CC BY
33
Огромное воздействие формально-процессуальных норм регламента на принимаемые парламентом материальные решения, на эффективность самого законотворческого процесса, его влияние на весь ход государственных дел выводят регламент за рамки простого процессуального документа. Как справедливо заметил один из французских исследователей Эжен Пьер, «с виду он не более чем внутренний закон собрания, не более чем свод предписаний, направленных к методическому проведению заседаний, где встречаются и сталкиваются противоречивые мнения. В действительности он оказывает часто большее влияние, чем Конституция»1.
А.А. Спиридонов,
аспирант МГЮА
ИНСТИТУТ ПАРЛАМЕНТСКИХ РАССЛЕДОВАНИЙ НОВЕЛЛА ОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ИЛИ ПРАВОВАЯ
КОЛЛИЗИЯ?
Первая «комиссия по расследованиям преступлений должностных лиц»2 была образована Государственной Думой еще в дореволюционный период — 23 мая 1906 г.3, однако легализация института парламентских расследований на конституционном уровне произошла только в советский период. Так, по Конституции (Основному закону) 1937 г. (ст. 35), Верховный Совет РСФСР мог назначать, когда считал необходимым, следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. Все учреждения и должностные лица были обязаны выполнять требования этих комиссий и представлять им необходимые материалы и документы. По Конституции (Основному закону) 1978 г. (в ред. 1990 г.) (ст. 116) каждая из палат Верховного Совета РФ имела право, когда сочтет необходимым, создавать следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу. Тем не менее, надо заметить, что до начала перестройки указанные выше нормы не получали практической реализации.
1 Цит. по: Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. Политическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе. М.: Изд-во Ин-та междунар. отношений, 1963. С. 168.
2 33 депутатам (членам комиссии) поручалось расследовать преступления, совершенные должностными лицами со времени объявления Манифеста 17 октября 1905 г.
3 Государственная Дума 1906—1917. Стенографический отчет. М., 1995. Т. 2. С. 741.
Ситуация стала меняться, когда на Первом съезде Верховного Совета СССР были созданы сразу две «комиссии по расследованиям». Первая комиссия должна была расследовать события 8 апреля 1989 г. в Тбилиси. Задача второй заключалась в поиске секретного протокола к пакту Риббентропа — Молотова 1939 г. Впоследствии в прессе обращалось внимание на массовый характер создания парламентских комиссий. Однако надо отметить, что практически все эти расследования не имели каких-либо последствий, поскольку данный институт был закреплен в конституционном законодательстве лишь в самом общем виде и нуждался в комплексном специализированном законе, четко определяющем процедуру осуществления, порядок формирования «комиссии по расследованию», права и обязанности участников и последствия проведенного расследования. В Конституции РФ 1993 г. упоминание о следственных комиссиях парламента исчезло совсем, а норм, посвященным парламентскому расследованию, не появилось и вовсе. Вместе с тем следует отметить опережающее законодательное регулирование данного института на региональном и даже местном 1 уровнях. Анализ актов субъектов РФ позволяет выделить два уровня правового регулирования указанного института: Конституции (основные законы, уставы) субъектов РФ и акты текущего действия (законы субъектов РФ). Регулирование института парламентских расследований на уровне Основного закона можно встретить в основном в Республиках РФ, например в таких, как Башкортостан, Дагестан, Саха (Якутия), Татарстан. Регулирование института на уровне актов текущего действия осуществляется в основном в областях РФ, в их числе можно назвать Читинскую, Калининградскую, Ростовскую, Московскую, Иркутскую и другие области. Вместе с тем необходимо обратить внимание на дифференцированный характер законодательного регулирования указанного института в субъектах РФ. Так, в одних актах закрепляется только право законодательного органа на осуществление парламентских расследований (как правило, Основные законы субъектов РФ). Например, согласно абз. 6 ст. 78 Конституции Республики Дагестан, Народное собрание Республики вправе в необходимых случаях создать следственную комиссию по вопросам своего ведения. В другой группе актов (как правило, акты текущего законодательства) закрепляются основные элементы парламентского расследования (субъект, объект, юридическое содержание, основания возникновения). В качестве примера можно привести Закон Читинской области «О статусе депутата Читинской областной Думы». В ст. 17 гл. II названного Закона устанавливаются: а) субъекты расследования — депутаты областной Читинской Думы; б) правовое содержание расследования (права и обязан-
1 См.: Положение «О депутатских расследованиях в муниципальном образовании «Пио-
нерский городской округ», утвержденное решением городского Совета города Пионерского от
3 марта 2005 г. № 61// СПС «КонсультантПлюс».
ности субъектов); в) основание возникновения расследования — требование группы депутатов, численностью не менее 5 человек; решение Совета Думы; решение постоянных комитетов Думы. Анализ актов субъектов РФ позволяет также сделать вывод о том, что парламентский контроль, проводимый путем депутатских расследований региональными законодательными органами в ряде субъектов РФ, является более широким по своему содержанию и предмету, чем контроль за деятельностью органов исполнительной власти. В качестве примера можно привести Закон Калининградской области «О депутатских расследованиях в Калининградской области» (в ред. Закона от 19 июня 2003 г. № 277). К основаниям проведения депутатских расследований Закон относит наличие сведений о несоблюдении или неисполнении законов Калининградской области, в том числе о нарушениях бюджетного законодательства, установленного порядка распоряжения собственностью области, что, на наш взгляд, выходит за рамки контроля за деятельностью органов исполнительной власти.
«Правовое закрепление контрольных полномочий региональных и местных представительных органов публичной власти, которые могут осуществляться путем депутатских расследований, свидетельствует о том, что необходимость в расширении форм контроля органов народного представительства назрела, и данный институт нуждается в законодательном закреплении и на федеральном уровне»1.
Необходимо отметить, что российский законодатель неоднократно «пытался» придать институту парламентских расследований легальный статус. Так, еще во время функционирования Государственной Думы первого созыва (1993—1995 гг.) этот вопрос пытались решить депутаты фракции «Выбор России», однако законопроект «не прошел». В Государственной Думе РФ второго созыва был разработан и в первом чтении принят законопроект о соответствующей поправке в Конституцию, а также подготовлен проект специального закона, регламентирующий процедуру парламентских расследований, однако и этот законопроект не получил дальнейшего развития. В Государственной Думе РФ третьего созыва законопроект «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации» был принят в первом чтении в октябре 2003 г., однако и он был снят с рассмотрения по причине несоответствия Конституции. Однако в 2005 г. Президент РФ внес «свой» проект закона «О парламентском расследовании», который был принят 7 декабря 2005 г. и вступил в силу 27 декабря 2005 г.
Принятие нового Закона вызвало новую острую дискуссию о легитимности института парламентских расследований. В частности, среди ученых
1 Садовникова Г.ДПарламентские расследования и развитие института парламентского контроля в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. — 2006. — № 2.— С. 12—14.
и практиков до сих пор нет единства о соответствии данного института Конституции РФ. К числу его сторонников можно отнести: А. Александрова, Е.И. Козлову, В.В. Лазарева, С.М. Миронова, В. Плигина и др. В числе противников можно назвать в основном практиков: В. Илюхина, Н. Павлова, В. Черепкова, С. Попова, Е.Д. Цивилеву и др.
Рассмотрим основные аргументы сторонников и противников Закона.
Аргументы противников Закона о парламентском расследовании
Конституция Российской Федерации, устанавливая исчерпывающий перечень полномочий палат Федерального Собрания, не содержит положений, предоставляющих им возможность непосредственно осуществлять контрольные полномочия, включая право на проведение каких-либо расследований палатами Федерального Собрания РФ. Как отмечает Е.Д. Ци-вилева, в Конституции РФ предусматривается только один вид парламентского контроля — бюджетный контроль, ни о каком другом контроле в ней не говорится. Таким образом, как считает вышеуказанная группа авторов, Закон, расширяя полномочия палат Федерального Собрания, вступает в противоречие со ст. 102 и 103 Конституции Российской Федерации.
По мнению противников Закона, данный аргумент является самым веским, в связи с чем необходима поправка в Конституцию РФ, дополняющая полномочия парламента контрольной функцией. Кроме того, как заметил А. Торшин, данный Закон является заведомо неэффективным в связи с недостаточным уровнем зрелости гражданского общества в России.
Аргументы сторонников Закона о парламентском расследовании
По мнению этой категории авторов, Закон о парламентском расследовании не является противоречащим Конституции РФ. В этой связи в литературе указывается на возможность расширительного толкования ст. 101 Конституции РФ. В обоснование своей позиции данная категория авторов ссылается на специфику российской конституционно-правовой формы урегулирования процессуальных отношений, возникающих в связи с парламентским расследованием. В доказательство легитимности также приводится зарубежный опыт, в частности, на основе анализа конституций зарубежных стран выделяется от 5 до 7 тенденций конституционного регулирования парламентских расследований и процессуальных отношений, возникающих в связи с парламентским расследованием 1.
По нашему мнению, анализ зарубежного опыта позволяет выделить в мировой практике две основные тенденции (варианта) конституционного регулирования парламентских расследований и процессуальных отношений,
1 Так, К. Сурков выделяет 5 тенденций. — См. подробнее: Сурков К. Парламентские расследования // Финансовый контроль. — 2005. — № 8. — С. 14—15.
возникающих в связи с его проведением 1. Первая тенденция касается закрепления и регулирования непосредственно самого парламентского расследования и выражается в наличии в конституциях (основных законах) автономных статей, которые в общем виде определяют либо возможность (право) парламента проводить парламентские расследования, создавать комиссии по расследованиям, либо основные элементы (некоторые элементы) парламентского расследования.
Первый вариант был характерен для Конституции СССР 1977 г., в которой абз. 2 ст. 125 устанавливал, что Верховный Совет СССР создает, когда сочтет необходимым, следственные комиссии по любому вопросу. В мировой практике указанный вариант можно наблюдать в конституциях Италии, Греции, Испании и других.
В качестве примера второго варианта можно привести Основной Закон ФРГ, в ст. 44 которого устанавливаются основные элементы парламентского расследования: а) ключевой субъект парламентского расследования — депутаты Бундестага, входящие в следственный комитет, а также специальный субъект —Комиссия по вопросам обороны; б) юридическое содержание парламентского расследования, выражающееся в праве членов следственного комитета совершать следственные действия для сбора требуемых доказательств, руководствуясь предписаниями уголовно-процессуального закона, и в обязанности судов, органов управления оказывать следственному комитету правовую и административную помощь, а также основание возникновения парламентского расследования; в) основание возникновения парламентского расследования. В качестве такового ст. 44 Основного Закона ФРГ называет предложение четвертой части членов Бундестага учредить следственный комитет.
Аналогичный вариант регулирования имеет место также в конституциях Португалии, Японии и ряда других стран.
Вторая тенденция касается конституционного регулирования процессуальных отношений, возникающих в связи с парламентским расследованием. Она проявляется в том, что конституционные нормы лишь создают предпосылки для осуществления данного вида парламентской деятельности.
1 Сразу следует указать на различное значение понятий «парламентское расследование» и «процессуальные отношения, возникающие в связи с осуществлением парламентского расследования». К первой категории можно отнести непосредственно само парламентское расследование (которое состоит из определенных стадий), ко второй относятся отношения, косвенно связанные с парламентским расследованием (отношения, возникающие в процессе осуществления парламентских слушаний, отношения, возникающие в процессе осуществления парламентских и депутатских запросов, отношения, которые создают предпосылки для осуществления парламентского расследования — отношения по созданию и обеспечению деятельности комиссий по расследованию).
Речь идет о том, что национальные конституции ряда стран не используют такие термины, как «расследование», «следственный комитет», «следственная комиссия», «комиссия по расследованию», однако, как правило, включают в себя нормы, которые содержат потенциальную возможность проведения парламентских расследований. На наш взгляд, эта тенденция достаточно отчетливо проявляется в конституционном законодательстве России.
В частности, анализ федеральных нормативных правовых актов России позволяет выделить 2 блока норм: 1) нормы, регулирующие процессуальные отношения, возникающие в связи с парламентским расследованием; 2) нормы (появившиеся 27 декабря 2005 г.), закрепляющие и регулирующие непосредственно само парламентское расследование (процесс осуществления, права и обязанности сторон и др.).
К первой категории актов можно отнести Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального собрания РФ» и Регламенты палат парламента РФ.
Конституция РФ в ч. 3 ст. 101 закрепляет общее право Совета Федерации и Государственной Думы образовывать комитеты и комиссии, которое в более конкретной форме предусмотрено в Регламентах палат (ч. 2 ст. 20 Регламента Государственной Думы и ч. 5 ст. 30 Регламента Совета Федерации). Кроме того, ч. 3 ст. 101 Конституции РФ и нормы Регламентов палат парламента (ст. 84—90 Регламента Совета Федерации и ст. 61—71 Регламента Государственной Думы) закрепляют и регулируют такую форму парламентской деятельности, как парламентские слушания.
В ч. 1 ст. 14 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Закон о статусе) предусматривается право члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы вносить запросы, на которые должностные лица обязаны ответить в течение 30 дней. Кроме того, в п. «е» ч. 1 ст. 7 Закона о статусе содержится норма аналогичного с конституционной нормой содержания, устанавливающая такую форму парламентской деятельности, как парламентские слушания.
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что, несмотря на отсутствие в Конституции РФ норм, непосредственно посвященных парламентским расследованиям, федеральные нормы (даже при отсутствии специального закона) содержат потенциальную возможность Совета Федерации и Государственной Думы прибегнуть к этому виду деятельности. Так, с опорой на федеральные нормы, предоставляющие членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы право создавать комиссии, они могут формировать и формируют парламентские комиссии по расследованию
событий, получивших общественный резонанс. Реализуя право истребовать информацию посредством парламентских и депутатских запросов, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы могут установить и всесторонне исследовать факты, относящиеся к предмету парламентского расследования. Поиск и предварительная проверка полученной информации с помощью этих процедур могут получить свою дальнейшую реализацию в ходе такой парламентской процедуры, как парламентские слушания, которую вправе проводить и Совет Федерации, и Государственная Дума 1.
К федеральным актам, содержащим нормы, регулирующие непосредственно само парламентское расследование (процесс осуществления, права и обязанности сторон и др.), относятся базовый, специализированный Федеральный закон № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», с принятием которого данный институт получил детальную регламентацию. В частности, в Законе четко определены основные элементы парламентского расследования: 1) субъект парламентских расследований — совместная комиссия палат Федерального Собрания РФ; 2) объект парламентских расследований — деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления; 3) предмет парламентского расследования: а) факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; б) обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; в) обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 4) основания возбуждения парламентского расследования — события, ставшие известными членам Совета Федерации или депутатам Государственной Думы и связанные с фактами и обстоятельствами, которые относятся к предмету. Основанием возбуждения парламентского расследования является также предложение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, анализ федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что, видимо, правы те авторы, которые считают, что проведение палатами российского парламента парламентского расследования не противоречит Конституции РФ, поскольку ст. 101 Конституции РФ со-
1 См. подробнее: Сурков Х.Указ. соч. С. 14—15.
держит в себе потенциальную возможность их проведения. Однако, на наш взгляд, представляется целесообразным предложение тех авторов, которые предлагают придать контрольной функции парламента, в том числе и праву на проведение парламентских расследований, конституционной статус. На наш взгляд, этого можно добиться посредством внесения поправки в Конституцию РФ. Данное предложение указывалось еще в пояснительной записке к проекту Закона Российской Федерации «О поправке к статье 103 Конституции Российской Федерации» (о парламентском контроле)». В ней, в частности, отмечалось, что в настоящее время пробел в Конституции Российской Федерации привел к тому, что институт парламентского контроля, включая расследование, лишен конституционно-правовых гарантий и практически отсутствует. Предлагаемая поправка предусматривает право парламента создавать комиссии для проведения парламентского расследования по любым вопросам, представляющим общественный интерес. Кроме того, в проекте данной конституционной поправки предусматривается обязанность предоставления документов в парламентскую комиссию, а также обязательная явка лиц в парламентскую комиссию по расследованию. Наряду с этим предусматривается, что полномочия и порядок деятельности комиссий определяются федеральным законом. На наш взгляд, реализация вышеуказанных предложений позволит полностью снять вопрос о несоответствии института парламентских расследований Конституции РФ, а также обеспечить его надлежащую устойчивость и самостоятельность функционирования.
М.А. Свистунова,
аспирантка МГЮА
КОНСТИТУЦИОННАЯ ЖАЛОБА В ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКЕ
ГЕРМАНИИ
Конституционная жалоба является одним из важнейших институтов конституционного права. Конституция государства как верховный закон регулирует устройство и деятельность государственного аппарата, в то же время ограничивая публичную, прежде всего государственную, власть и защищая индивидуальные и коллективные права и свободы человека и гражданина. В ходе своей деятельности органы и должностные лица публичной власти нередко нарушают эти права и свободы. Конституционный контроль (надзор) призван охранять конституцию и тем обеспечивать выполнение ею своего предназначения. Он может быть абстрактным и конкретным, причем последний в большинстве стран может осуществляться по инициа-
