CC BY
55
Вронская М.В.
Институционализация права человека на охрану здоровья в международно-правовом пространстве
Во второй половине XX века проблема обеспечения всеобщего уважения и соблюдения прав человека переросла государственные границы и стала заботой всего мирового сообщества в качестве неотъемлемой составляющей системы международного правопорядка [1]. Современный период мирового развития характеризуется тем, что права человека в той или иной мере определяют (или затрагивают) все направления сотрудничества государств.
Право на охрану здоровья относится к одним из основных прав человека, имеет такой же юридический статус, как право на жизнь или свобода совести. Безусловно, долгое время социальные права, к которым относится право на охрану здоровья, не имели юридического признания на международном и национальном уровнях. Связано это было с тем, что они имели производный (вторичный) характер. Социально-правовая природа права на охрану здоровья человека в отличие от классических гражданских (политических) прав заключается в том, что для «реализации этих прав требуется организационная, планирующая и иные формы деятельности государства по обеспечению указанных прав» [2, с. 137]. Этим и обусловливается столь долгое невосприятие социальных прав.
С целью определения механизма реализации социальных прав на национальном уровне, а также поисков основных составляющих институционального фундамента права на охрану здоровья, необходим анализ основных международных документов в данной области.
Впервые обязанность государств осуществлять сотрудничество в сфере развития системы здравоохранения была зафиксирована в основополагающих документах ООН. Эта организация внесла огромный вклад в процесс становления и развития права на охрану здоровья и приняла ряд важнейших универсальных международно-правовых актов.
В первую очередь, было бы уместным упомянуть создание в 1946 году Всемирной организации здравоохранения (далее по тексту - ВОЗ), которая явилась источником создания и закрепления на международном уровне концепции понимания феномена права на охрану здоровья.
15 февраля 1947 года Экономический и социальный совет принял резолюцию, в которой было решено «созвать международную конференцию с целью определения того, какой спектр вопросов должны затрагивать международные усилия в сфере общественного здоровья, какие процедуры здесь следует использовать, какой должна быть единая международная организация по здравоохранению при ООН» [3, с. 38-39]. Именно в проекте Устава ВОЗ впервые было обозначено понимание того, что есть здоровье человека, а именно: «здоровье - это состояние физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствие недомогания и болезней. Здоровье является важнейшим фактором достижения безопасности и благополучия как отдельными людьми, так и целыми государствами». В этом же документе была обозначена ответственность правительств государств за здоровье своих граждан, которая должна выражаться в обеспечении нормальной работы здравоохранительных организаций. Таким образом, создание Всемирной организации здравоохранения как специального органа преследовало цель координации деятельности государств в обеспечении и защите здоровья во всем мире.
Несмотря на то, что основной документ Всемирной организации здравоохранения закрепил в себе такие основополагающие категории, как «здоровье», «право на здоровье», их формулировка была столь широка, что ряд государств подверг критике предложенную редакцию Устава. Так, самая влиятельная медицинская организация в Штатах - Американская медицинская ассоциация - приняла резолюцию, в которой содержался ряд примечательных рекомендаций. Среди прочего в ней говорилось, что «в сферу интересов такой организации должны входить только проблемы, связанные с обеспечением общественного здоровья и профилактической медициной, в то время как решение всех вопросов, касающихся медицинской практики в государствах, участвующих в этой конференции, не должно быть прерогативой подобной международной структуры. В процессе принятия Устава ВОЗ такие вопросы, как уход за больными и социальная организация врачебной практики, должны оставаться прерогативой каждой отдельной нации, а не попадать под определение конференцией по здоровью или ООН» [4, с. 916].
Думается, что предложенные рекомендации не совсем уместны, так как по своей природе международные нормы, содержащиеся в Уставе ВОЗ, носят уставной характер и содержат в себе понятийные категории в области здравоохранения. Именно поэтому среди ученых-международников Устав ВОЗ чаще всего именуется как Конституция ВОЗ.
Вторым, не менее важным международным документом является Всеобщая декларация прав человека [5, с. 12-17], принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, которая сыграла и продолжает играть важную роль в утверждении прав человека. В ст. 25 декларации говорится: «Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая питание, одежду, жилище, медицинский уход и требуемое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благополучия его самого и его семьи». Эта окончательная редакция статьи, по сути, не раскрывает содержания того, что понимается под правом человека на охрану здоровья. Хотелось бы отметить, что до окончательного принятия ст. 25 Всеобщей декларации прав человека включение в декларацию вопроса о здоровье обсуждалось мимоходом. Один из членов комиссии, представительница Индии, настаивала на недостаточности упоминания о праве на медицинскую помощь. Она утверждала, что вместо этого следует использовать термин «право на здоровье», так как в обязанности государства входят еще и профилактические меры по защите здоровья человека. Представитель СССР заметил, в свою очередь, что обращение к такому термину может быть слишком неопределенным. Высказываясь в пользу «права на медицинскую помощь», он говорил, что в дальнейшем это право можно структурировать и расширить, четко обозначив в нем право на поддержание жизни пожилых, больных и безработных людей [6, с. 435]. В результате длительного обсуждения указанных вопросов была предложена следующая редакция статьи: «Доступность наивысших достижимых стандартов защиты здоровья является неотъемлемым правом каждого человека, независимо от материального или социального статуса в обществе. Ответственность государства и общества за здоровье своих граждан должна быть обеспечена принятием соответствующих мер в медицинской и социальной сферах»*. Положительным здесь видится упоминание об охране здоровья сквозь призму ответственности государства за наивысший достижимый стандарт защиты здоровья своих граждан и ссылку на «социальные службы».
Тем не менее Всеобщая декларация прав человека была окончательно принята и провозглашена резолюцией Генеральной Ассамблеи № 217 А (III) от 10 декабря 1948 года в редакции упомянутой выше ст. 25, содержащей в общем виде социальные права человека, обязательства государств, которые должны гарантировать выполнение всех прав, установленных в этой статье.
В 1966 году Генеральная Ассамблея ООН приняла новые важные акты: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах [7] и Международный пакт о гражданских и политических правах [8], который был ратифицирован СССР в 1973 году. В этих документах дается более детализированный перечень прав человека и гражданина. Оба пакта составили своеобразный международный кодекс прав человека и гражданина. В них провозглашаются права каждого человека на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, неприкосновенность личной, семейной жизни и т.д. А государства-участники взяли на себя обязательство принять необходимые законодательные меры по обеспечению предусмотренных в пактах прав и свобод. Эти важные международно-правовые акты заложили основу права на охрану здоровья. Выражается это в том, что основная полемика, разгоревшаяся в ходе принятия Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, заключалась в том, стоит ли детализировать в тексте действия, которые государства должны предпринять для обеспечения права на здоровье.
Представитель Китая высказал мнение, что «поскольку многие страны уже одобрили Устав ВОЗ, комиссии следует ограничиться общими формулировками, которые бы включали обязательства, взятые на себя членами ВОЗ». В противоположность этому представитель СССР заявил, что текст обязательно должен накладывать четкие обязательства на правительства государств, которые его подпишут.
Статья 12 определяет четыре конкретных направления деятельности государства, связанные с обеспечением охраны здоровья.
Особое внимание в контексте изучения международно-правового регулирования охраны здоровья следует обратить на ст. 12 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, которая формулирует право на охрану здоровья женщин. Текст ст. 12 посвящен равному доступу женщин к медицинскому обслуживанию. Особый акцент сделан на дородовом и послеродовом уходе. Речь идет о том, что страны-участницы должны сделать такого рода услуги бесплатными. Этот текст затрагивает более узкие проблемы, он посвящен только системе здравоохранения и не затрагивает другие вопросы, связанные со здоровьем. Интересно в связи с этим то, что на сегодняшний день в России уже действует система дородовых и послеродовых сертификатов, предполагающих государственное финансирование медицинской деятельности, связанной с обеспечением рождаемости, и, соответственно, бесплатное медицинское обслуживание женщин в период и после беременности. Очевидно, что подобная деятельность Российского государства является прямой имплементацией норм международного законодательства в части обеспечения прав женщин на охрану здоровья.
Продолжая анализировать международно-правовые акты и их роль в институционализации права на охрану здоровья, следует упомянуть:
- во-первых, Декларацию социального прогресса и развития 1969 г., направленную на «достижение наивысшего достижимого уровня здоровья, обеспечение, по возможности, бесплатного здравоохранения для всего населения»;
- во-вторых, имеется ряд конвенций и деклараций, посвященных защите различных социальных групп, говорящих об обеспечении равноправного медицинского обслуживания (например, Конвенция об устранении всех форм расовой дискриминации 1965 г.);
- в-третьих, в конвенциях МОТ имеется несколько упоминаний об особых областях здоровья, например о профессиональном здоровье. Среди прочего, эти конвенции говорят о безопасных условиях труда, о возможности оказания медицинской помощи на рабочем месте, о страховании здоровья и охране материнства. Многие положения прописаны очень подробно. Так, в них подробно говорится об обязанностях государства. Примерами могут служить конвенции № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» и № 103 «Об охране материнства» [9].
В целом право на здоровье включено в огромное количество документов ООН по правам человека. Большинство рассматриваемых положений затрагивает множество проблем. В них говорится не только о праве на медицинское обслуживание, но и о праве на некоторые обязательные условия здоровья, такие, как: чистая питьевая вода, хорошие санитарные условия, чистота окружающей среды и профессиональное здоровье.
В заключение следует упомянуть еще об одном международном документе, имеющем принципиально важное значение для правильного применения права на охрану здоровья на национальном уровне. Речь идет о Европейской социальной хартии по правам человека (далее по тексту - Европейская хартия), в основе которой лежит принцип «общей защиты здоровья». Здесь следует отметить, что принятию данного документа предшествовали длительные споры и дискуссии относительно положения о «бесплатном медицинском обслуживании». Так, представители Голландии заявили, что «в хартии не должно быть положений, которые порождают обманчивые иллюзии и не могут быть реализованы» [10, р. 78]. Подчеркивалось, что обеспечение медицинского обслуживания является предметом собственной ответственности человека и, соответственно, надо критически подходить к необходимости обеспечения каждому бесплатной медицинской помощи и лечения. Представители Германии с ней согласились, заявив, что каждый человек должен ответственно подходить к получению медицинской помощи и стараться обеспечивать ее своими собственными усилиями. В этом видится проявление концепции либерального индивидуализма, так свойственной европейским странам. Подобная специфика европейской личной ответственности в отношении своего здоровья свойственна и другим странам. Так, статья XI Американской декларации по правам и обязанностям человека провозглашает право на здоровье в следующих словах: «Каждый человек имеет право на поддержание своего здоровья путем санитарных и социальных мер, касающихся пищи, одежды, жилища и медицинского ухода, в той степени, в которой это позволяют государственные и муниципальные ресурсы».
В противовес концепции личной ответственности человека можно представить вариант права на охрану здоровья в иных странах. В частности, ст. 16 Африканской хартии прав человека и народов*, устанавливающая право на здоровье, звучит следующим образом:
«1. Каждый индивидуум должен иметь право наслаждаться физическим и психическим здоровьем, наилучшим из возможных.
2. Все страны должны предпринимать необходимые меры по защите здоровья своих людей и следить за тем, чтобы каждый мог получить медицинский уход в случае болезни».
Думается, вопрос выбора концепции охраны здоровья человека зависит целиком и полностью от региональной специфики. Однако интерес вызывает то, что развивающиеся страны базируются на патриархальной концепции, возлагающей ответственность по охране здоровья на государство, в то время как экономически развитые страны придерживаются личной ответственности граждан.
Тем не менее окончательный вариант Европейской хартии презюмирует равный доступ к медицинскому обслуживанию «вне зависимости от экономического положения». Государства, таким образом, должны обеспечивать беднейшим слоям населения доступ к медицинскому обслуживанию, имея при этом возможность решать, делать ли этот доступ бесплатным для всех [10, р. 80].
Впервые на международном уровне именно в тексте Европейской хартии произошла замена термина «право на здоровье» на «право на охрану здоровья». Среди достоинств также можно отметить упоминание о необходимости создания консультативных и просветительских служб по проблемам здоровья, об индивидуальной ответственности в вопросах здоровья и о сотрудничестве с общественными или частными организациями в первом предложении.
По нашему мнению, Европейскую социальную хартию по правам человека следует рассматривать как основополагающий международный документ, регулирующий право на охрану здоровья. В связи с этим неоправданными являются действия российских органов исполнительной и законодательной власти, которые до сих пор не ратифицировали Европейскую социальную хартию. Сложившаяся
ситуация, при которой государство не отрицает важности международных норм и даже подписывает те или иные документы, но их не ратифицирует, не может способствовать стабилизации правовой системы.
Анализ развития современных международных отношений свидетельствует о том, что внутригосударственные отношения в области прав человека на охрану здоровья стали непосредственным объектом международно-правового регулирования. Право на здоровье надежно закреплено как в значительном числе документов по правам человека ООН, так и в ряде национальных конституций. Существуют общие положения, гарантирующие право на здоровье «каждому», и положения, защищающие определенные, наиболее уязвимые группы населения: женщин, детей, людей, подвергающихся расовой дискриминации, заключенных, иностранных рабочих и малые народности. Точкой отсчета для большинства из этих положений явилось право на здоровье в том виде, в котором оно записано в преамбуле Устава ВОЗ.
При этом в международных документах, которые являются определяющими для национального законодательства, не нашло содержательного отражения право на охрану здоровья, упоминая лишь о «праве на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья» и помещая в тексте документов те или иные обязательства государства, направленные на выполнение этого права. Исходя из этого следует вывод о недостаточной концептуальной разработке, а следовательно, и понимании того, какова роль и место института права на охрану здоровья в системе социальных гарантий, обеспечивающих благополучие настоящего и будущего поколений.
Литература
1. Итоговый документ Всемирного саммита 2005 г. Рез. ГА ООН 60/1 от 24 октября 2005 г. UN. Doc. A/RES/GO/1.
2. Права человека: итоги века, тенденции, перспективы / Под общ. ред Е.А. Лукашевой. М.: НОРМА, 2002.
3. Случевский И.И. Первые десять лет Всемирной организации здравоохранения (перевод). М., 1963: The second ten years of the WHO (1958-1967), Gen., 1968.
4. Отчет Рекомендательного комитета по гигиене и общественному здоровью, заседание делегатского корпуса Американской медицинской ассоциации, девяносто пятая ежегодная сессия, Сан-Франциско, 1-5 июля 1946 г. // Журнал Американской медицинской ассоциации (JAMA). 1946. Т. 131. № 3.
5. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Права человека: Сборник международных документов / Под общ. ред. Г.М. Мелкова. М., 1998.
6. Тобес Б. Право на здоровье. Теория и практика. М.: Устойчивый мир, 2001.
7. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
8. Международный пакт о гражданских и политических правах // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
9. ILO, Конвенция об общественной безопасности (Нормативный минимум), 1952 г. и ILO, Конвенция об охране материнства (переработано), 1952 г. № 103 (переработка Конвенции об охране материнства 1919) // http://www.yandex.rU/russian/public/newsletter/2006/01/02.shtml#L003/
10. Abbing, R. H.D.C. International Organizations in Europe and the Right to Health Care, Deventer: Kluwer, 1979.
