CC BY
83
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В.С. ЧЕТВЕРИКОВ,
доцент кафедры конституционного и административного права РГСУ, кандидат технических наук, доцент по кафедре административного права и научной организации управления органами внутренних дел
Аннотация. Исследуется учение об институтах государственного управления и правового регулирования как основных элементов правовой системы в деятельности исполнительной власти.
Ключевые слова: институт, право, государство, государственное управление, функционирование, публичная власть, актуальная проблема, социально-правовая система, правовой механизм, субъект права.
INSTITUTE OF PUBLIC ADMINISTRATION AND LEGAL HGULATE IN
ACTIYITIES OF EXECUTIYE POYER
V.S. CHETVERIKOV,
associate professor of the department of constitutional and administrative law at the Russian State Social University (RSSU), candidate of technical sciences, associate professor for the department of administrative law and scientific organization of management of authorities of internal affairs
Annotation. In this article the teaching is studied about the of the institute of public administration as one of basic elements of socio-legal system of functioning of public power.
Key words: institute, law, state, public administration, actual problem, purpose, task, function, system of management, legitimacy, globalization of security management, functioning, public power, socio-legal system, legal mechanism, subjects of law.
По своей сущности управление является функцией организованных систем разной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающих целостность их деятельности в процессе решения пос -тавленных задач, обеспечения устойчивости функционирования системы, поддержание определенного режима ее работы. Взаимосвязь и взаимозависимость элементов как внутренняя их организация обеспечивает целостное единство динамически устойчивого функционирования любой системы для решения общих для нее задач.
Управление — внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления)1. По содержанию государственное и муниципальное управление имеет единый по природе управленческий характер и реализуется органами публичной власти на определенной территории в интересах обеспечения жизнедеятельности большинства граждан. По принятой конституционной модели в соответствии ч. 2 ст. 77 и ч. 2 ст. 132 должна быть организована единая система государственного управления.
В развитие конституционного положения были внесены изменения в законодательство в части установления формы отчетности, требования к содержанию отчетности, а также к порядку представления отчетности об осуществлении переданных государственных полномочий органам местного самоуправления. Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» определены критерии оценки эффективности деятельности муниципального управления, т.е. закрепляются правовые основы единой системы государственного и муниципального управления.
Организация системы управления предполагает не только внутреннею взаимосвязь и взаимозависимость составляющих ее элементов, но и ее устойчивость функционирования при осуществлении своих внешних функций. Именно научно обоснованная разработка и построение организационно-правовой формы конкретных федеральных органов исполнительной власти, закрепление их правового статуса закладывает основы устойчивого функционирования в процессе решения поставленных перед ними задач. Организация государственного управления является основным
элементов в системе функционирования органов исполнительной власти, призванных осуществлять как отраслевое управление (в административно-политиче ской сфере), так и функции правового (государственного) регулирования в межотраслевой материальной сфере и социально-культурной сфере в форме специализированного контроля2 и надзора за соблюдением норм и правил безопасности, прав и законных интересов личности, общества и государства.
Управление возможно в случае, когда имеется реальное подчинение объекта управления субъекту управления и властный субъект при этом оказывает организующее или упорядочивающее воздействие, что является прерогативой властного субъекта управления, и его ответственность за достижение результата принятого им решения. Однако руководство, осуществляемое институтом президента и институтом правительства по отношению к подведомственным им федеральным органам исполнительной власти не является управлением в полном понимании смысла этого термина, так как они не организуют управление их деятельностью, как не осуществляют постоянный контроль и проверку исполнения принятых ими управленческих решений. Они осуществляют правовое регулирование и применяют институт дисциплинарной ответственности вплоть до принятия решения о снятии с занимаемой государственной должности за индивидуальный правовой акт, противоречащий их нормативным правовым актам или федеральным законам.
Разрешение этой проблемы усложняется тем, что лица, занимающие государственные должности на федеральном и региональном уровне, не являются государственными служащими, и механизм дисциплинарной ответственности (в порядке соподчиненности), предусмотренный Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», не может быть к ним применен. Утверждает их в должности своим указом Президент РФ, и дисциплинарная практика в отношении этих лиц также регламентируется его указом. Все это не в полной мере согласуется с принципом «Больше полномочий — больше ответственности» и негативно отражается на качестве осуществления государственного управления.
Следующая не менее важная проблема состоит в реализации принципа легитимности (доверия) в организации управления. Если объект управления не чувствует, что управляющий субъект контролирует и справедливо оценивает результаты его работы, то и управление является формальным, что также негативно отражается на качестве государственного управления. При этом тенденция деформирования важнейшего принципа оплаты за количество и качество труда обостряет эту проблему.
Управления является универсальным средством, организующим как предметные виды деятельности (функции), так и обеспечивающие функции (кадровые, финансовые, экономические и др.), характеризу-
ющим публичную власть (прежде всего исполнительную), которая оперативно управляет всеми ресурсами и постоянно осуществляет совокупность действий по достижению общественно значимых (публичных) целей. По содержанию совокупность действий по осуществлению государственного управления включает в себя следующие стадии управленческого цикла:
Ф выявление и осмысление актуальной проблемы управления;
Ф формулирование целей и постановка задач;
Ф подготовка и принятие управленческого решения, его правовое закрепление;
Ф организация исполнения управленческого решения;
Ф контроль и проверка исполнения решения;
Ф коррегирование управленческого решения и регулирование системы управления.
Однако регулирование системы управления не следует путать с правовым регулированием, осуществляемым в основном федеральными службами и иными государственными органами, реализующими государственные функции специализированного контроля и надзора.
Вытеснение функций государственного управления функциями правового (государственного) регулирования зафиксировано в послании Президента России Федеральному Собранию РФ 2003 г., касающегося вопроса о проведении административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов за счет проведения следующих мер:
Ф ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного (правового) регулирования;
Ф исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти3;
Ф развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики. Идея саморегулируемых организаций призвана облегчить деятельность федеральных органов исполнительной власти не только в сфере материального производства, но и финансового аудита и других традиционно государственных функциях;
Ф организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Решению этой задаче должны помочь вновь созданные организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти, однако, как показала практика, это реально под эгидой государственного управления, а не в результате правового
регулировании со стороны не отлаженной системы государственной службы в соответствии с Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. №261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»;
Ф завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Как идея вытеснение функций государственного управления правовым регулированием не вызывает особых сомнений, но темпы ее реализации должны быть определены на основе научно обоснованной стратегии и с учетом состояния правосознания граждан, традиций и обычаев, состояния культуры и нравственности.
Не менее важная проблема в понимании и законодательном закреплении термина «государственное управление». Так, государственное управления в указах Президента РФ понимается в основном как осуществление полномочий собственника при реализации своих полномочий или оказание платных публичных услуг физическим и юридическим лицам. Нет сомнения, что внутренняя организация федеральных органов испольнительной власти необходима и для оказания публичных услуг, но организация их деятельности необходима прежде всего для повышения качества осуществления организации управления по реализации внешних функций и задач, т.е. для чего этот орган создан и наделен соответствующими полномочиями по предметам ведения.
Для выяснения цели государственного управления следует обратиться к опыту из нашей истории. Один из основателей теории государственного управления экономикой — академик А.В. Венедиктов понимал под управлением возложенные на государственный орган в отношении предоставленного ему государством имущества совокупные функции и соответственно обязанности и права, осуществляемых им в отношении этого имущества, и совокупность правовых действий, совершаемых государственным органом по поводу этого имущества, а не только административно-правовые функции и административно-правовые акты управления. Имея в виду непосредственно деятельность государственных предприятий, он утверждал, что вышестоящие органы совершают по отношению к имуществу лишь акты административно-правового характера4.
В наше время термин «управление федеральным имуществом» понимается как осуществление полномочий собственника в отношении переданного ему имущества для осуществления своих полномочий. Однако по Конституции РФ (п. «д» ст. 71) федеральная собственность и управление ею не идентично полно-
мочиям собственника, отмеченных в указе Президента РФ. Управление федеральной собственностью в условиях рыночной конкуренции предусматривает эффективное ею распоряжение с целью получения дохода в бюджет государства, а не преднамеренное банкротство юридического лица управляющей этой федеральной собственности с целью ее приватизации.
В исследованиях государственная собственность рассматривается как многообразные отношения, построенные по иерархическому принципу:
Ф внутри органов законодательной и исполнительной власти, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением государственным имуществом, утверждением бюджета;
# между центральными и региональными органами государственной власти и местного самоуправления;
Ф между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводи-телями5.
По отношению к государственной собственности акцентируется не собственнический (частный), циви-листический аспект, а управленческий (публичный), что является предметом административного права.
Организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий органов государства. В нее включаются:
Ф определение государственной политики в области государственной собственности;
Ф образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией), учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить учет и регистрацию);
Ф учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними);
Ф распределение объектов государственной собственности между субъектами;
Ф осуществление непосредственного управления в разных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.)6.
Такое понимание управления государственной собственностью шире традиционного цивилисти-ческого (гражданско-правового) и позволяет полнее охарактеризовать его основные публично-правовые, т.е. административно-правовые, признаки:
Ф категории (публичная и частная) имеют одинаковую правовую природу одной правовой системы;
Ф публичный интерес условно слагается из массы частных интересов;
Ф в процессе правоприменения публичное и частное право могут затрагивать разные, иногда противоположные интересы субъектов права. Как прави-
ло, предпочтение должно быть отдано публичному интересу, так как формальное предпочтение личным интересам в нашей стране обернулось ущемлением интересов большинства граждан;
Ф публичное и частное право имеют собственные ключевые понятия и категории.
Для разграничения предмета государственного управления и предмета менеджмента следует обратиться к истории социального управления. Общенаучное определение социального управления дано В.Г. Афанасьевым: «Управление общественными процессами выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей»7. Часто в литературе путают предметные функции — виды деятельности, имеющие объективный характер, с функционированием (работой), осуществляемой конкретными органами (их должностными лицами) для решения поставленных задач.
Г.В. Атаманчук определяет управление как целепо-лагающее, организующее ирегулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.)8. Однако обоснованное формулирование цели невозможно без выявления и осмысления актуальной проблемы в управлении как различия между должным и существующим состоянием системы управления, уже на основании осмысленной проблемы субъектом управления формулируется цель, ставятся задачи и начинается процесс организации целенаправленного воздействия на коллективы, в том числе в форме регулирования (имеется в виду правовое) управленческих отношений в организованной системе управления9.
Ю.А. Тихомиров управление рассматривает шире с позиций кибернетики, как взаимодействие субъектов и объектов управления методом (способом) прямых и обратных связей:
Ф управление обществом (социальное управление) — воздействие на все, многие или отдельные сферы общественной жизни, организация общественных процессов в соответствии с целями жизнедеятельности;
Ф управление государством, государственными делами — целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики10.
Общее понятие управления выработано кибернетикой (перевод с греч. — искусство управления) — наукой, обобщающей закономерности всякого вида
управления, происходящих в живой природе, человеческом обществе, механических системах. Если раньше искусством управления овладевали единицы, то возросшие в настоящее время потребности в управленцах-практиках таковы, что этому искусству стали обучать желающих, но к сожалению не многие овладевают этим искусством. Управление как основная функция публичной власти требует определенных знаний и опыта, что мало кого привлекает, поэтому востребовано в обществе осуществление публичных полномочий, не связанных с институтом ответственности. Эта тенденция породила чрезмерное социальное расслоение в нашем обществе. Не случайно в качестве основных требований на занятие государственных должностей входит наличие публичного (государственного или общественного) опыта работы, которое является обязательным.
Управление в философском смысле — это сознательное (волевое) целенаправленное воздействие субъекта на объекты для упорядочения системы, обеспечения эффективности ее функционирования в соответствии с объективными закономерностями внешней среды для динамически устойчивого ее развития.
Основные признаки управления:
Ф является функцией любой сознательно организованной системы;
Ф взаимодействие элементов имеет характер влас-типодчинения, обеспечивающее целостное единство с общими для всех элементов задачами (в управлении всегда должен быть обеспечен приоритет общественных интересов над частными);
Ф является внутренним организационным качеством целостной системы, основными элементами которой являются властный субъект управления и подвластные субъекты управления, а также прямые и обратные связи между ними;
Ф наличие информационного и правового обеспечения взаимодействия элементов системы обеспечивающего их взаимосвязь и взаимозависимость.
Управление как публичный институт является одним из основных условий нормального функционирования и динамически устойчивого развития общества. Руководство, как правило, реализует функции властной координации не соподчиненных между собой элементов разных систем. Так, организационно-правовые формы федеральных министерств осуществляют руководство, т.е. властную координацию не соподчиненных между собой федеральных служб и федеральных агентств. Они не могут вмешиваться в их деятельность с точки зрения целесообразности принятых решений, а только отменяют их индивидуальные акты, противоречащие нормативным актам министерств. Качество осуществления функций и задач государственного управления федеральных служб и федеральных агентств не является компетенцией федерального министерства, осуществляющего руководство ими. Трудно предста-
вить эффективно функционирующую отраслевую систему государственного управления, осуществляемую только методом координации действий организационно друг другу не соподчиненных элементов (подсистем).
Федеральные службы осуществляют специализированный контроль, например таможенный, финансовый, над соблюдением правил и норм организационно неподчиненными им субъектами права. К юридическим и физическим лицам, нарушающим требования норм и правил по безопасности, санитарии, экологии и др., уполномоченные федеральные службы применяют меры административного принуждения на основании и в порядке, определенном нормативными правовыми актами. Правовое регулирование возможно и для организации государственного управления, так как админи стративно-правовыми нормами регламентируются управленческие отношения, закрепляется правовой статус участников этих отношений, формы и методы решения поставленных задач в материальной, социально-культурной и административно-полити ческой сфере.
Роль федеральных агентств в основном сводится к управлению федеральным имуществом, которое в подзаконных актах понимается как осуществление полномочий собственника для реализации своих функций в сфере ведения и оказанию платных публичных услуг. Без особого ущерба для государственного управления можно лишить статуса федерального органа исполнительной власти большинство федеральные служб и федеральных агентств, а федеральные министерства преобразовать в отраслевые или межотраслевые центры государственного управления с учетом специфики деятельности конкретных федеральных органов исполнительной власти.
Функции государственного управления справедливо приравниваются к функциям самого государства. Специально уполномоченные государством субъекты права осуществляют функции государственного управления.
Превалирующая в последнее время идея усиления воздействия единой системы исполнительной власти в осуществлении государственного управления требует превращения федеральных министерств в отраслевые и межотраслевые центры государственного управления. Идея приватизации состояла в обеспечении эффективности производства, повышения качества товаров и услуг и снижения на них цен в результате конкуренции разных видов собственности, а не в простой замене собственника, который по собственному желанию решает вопрос, работать ему на цель, заложенную в законе, или нет. Именно эта идея проводилась строго и последовательно в жизнь в годы экономической депрессии в США.
Государственное управление — подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во испол-
нение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности и должна была работать на цели, сформулированные в законах. Цель закона должна быть ориентирована на справедливость и работать прежде всего на публичные интересы.
В основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь и у западных государств. Так, по признанию известного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, т.е. государственное содержание, государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению11.
Понятие «государственное управление» шире по сравнению с исполнительной властью. В известном смысле исполнительная власть производна от государственного управления. Она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-упр авленческой деятельности. В то же время государственное управление — это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.
Сейчас происходят процессы, свидетельствующие об уменьшении удельного веса государственного управления, например в экономике. Это не умаляет роли исполнительной власти и государственно-упра вленческой деятельности. Наоборот, все настойчивей звучит тезис о необходимости сильной исполнительной власти, способной обеспечить должный уровень управляемости общественных отношений во всем их многообразии. Исполнительная власть как основная публичная власть имеет реальные рычаги оперативного управления всеми материальными и финансовыми ресурсами в целях обеспечении равных возможностей для реализации конституционных прав и законных интересов юридических и физических лиц.
1 Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2006. № 9. С. 7; Четвериков В.С. Административное право : учебник. М., 2010. С. 20—24.
2 Специализированный контроль осуществляется уполномоченным субъектом права по поводу соблюдения норм и правил (например, в области безопасности) по отношению организационно не подчиненным субъектам права в отличие от контроля и проверки исполнения принятых управленческих решений властным субъектом права по отношению организационно подчиненным им субъектов права.
2 Однако если сокращаются функции государственно-
го управления, структуры ФОИВ перепрофилируются на осуществление функций правового регулирования организационно не подчиненных им субъектов права, так как содержать этот огромный аппарат управленцев-чиновников дорого для бюджета страны.
3 Принятые организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные агентства и федеральные службы) частично разрешили эту проблему, но создали не менее сложную проблему организации деятельности по осуществлению государственных функций. Возникли вопросы инвентаризации этих функций.
4 Венедиктов А. Органы управления государственной социалистической собственностью // Сов. гос-во и право. 1940. № 5—6. С. 25.
5 Браева Э.Х. Правовое регулирование государственной
собственности в Российской Федерации : автореф ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 14—15.
6 Талапина Э.В. Вопросы организации управления государственной собственностью. М., 2007.
7 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1968. С. 110.
8 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления : курс лекций. М., 2004. С. 50-, 552-3.
9 Не следует путать регулирование как одну из функций организации системы государственного управления с правовым (государственным) регулированием организационно не подчиненных субъектов права.
10 Тихомиров Ю.А Курс административного права и процесса. Полный курс. М., 1998. С. 55.
11 Бребан /.Французское административное право. М., 1988. С. 17.
К ВОПРОСУ О СУЩНОСТИ И СОДЕРЖАНИИ ОРГАНИЗОВАННОЙ ПРЕСТУПНОСТИ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ
Р.Ш. ШЕГАБУДИНОВ, кандидат юридических наук, докторант Московского университета МВД России
Аннотация. В статье анализируются некоторые подходы к определению термина «организованная преступность в сфере экономики», его сущности и содержанию. Ключевые слова: организованная преступность, экономика, понятие организованной преступности.
TO A QUESTION ON A NATURE AND CONTENT OF THE ORGANIZED CRIME IN THE SPHERE OF ECONOMY
R.SH. SHEGABUDINOV Candidate of juridical sciences, competitor for the title of Doctor of Law
Annotation. The article examines some approaches to the definition of organized crime in the sphere of economy, its essence and content. Key words: organized crime, economics, the concept of organized crime
В условиях упрочения рыночных отношений значительную угрозу экономической безопасности России представляет организованная преступность в сфере экономики1. Выступая в качестве одного из опаснейших источников угроз, она поразила жизненно важные сферы и отрасли экономики (кредитно-финансовая система; топливно-энергетический, агропромышленный и лесопромышленный комплексы; сферы добычи, переработки и оборота водных биоресурсов, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей, табака и табачной продук-ции)2.
Без глубокого изучения этого явления наметить меры по повышению эффективности его предупреждения, на наш взгляд, крайне затруднительно.
В юридической литературе справедливо отмечается, что «выяснение понятия рассматриваемого предмета дает возможность раскрыть наиболее характерные, устойчивые признаки организованной преступности, отграничить ее от других явлений (в данном случае от преступлений, совершаемых группой лиц, группой лиц по предварительному сговору), определить направление исследования в целях разработки эффективных мер по борьбе с
