовых отношений; 2) постоянное совершенствование норм контроля финансовых отношений (Бюджетный кодекс РФ, закон о финансовом контроле, финансовое право и нормативные акты, инструктивный материал); 3) практическое применение норм контроля финансовых отношений; 4) проверка соблюдения, изучение, анализ действующих норм контроля финансовых отношений; 5) организация деятельности субъектов государственного контроля; 6) координация деятельности субъектов государственного финансового контроля; 7) со-
вершенствование механизма государственного финансового контроля.
В нашем случае управляющим субъектом государственного финансового контроля является системообразующий орган государственного контроля (СОГК). Как было показано в первом разделе материала, такой орган действовал постоянно, менялись только его функции, названия, направления деятельности и механизм принятия решений и наказаний.
Совершенствование системы контроля фи-нансово-хозяйственной деятельности должно заключаться не только и не столько в изменении (создание вновь, переподчинение, реорганизация) институтов контроля, но и в изменении, усовершенствовании видов, форм и методов контроля.
Вид контроля определяется его носителями (субъектами), а также тем, что контролируется (объект). Носители (субъекты) контроля в свою очередь делятся на контролирующие и контролируемые.
Существуют виды и подвиды контроля. Контроль может быть государственным и негосударственным. Первый, например, проводят следующие государственные органы: счетная палата, органы федерального казначейства, прокуратура; второй — аудиторские службы. Государственный контроль в свою очередь подразделяется на: президентский, парламентский, правительственный, прокурорский. Правительственный контроль должен охватывать межведомственный, ведомственный и внутрихозяйственный. Формами контроля являются: предварительный, текущий и последующий. В свою очередь последующий контроль может быть документальным и фактическим. Критерий отнесения к соответствующей форме определяется временем осуществления контрольных действий. Методы контроля определяются конкретными способами (приемами), применяемыми при осуществлении контрольных функций. Примерами методов контроля являются: документальная ревизия, счетная проверка баланса, анализ финансово-хозяйственной деятельности.
(Окончание следует)
