CC BY
74
трудовая мотивация, отражающая потребность в соучастии, повышении эффективности и качества работы. Результаты исследований указывают на необходимость модернизации форм и методов работы местного самоуправления не только с руководителями предприятий, но и с работниками, стремящимися к самовыражению и самореализации [5].
Таким образом, можно предположить, что реформирование местного самоуправления позволит выйти современному институту управления на качественно новый уровень, обеспечивая эффективное функционирование всех необходимых социальных институтов местной власти, и, обладая всеми необходимыми ресурсами, местное управление сможет превратиться в самостоятельный институт именно самоуправления.
Библиографический список
1. Савранская, О. Л. О вопросах местного самоуправления [Текст] / О. Л. Савранская // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 3. - С. 10-13.
2. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // www.ecsocman.edu.ru
3. Бюджетный кодекс РФ от 17 июня 1998 г. // www.budjet.biz
4. Киричук, С. Эффективность работы органов местного самоуправления: направления муниципально-административной реформы [Текст] / С. Киричук, Л. Еременко // Проблемы теории и практики управления. - 2006. - № 9. - С. 14-18.
5. Цветкова, Г. Вопросы эффективности местного самоуправления [Текст] / Г. Цветкова // Экономист. - 2006. - № 9. - С. 53-59.
В.А. Кузьмина,
аспирант Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В КОНТЕКСТЕ СОЦИАЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ
I I роисходящие в российском социуме структурные и функциональные изменения повышают доминанту новых моделей социального взаимодействия государственной гражданской и муниципальной службы и, соответственно, потребность в специальных комплексных междисциплинарных ис-
следованиях. Усиление исследовательского интереса к данной проблематике связано с процессами социальной и политической модернизации российского социума, с проводимыми административной и муниципальной реформами, с реформой государственной службы. Новые социальные вызовы требуют комплексного подхода к социальному взаимодействию государственной гражданской и муниципальной службы, основанного на органичном соединении научных знаний, научной методологии и методики с новейшими управленческими технологиями в целях повышения социальной эффективности деятельности властных структур.
В современных условиях социальное пространство характеризуется усложнением социальной структуры, изменением оснований социальной дифференциации общества, увеличением значения свободного выбора и фрагментации социальной идентичности. Функционирование в условиях социальных изменений обусловливает необходимость формирования новых моделей взаимодействия социальных институтов. Государственной гражданской и муниципальной службе необходим комплекс механизмов и инструментов, дающих возможность не только адаптироваться к изменениям социальной среды, но и активно реагировать на ее вызовы.
Социальные изменения представляют собой внешний социальный контекст, во многом детерминирующий процессы институционализации государственной гражданской и муниципальной службы, так как институциональные изменения служат индикатором более глубоких изменений социальной структуры общества. Под социальными изменениями понимается любая необратимая трансформация процессов, институтов и структур общества. На наш взгляд, наиболее четко характеризует современное состояние российского общества Н.Ф. Наумова, вводя для этого понятие «рецидивирующая модернизация». Современное общество - «предельный случай нестабильного состояния развивающейся социальной системы» [1, с. 5]. Социальные изменения немыслимы без социального субъекта. В большей степени изменениям подвержены процессы, в меньшей - структуры и институты, являющиеся «островами» социума.
Социальные агенты, в том числе и государственная гражданская и муниципальная служба, выстраивая совокупность отношений, отражают собственные практики в диспозициях, являющихся структурными элементами социального поля. На их формирование, институционализацию, характер функционирования как социальных институтов оказывают влияние социальные изменения. Социальные трансформации обусловливают необходимость институциональных изменений государственной гражданской и муниципальной служб, характера их функционирования как социальных институтов. В связи с этим, на наш взгляд, важно определить сущность понятий «государственная гражданская служба», «муниципальная служба» с позиции институционального подхода, выделить основные направление институциональных изменений.
Вопросы институционального развития государственной гражданской и муниципальной службы, как особых видов профессиональной деятельности занимают одно из ведущих мест в проблемном поле социологии управления.
Вместе с тем закономерности воздействия и влияние социальных изменений на процесс институционализации, определение сущностных характеристик государственной гражданской и муниципальной службы как социальных институтов, социальные механизмы их взаимодействия недостаточно исследованы. В данном контексте принципиально важным представляется анализ их институциональных характеристик, определение концептуальных оснований социального взаимодействия и пути совершенствования механизмов взаимодействия государственной гражданской и муниципальных службы с целью повышения социальной эффективности.
Специфические институциональные признаки государственной гражданской службы определены особенностями этой профессиональной деятельности и складываются под значительным влиянием функционального ядра трудового поведения, предписываемого организационно-управленческими и квалификационнопрофессиональными стандартами. Формально определенная стандартизация поведения играет значительную роль для поведения индивидов и социальных групп. В установках и образцах поведения на государственной гражданской службе, которые являются важнейшими характеристиками социального института, превалируют лояльность к вышестоящим органам и руководителям, четкая иерархия и субординация, обязательное подчинение приказам и распоряжениям вышестоящих структур и органов. Постоянно подчеркивается связь с государством и проводимой политикой.
В настоящее время можно выделить две разнонаправленные тенденции развития государственной службы. С одной стороны, это определенное продвижение в направлении ее демократической модернизации с учетом мирового опыта, а с другой - стремление к оформлению независимой от общественного контроля бюрократической корпорации с ее особым миром и системой ценностей. Существование двух противоположных тенденций стало возможным вследствие противоречивости общественных ожиданий, обращаемых населением к государству. Подобная противоречивость присуща не только России. В западных странах можно обнаружить сходные противоречия в ожиданиях граждан, обращенных к своим правительствам. Выступая механизмом государственного управления, государственная служба имеет ряд особенностей, присущих ей как социальному институту. Иными словами, имеются отличия государственной службы как социального института от других видов профессиональной деятельности.
Государственная гражданская служба как социальный институт представляет собой особый вид социальной практики, нацеленной в конечном итоге на обеспечение законных прав и свобод граждан, на создание благоприятных условий для их безопасности и достойной жизни; расценивается как функция социального слоя людей - государственных служащих, которым присущи свои особые корпоративные потребности и интересы; как срез общественных отношений, складывающихся в процессе выполнения государственным аппаратом функций по обеспечению органической связи государства и гражданского общества; наконец, государственная служба - это носитель культуры социума и народных традиций, должной морали и духовности российского общества
[2, с. 367]. Социальный характер государственной службы проявляется на трех уровнях: общества (природа социального института, его цели, функции); социального слоя государственных служащих (ценности, традиции, нормы); отдельного государственного служащего (социальный статус, престиж, имидж, рейтинг).
Государственная служба постоянно видоизменяется, трансформируется, реагируя на процессы, происходящие в политической системе, проявляя себя как институт, а применительно к управлению - вид деятельности. Функции государственной службы можно разделить следующим образом: с одной стороны, свойственные данному социальному институту, отражающие ее роль и назначение в обществе; с другой - публично-правовые, характеризующие ее роль в системе органов и структур государства в осуществлении его целей и задач. Государственная служба в институциональном аспекте по отношению к социальной системе представляет собой весьма сложный в социально-политическом отношении институт.
Институциональное развитие муниципальной службы связано с процессом внедрения в России принципиально новой системы организации власти на местном уровне - системы местного самоуправления. Организационное обособление местного самоуправления от системы органов государственной власти явилось основой для формирования нового вида службы в системе публично-правовых отношений. Впервые определение понятия «муниципальная служба» закреплено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором термины «муниципальный» и «местный» в отношении структурных элементов и случаев, касающихся осуществления населением местного самоуправления, признаны равнозначными.
Разделение государственной гражданской и муниципальной службы закреплено юридически. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не могут рассматриваться в качестве органов государственной власти. Основанием для организационной обособленности местного самоуправления служит наличие самостоятельного объекта муниципальной деятельности - вопросов местного значения. Это значит, что органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а муниципальные образования вправе самостоятельно определять свою административную структуру, адекватную необходимости эффективной реализации вопросов местного значения.
По мнению В.И. Фадеева, муниципальная власть и власть государственная являются формами публичной власти, производными от единого источника -власти народа [3, с. 105]. С.Ю. Фабричный отмечает, что процессы развития отечественной модели местного самоуправления и институционализации муниципальной службы во второй половине XIX в. «...в значительной степени были обусловлены слабостью и разбалансированностью государственных институтов. Система местного самоуправления, формировавшаяся в начале 90-х годов, не лишена надуманности и нуждается в коррективах. Понимание необхо-
димости внесения изменений в законодательство о местном самоуправлении в совокупности с беспристрастным анализом теории и практики без малого 11-летнего периода современной российской истории, опыта земского самоуправления должны помочь избежать крайностей, которыми так богато наше прошлое» [4, с. 18].
Процесс институционализации муниципальной службы осложняется в силу ряда причин: неразвитости гражданского общества, отсутствия взаимодействия четко структурированных частных интересов [5, с. 83-101], формирования бюрократического теневого управления. Наличие устойчивого равновесия между объектом и субъектом управления в местном сообществе зависит от разумного сочетания методов управления и самоуправления, позволяющих адекватно реагировать на вызовы постоянной меняющейся среды, как внешней, так и внутренней.
Исходя из законодательства о местном самоуправлении и муниципальной службе, можно выделить ряд ее особенностей: муниципальная служба функционирует в сфере публичной власти и является публично-властной деятельностью; задачи муниципальной службы связаны с обеспечением самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Муниципальная служба как социальный институт представляет собой: особый вид социальной практики, нацеленной в итоге на обеспечение законных прав и свобод граждан, на создание благоприятных условий для их безопасности и достойной жизни; функцию особого социального слоя людей - муниципальных служащих со своими корпоративными интересами и запросами; срез общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления муниципальным служащим особых функций по обеспечению органичной связи муниципальных органов с населением; наконец, муниципальная служба является носителем культуры социума и народных традиций, должной морали и духовности общества [6, с. 55].
К социальным функциям муниципальной службы можно отнести следующие: реализацию интересов, прав и свобод граждан; эффективное решение социальных задач общества: производство социальных услуг; разрешение социальных конфликтов; регулирование социального статуса муниципальных служащих; формирование их социального состава в соответствии с принципом равного доступа граждан к муниципальной службе.
Местное самоуправление представляет собой специфическую «ветвь власти», которая, с одной стороны, участвует в осуществлении политической власти, а с другой - наиболее полно учитывает интересы населения. Объективным требованием времени является овладение новыми управленческими отношениями на государственной и муниципальной службе. Изменение культуры управления связано с необходимостью вытеснения устаревшей парадигмы управленческого воздействия в социальных системах и ее замены новой, более соответствующей современным условиям. Принципиально новая культура управления должна исходить из приоритета закона и ограничения власти законом, из ответственности перед обществом, а не перед какими-то его группами. Изменение культуры управления - социальный процесс, который связан с профессиональной, организационной, идеологической и морально-психологи-
ческой переориентацией государственных и муниципальных служащих. Необходим также переход от замкнутости, бюрократизма во взаимоотношениях с гражданами к открытым, ориентированным на нужды людей отношениям.
Понимание демократической сущности и социальной роли государства неразрывно связано с сущностной характеристикой государственной гражданской и муниципальной службы как публичных институтов, призванных «обеспечивать реализацию целей и задач государства и государственного управления, аккумулировать и интегрировать интересы граждан Российской Федерации [7, с. 88]. Административно-управленческие отношения носят двойственный характер, поскольку, с одной стороны, являясь проекцией внешней среды, испытывают воздействие социальных факторов и условий (характер общественно-политического строя, уровень развитости гражданского общества), а другой - поведение работников в органах государственной власти и местного самоуправления во многом определяется спецификой профессиональной деятельности служащих.
На основании изложенного можно сделать вывод, что государственная гражданская служба является институтом, функционирование которого должно иметь четкие социальные ориентиры, к которым можно отнести защиту и обеспечение прав личности, организацию социальной защиты граждан и различных структур гражданского общества, а органы местного самоуправления укрепляют государственную власть, делая ее более гибкой и эффективной. Местное самоуправление представляет собой специфическую «ветвь власти», которая, с одной стороны, участвует в осуществлении политической власти, а с другой -наиболее полно учитывает интересы населения.
Таким образом, в демократическом государстве деятельность государственных и муниципальных служащих должна быть направлена на пользу общества через грамотное и эффективное оказание услуг населению, а функционально -выступать одним из механизмов государственного управления.
Библиографический список
1. Наумова, Н. Ф. Рецидивирующая модернизация в России: беда, вина, или ресурс человечества? [Текст] / Н. Ф. Наумова; под ред. В. Н. Садовского, В. А. Ядова. - М., 1999.
2. Мельников, В. П. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность [Текст] / В. П. Мельников, В. С. Нечипоренко. - М., 2003.
3. Фадеев, В. И. Муниципальная служба - новый вид службы в Российской Федерации [Текст] / В. И. Фадеев // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. - М., 1998.
4. Фабричный, С. Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации [Текст] / С. Ю. Фабричный. - М., 2001.
5. Быстрова, А. С. Феномен коррупции: некоторые исследовательские подходы [Текст] /
A. С. Быстрова, М. В. Сильвестрос // Журнал социологии и социальной антропологии. - СПб., 2000. - Т. 3. - № 1.
6. Нечипоренко, В. С. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы [Текст] / В. С. Нечипоренко. - М., 2001.
7. Нелидов, Н. Какой быть государственной службе? [Текст] / Н. Нелидов, А. Турчинов,
B. Романов [и др.] // Государственная служба. - 2001. - № 1.
