CC BY
79
УДК 347,19:061.2 И.В. УЛЬЯНОВА
бакалавр, юридический факультет, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации E-mail: [email protected]
UDC 347, 19:061.2 I.V. ULIANOVA
Bachelor, Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation
E-mail: [email protected]
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ ТРАНСФОРМАЦИИ ПРАВОВОГО ПОЛЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ*
LEGAL AND INSTITUTIONAL TRANSFORMATION TOOLS LEGAL FIELD OF NON-PROFIT ORGANIZATIONS
В статье анализируются тенденции в совершенствовании правовой основы для использования действующего законодательства о некоммерческих организациях в Российской Федерации. Автором разработана структура проекта кодекса некоммерческих организаций в качестве необходимого инструмента развития данного института.
Ключевые слова: некоммерческие организации, формирование институтов, виды некоммерческих организаций, правильные инструменты правового поля.
The article analyzes trends in improving the legal framework for the use of existing legislation on non-profit organizations in the Russian Federation. The author has developed the structure of the draft Code of non-profit organizations as a necessary tool for the development of this institution.
Keywords: non-profit organizations, the formation of institutions, types of non-profit organizations, the right tools, the legal field.
В рамках формирования правового поля деятельности НКО в нашей стране последовательно совершенствуется законодательная база развития некоммерческих организаций. Улучшаются условия и виды деятельности НКО, но по-прежнему остаётся достаточно много дискуссионных вопросов, в том числе об ограничительных рамках по видам деятельности и определения отличий некоммерческих организаций от коммерческих. Однако, рамки деятельности не должны ограничивать свободу действий и свободу общественного творчества [6].
Важно отметить, что совершенствование правового поля регулирования (и саморегулирования) деятельности НКО направлено на развитие механизмов участия общественности в решении социальных задач. Одним из условий такого участия и является создание предпосылок и выработка стимулов активизации деятельности НКО по наиболее важным направлениям, которые «не интересны» для коммерческих структур и затратны для государства. НКО, как показывает мировая практика, могут действовать лучше государства или лучше госучреждений. Этим целям служит правовое обеспечение развития экономических механизмов поддержки деятельности НКО, создание программ и концепций благотворительности и добровольчества, разработка методических и правоприменительных документов1 в
1 «Трансформация устойчивости социально ориентирован-
ных некоммерческих организаций в условиях формирования межсекторного социального партнерства в РФ»
части регулирования деятельности НКО и реализации мер по развитию институтов гражданского общества.
В рамках совершенствования правового поля их деятельности в нашей стране последовательно ведётся реформирование законодательства об НКО. В таблице 1 представлены этапы трансформации правового поля деятельности некоммерческих организаций.
Следует отметить, что изменения в Гражданском кодексе о возможных формах создания НКО, отмеченные на шестом этапе в таблице 1, включает: потребительские кооперативы; общественные организации (в том числе политические партии и профсоюзы, ТОСы); ассоциации (союзы); товарищества собственников недвижимости (в том числе жилья); казачьи общества; общины коренных малочисленных народов Российской Федерации; фонды (в том числе общественные и благотворительные); учреждения (государственные, муниципальные, частные); автономные некоммерческие организации; религиозные организации; публично-правовые компании.
Далее сфокусируем исследовательское внимание на четвертом этапе реформирования законодательства о НКО (таблица 1), связанном с введением понятия «иностранный агент», вызвавшее бурное обсуждение в СМИ. [7]
С одной стороны, введение нового закона обосновано успешным опытом реализации американского закона The Foreign Agents Registration Act (FARA), позволяющего сформировать финансовую транспарент-
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта №14-02-00119
© И.В. Ульянова © I.V. Ulianova
Таблица 1.
Этапы реформирования законодательства о деятельности некоммерческих организаций
период характеристика Методы, инструментарий, мероприятия реализации
Первый этап: апрель-июнь 2009 г. поправки в ФЗ о НКО, о государственном контроле за НКО Правоприменительные полномочия организационно-правовых методов, в том числе следующего инструментария: регистрации, отчетности, проверок, приостановления деятельности и ликвидации.
Второй этап: июнь-декабрь 2009 г. Концепции развития благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации на 2009-2010 г.г. (в том числе на региональном уровне) Правоприменительные полномочия административно-экономических методов, в том числе инструменты в виде поправок, касающиеся экономической деятельности НКО
Третий этап: 2010-2011 г. г. Правовое регулирование экономической деятельности НКО: в т.ч. в сфере налогообложения. Правовой фундамент социально-ориентированных НКО: сущность, виды, цели Формирование институционального фундамента организационно-экономических инструментов, основанных на реализации патерналисткой модели, заложенной на предыдущем этапе; пропаганда социальной ответственности; формирование информационной площадки
Четвертый этап: 2012 г. ФЗ № 147 «О внесении изменений в статью 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», статус иностранного агента введен п. 6 ст. 2 № 7-ФЗ (в редакции, действующей с 21.11.2012); № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» Правоприменительные полномочия по идентификации НКО, выражающиеся в двух формах: формально-юридической и морально-этической, (ценностной); формирование «Дорожных карт», в том числе региональных, по развитию социально ориентированных некоммерческих организаций
Пятый этап: 2012-2013 г. г. Правовое регулирование социально ориентированных НКО, в том числе на региональном уровне (2013 гг.) Установление механизмов предоставления СОНКО финансовых ресурсов из регионального бюджета, предоставление СОНКО и организациям, оказывающим благотворительную помощь СОНКО, налоговые льготы; предоставление СОНКО имущественной поддержки в виде предоставления недвижимого имущества в аренду на льготных условиях; обеспечение информационной поддержки деятельности СОНКО в средствах массовой информации, а также посредством социальной рекламы; проведение общественной экспертизы проектов НПА субъектов РФ и ОМСУ по направлениям видов деятельности СОНКО
Шестой этап 2014 г. Изменения в Гражданском кодексе2, выделен закрытый список 11 возможных форм для создания НКО; Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», об ограничении размера анонимных платежей (принят Госдумой 22.04.2014 г. и одобрен Советом Федерации 29.04.2014г.) Закон, который вступит в силу 16 мая 2014 года, ограничит размер разрешенных анонимных электронных платежей суммой в 15 тыс. рублей, сообщает «Российская газета». Уже с 1 ноября 2014 года гражданам, которым будет нужно перевести большую сумму денег, необходимо пройти процесс идентификации по упрощенной схеме. После завершения идентификации пользователь получит право переводить до 60 тыс. рублей в день или до 200 тыс. рублей в месяц.
ность и публичность деятельности некоммерческих организаций. Предложенный в законе инструментарий нашел также поддержку у ряда исследователей [9].
Вместе с тем, в рамках применения словесной конструкции «функции иностранного агента», на которой базируется предложенная система идентификации и с которой связаны основные недостатки закона, выделенные рядом авторов [3], позволяют структурировать «институциональные ловушки» [11] идентификации НКО, активно обсуждаемые экспертами в области права.
2 С 1 сентября 2014 года все юридические лица, в том числе и НКО, будут разделены на корпоративные (с институтом членства) и унитарные
Итак, первая институциональная ловушка: в законе не перечислены функции иностранного агента. Сказано лишь, что под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, понимается российская НКО, которая получает денежные средства от иностранных субъектов и участвует в политической деятельности на территории России (ст.2). Отсюда единственной функцией НКО, помимо получения денег, признается осуществление политической деятельности.
Предложенное в законе определение политической деятельности содержит внутреннее противоречие, поскольку в объясняющей части используется термин
«политическая акция», т.е. понятие определяется через себя самого, что недопустимо. Закон не объясняет, что такое политическая акция и чем она отличается от акции не политической. Таким образом, термин «политическая деятельность» точно не определен в законе, а его адекватное толкование может привести к запрету всякой некоммерческой деятельности.
Во-вторых, следующей проблемой является то, что в разговорном языке термин «некоммерческая организация, выполняющая функции иностранного агента» будет чаще всего использоваться как термин «иностранный агент», лежащий в основе ст.1005-1011 Гражданского кодекса РФ. [2] Поэтому желательно заменить некорректное определение на, скажем, «НКО иностранного влияния» или нечто подобное.
В целом накоплен в нашей стране достаточно большой опыт формирования правового поля деятельности НКО, однако по-прежнему остается и много проблемных зон.
Дискуссионными остаются вопрос классификации НКО, последовательного контроля за их возможностями осуществления коммерческих операций и т.п. [4;5]
Нуждаются в четкой правовой регламентации механизмы ограничения предпринимательской деятельности при формировании целевого капитала НКО, установление запрета непосредственного занятия предпринимательством для отдельных организационно-правовых форм НКО, подобно существующих в отношении объединений юридических лиц в форме ассоциаций и союзов. Некоторые авторы отмечают наличие противоречивых тенденций в российском законодательстве, связанных, в частности, с преференциями государственным корпорациям, которые активно внедряются в сферу экономики. [1]
Исходная модель взаимодействия органов публичной власти и некоммерческих организаций заложена в Конституции РФ. Она конкретизируется и раскрывается в ряде Федеральных законов, законов субъектов РФ, подзаконных актах разного уровня. Таким образом, названная конституционно- правовая модель наполняется межотраслевым содержанием, формируя межотраслевой нормативный комплекс, посвященный взаимодействию власти и некоммерческих организаций.
В настоящее время уже можно говорить о создании права некоммерческих организаций как о межотраслевом институте, в основу которого положено конституционно-правовое «ядро». Конституция России очерчивает контуры этого института, определяет права, свободы граждан и организаций, закрепляет право граждан на объединения, в Конституции РФ закреплены фундаментальные основы законодательного обеспечения прав некоммерческих организаций на участие в решении государством проблем, связанных с целями деятельности некоммерческих организаций. Конституционно-правовые нормы и нормы иных НПА, имеющих конституционно-правовой характер, устанавливают формы взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и некоммерческих организаций.
В настоящее время назрела необходимость систематизации права некоммерческих организаций, в рамках которой следует обеспечить развитие конституционной концепции, задающей центральный вектор развития некоммерческих организаций. Конкретизация конституционных положений должна быть осуществлена в рамках непротиворечивости с общим сохранением конституционной модели, что может быть представлено в виде проекта кодекса некоммерческих организаций.
Нами разработана следующая структура проекта кодекса о некоммерческих организациях:
Введение
Кодекс некоммерческих организаций регулирует отношения по поводу развития и увеличения положительной, добропорядочной, позитивной энергетики в государстве среди населения и будущих поколений.
Кодекс, в первую очередь, является средством самодисциплины, однако, он также предназначен для использования судами в качестве справочного документа в рамках соответствующего законодательства.
Кодекс некоммерческих организаций регулирует работу организаций, деятельность которых осуществляется безвозмездно и направлена на достижение благоприятных условий в обществе в соответствии с законодательством РФ.
Общие положения
Некоммерческая организация (НКО) — организация, не имеющая в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, политических, научных и управленческих целей, в сферах охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Некоммерческие организации вправе заниматься предпринимательской деятельностью, только если данная деятельность направлена на достижение целей организации.
Статья 1. Виды деятельности НКО.
Основным видом деятельности некоммерческой организации признается деятельность, направленная непосредственно на достижение главной цели, ради которой она создана. Разрешено также осуществление нескольких видов деятельности, которые не противоречат законам Российской Федерации.
Учредительные документы организации определяют перечень видов деятельности организации.
Как правило, некоммерческие организации имеют научную, культурную, социальную или политическую направленность.
Статья 2. Принципы создания НКО.
1. Принцип следования общественным интересам
2. Принцип солидарности.
3. Принцип профессионализма.
4. Принцип осознанного участия.
5. Принцип демократичности управления
6. Принцип недопущения конфликта интересов.
7. Принцип самоконтроля.
8. Принцип ответственной деятельности, ответственного партнерства, ответственного привлечения средств.
9. Принцип общественного контроля участия в управлении.
10. Принцип самоограничения при спорной деятельности.
11. Принцип гражданской ответственности.
12 Принцип добровольности.
Указанные принципы находятся в тесной связи с уже законодательно сформированными принципами деятельности некоммерческих организаций.
Статья 3. Типология некоммерческих организаций:
Организации социально-ориентированной
направленности.
Организации клубного типа.
Организации экологической направленности.
Правозащитные организаци.
Инфраструктурные НКО.
Статья 4. Формы некоммерческих организаций:
потребительские кооперативы; общественные организации (в том числе политические партии и профсоюзы, ТОСы); ассоциации (союзы); товарищества собственников недвижимости (в том числе жилья); казачьи общества; общины коренных малочисленных народов Российской Федерации; фонды (в том числе общественные и благотворительные); учреждения (государственные, муниципальные, частные); некоммерческие партнерство, волонтерская деятельность, благотворительность, союзы (ассоциации), автономные некоммерческие организации; религиозные организации; публично-правовые компании.
Статья 5. По целям некоммерческие организации имеют следующую классификацию:
Общественная организация - совместная деятельность для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.
Общественное движение - массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения.
Общественное учреждение - оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения.
Общественный Фонд - формирование имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использование данного имущества на общественно полезные цели.
Орган общественной самодеятельности - совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией про-
грамм органа общественной самодеятельности по месту его создания.
Некоммерческий фонд - формирование имущества на основе добровольных имущественных взносов и использование его в социальных, благотворительных, культурных, образовательных или иных общественно полезных целях.
Некоммерческое учреждение - осуществление управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Создается собственником и финансируется полностью или частично этим собственником.
Автономная некоммерческая организация - предоставление услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры, спорта и иных услуг. Учреждается на основе добровольных имущественных взносов.
Некоммерческое партнерство - содействие ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение целей, предусмотренных пунктом 2 статьи 2 ФЗ «О некоммерческих организациях».
Союз (ассоциация) - добровольное объединение коммерческих или некоммерческих организаций для координация деятельности и представления и защиты общих интересов.
Статья 6. Продвижение некоммерческих организаций.
Цели продвижения некоммерческих организаций -привлечение дополнительных получателей помощи, благотворителей, спонсоров, с помощью методов продвижения решающих одновременно социальные и экономические задачи. Социальные задачи заключаются в решении общественно важных проблем, тогда как экономические - в привлечении средств для поддержания и развития уставной деятельности благотворительной организации.
Некоммерческие организации имеют право использовать следующие способы продвижения: благотворительность, фандрайзинг, пропаганда, связи с общественностью, прямой маркетинг, телемаркетинг, почтовая рассылка и другие формы, не противоречащие этическим и ценностным целям организации.
Статья 7. Межсекторное взаимодействие некоммерческих организаций.
Межсекторное взаимодействие некоммерческих организаций - система взаимоотношений, направленная на обеспечение согласования интересов по поводу развития и увеличения положительной, добропорядочной, позитивной энергетики в государстве среди населения и будущих поколений.
Межсекторное взаимодействие некоммерческих организаций призвано:
- способствовать политической стабильности,
- реализации конституционных прав граждан;
- эффективному решению социальных проблем общества.
Межсекторное взаимодействие выполняет следующие функции:
- институциональную - разработка и принятие
нормативной базы, стимулирующей межсекторное партнерство и обеспечивающее развитие секторов; организация контроля за исполнением законов и принятых решений;
- экономическую - защита собственности, создание реальных условий для свободной деятельности, повышение уровня жизни населения, сокращение социальной дифференциации, разработка эффективных механизмов осуществления социального инвестирования и распределения финансовых ресурсов, закрепление рыночных отношений в сфере социального партнерства, учет затрат и выгод при реализации социального инвестирования;
- организационную - стимулирование развития некоммерческого сектора и усиление взаимодействия всех его составляющих, создание организаций для реализации той или иной технологии взаимодействия секторов;
- информационную - прозрачность информации о развитии рынка социального инвестирования, гранто-получателях и грантодателях;
- духовно-психологическую - усиление нравственных критериев в осуществлении реформ, уважение к закону и принятым социальным нормам.
Данный кодекс позволит, на наш взгляд, сформулировать официальные нормы развития некоммерческих организаций и нивелировать дискуссионные вопросы по поводу ряда методологических дефиниций.
Несмотря на все свое своеобразие, основная ценностная значимость НКО - служить средством инсти-туциализации гражданского общества в нашей стране (как и в других государствах). Некоммерческие организации, с одной стороны, являются способом самоорганизации гражданского общества, а с другой - сами представляют собой гражданское общество, являясь средством его формирования. Некоммерческие организации могут создаваться для самых разных целей, но магистральным направлением их деятельности всегда является самореализация её участников. Взаимодействуя в рамках организации с людьми, имеющими сходное мнение по какой-либо проблеме, человек проверяет свои силы, внутренне обогащается, укрепляет свою гражданскую позицию.
НКО - это мощная созидательная сила, которая способна изменить многое вокруг себя, повлиять на жизнь других людей. Поэтому членство в ней предполагает совершенно иной уровень самосознания и ответственности за свои действия.
Биб.шографический список
1. Валявина Ю.Е. Развитие законодательства о некоммерческих организациях на современном этапе // Журнал российского права. 2009. № 1.
2. Гражданский кодекс РФ. М.: Проспект, Кнорус, 2013.
3. Корнейчук Б.В. Проблема идентификации НКО-«иностранных агентов»: институциональный аспект// Сборник научных трудов XVIII Международной научно-практической конференции «Интеграция экономики в систему мирохозяйственных связей», 21-23 октября 2013 г
4. Кулькова В.Ю. Анализ состояния бюджетов муниципальных образований в Республике Татарстан в условиях муниципальной реформы и разграничения доходных и расходных полномочий // Региональная экономика: теория и практика. 2008. № 1. С. 47-57.
5. Кулькова В.Ю. Налоговое регулирование асимметрии регионального развития на основе совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы и кредит. 2005. № 28. С. 12-22.
6. Кулькова В.Ю. Рудакова О.В., Мироненко Н.В. Организационно-информационная поддержка деятельности СО НКО в Российской Федерации и Республике Татарстан // Вестник ОрелГИЭТ. 2012. №2 (20). С. 165-170.
7. Кулькова В.Ю. Российские тренды развития некоммерческих организаций в международной компаративистике // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. № 30. С. 37-46.
8. О деятельности некоммерческих организаций - URL- http://minjust.ru/ru/nko.
9. Марутин А.Г. К вопросу о причинно-следственной связи появления в отечественном законодательстве нормы о «иностранных агентах»// Известия Сочинского государственного университета. 2014. № 1 (29) - URL http://vestnik.sutr.ru/ journals_n/1398187922.pdf
10. Социально ориентированные НКО: лучшие практики//Практическое пособие. М.: Агентство социальной информации,
2011. 224 с.
References
1. Valyavina Y.E. Development of legislation on non-profit organizations at the present stage // Journal of Russian law. 2009. № 1.
2. Civil Code. M.: Prospect KnoRus, 2013.
3. KornejchukB.V. Problema identification NPO «foreign agents»: the institutional aspect // Proceedings of the XVIII International Scientific and Practical Conference «Integration of the economy in the global economic system», 21-23 October 2013.
4. Kulkova V.Y .Analysis of the state of municipal budgets in the Republic of Tatarstan in terms of municipal reform and the distribution of revenue and expenditure powers // Regional Economy: Theory and Practice. 2008. № 1. Pp. 47-57.
5. Kulkova V.Y. Tax regulation asymmetry of regional development on the basis of intergovernmental fiscal relations in the Russian Federation // Finance and credit. 2005. № 28. Pp. 12-22.
6. Kulkova V.Y. Rudakov O.V., Myronenko N.V. Organizational and information support activities from NPOs in the Russian Federation and the Republic of Tatarstan / / Vestnik OrelGIET. 2012. № 2 (20). Pp. 165-170.
7. Kulkova V.Y. Russian NPO Development trends in international comparative studies //National interests: priorities and security.
2012. № 30. Pp. 37-46.
8. On the activity of non-profit organizations - URL-http://minjust.ru/ru/nko.
9. Marutin A.G. On the issue of causation appearance in the domestic legislation provisions on «foreign agencies»// Proceedings of Sochi State University. 2014. № 1 (29) - URL http://vestnik.sutr.ru/journals_n/1398187922.pdf
10. Socially oriented NGOs: Best Practices // Practical Guide. M.: Social Information Agency, 2011. 224.
