CC BY
78
Инновационный подход к управлению государственными и муниципальными финансами „ „ „
т Д. В. Русанов,
зам. председателя комитета администрации города Барнаула по финансам, налоговой и кредитной политике
Актуальность проблем города Барнаула определила необходимость совершенствования бюджетной политики в среднесрочном периоде, создания и внедрения эффективной системы управления финансами города, ориентированной на предоставление высококачественных бюджетных услуг населению. Все это предопределило потребность разработки Программы реформирования муниципальных финансов города. Главная стратегическая цель Программы — реализация бюджетной и административной реформ, направленных на обеспечение устойчивого экономического роста в городе. В статье предлагается инновационный подход к управлению государственными и муниципальными финансами на примере города Барнаула.
В настоящее время почти в каждой отрасли, в той или иной степени, происходит реформи рование, которое позволяет проводить качественное изменение процесса. Как известно, ни одна сфера деятельности не обходится без государствен-
The vital problems of Barnaul determined the necessity of the budget policy improvement in the middle-term period and the introduction of the effective system of the city financial management aimed at providing the population with high-quality budget services. It was necessary to work out the programme of municipal finance reformation.
The main aim of the programme is to carry out budget and administrative reforms which result in the improved economic development of the city.
In the article the innovative approach to the state and finance management is described and illustrated on the example of Barnaul.
ного регулирования или без поддержки государства. В Российской Федерации идет планомерный процесс реформирования финансовых взаимоотношений органов власти разных уровней и всей системы региональных и местных финансов. Поэтому задача рефор-
ИННОВАЦИИ № 7 (117), 2008
ИННОВАЦИИ № 7 (117), 2008
мирования государственных и муниципальных финансов является весьма актуальной.
Если рассматривать историю реформирования финансов, то основой для реформирования современных финансовых взаимоотношений органов государственной власти разных уровней и органов местного самоуправления стала принятая летом 1998 г. Правительством Российской Федерации «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.» (постановление от 30 июля 1998 г. № 862), ставшая фактически первой среднесрочной программой действий в этой области. Основными направлениями реформы в соответствии с данной концепцией являются:
► разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней;
► разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы страны;
► преобразование Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;
► инвестиционная поддержка развития регионов. После приказа Министерства финансов Российской Федерации от 18.08.2005 г. № 210 «О проведении в 2005 году отбора муниципальных образований для распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» администрация города Барнаула решила принять участие в отборе, который она успешно прошла. Но, как оказалось в будущем, сложнее было реализовать двухэтапную программу реформирования, чем пройти отбор.
К реформированию муниципальных финансов администрацию Барнаула подтолкнул тот факт, что, анализируя их исходное состояние, определились очень важные проблемы города, которые необходимо было решать:
1. Расходные обязательства городского округа не обеспечены доходными источниками.
2. Межбюджетные отношения не урегулированы, отсутствие четкого, законодательно закрепленного разграничения финансовых полномочий между уровнями бюджетной системы и сферами ответственности.
3. Отсутствие перечня бюджетных услуг, отсутствие программы оптимизации и реструктуризации сети бюджетных учреждений и унитарных предприятий.
4. Отсутствие контроля за эффективностью и результативностью бюджетных расходов. Необходимо создать систему управления, ориентированную на установление стандартов качества бюджетных услуг населению, осуществить мониторинг эффективности и результативности бюджетных расходов и использования механизмов обратной связи с населением (потребителями услуг) для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы.
5. Нехватка квалифицированных муниципальных служащих, имеющих опыт работы в современных социально-экономических условиях.
Актуальность данных проблем города определила необходимость совершенствования бюджетной политики в среднесрочном периоде, создания и внедрения эффективной системы управления финансами города, ориентированной на предоставление высококачественных бюджетных услуг населению. Все это определило необходимость разработки Программы реформирования муниципальных финансов Барнаула.
При разработке Программы предусматривалось, что она будет направлена не только на повышение эффективности и результативности работы органов местного самоуправления, но и на создание условий для улучшения социально-экономической обстановки и инвестиционного климата в городе. Программа определялась как комплексный организационно-методологический и практический план действий органов местного самоуправления по реформированию финансов города. В свою очередь, достижение поставленных целей создаст необходимые предпосылки для формирования механизмов устойчивого роста экономики.
Главная стратегическая цель Программы — реализация бюджетной и административной реформ, направленных на обеспечение устойчивого экономического роста в городе. Достижение этой цели связано с реализацией системообразующих направлений реформирования и позволяет существенно повысить эффективность и результативность работы органов местного самоуправления, качественно улучшить кадровый состав муниципальных служащих. Получение устойчивого экономического роста невозможно без управления финансами города на новом, качественно более высоком уровне.
Стимулирование экономических реформ, активизация процессов финансового оздоровления, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса города базируются, в первую очередь, на повышении качества управления финансами города — увеличении прозрачности бюджетных расходов. Это, с одной стороны, ведет к оптимизации перечня бюджетных услуг и снижению их себестоимости, с другой — к повышению их эффективности (степени достижения заданных целей) за счет улучшения управления системой оказания услуг в бюджетных отраслях. В связи с этим все большее значение получает оценка результатов бюджетного процесса, и на этой основе — повышение его эффективности.
Для обеспечения сбалансированности бюджета города, безусловного выполнения расходных обязательств необходимо обеспечить повышение результативности бюджетных расходов. Во исполнение поставленных целей требуется внедрение элементов среднесрочного финансового планирования, создание системы управления муниципальным долгом города, активизация работы по совершенствованию механизмов применения программноцелевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов, внедрение конкурентных механизмов и процедур размещения муниципального заказа.
Новые принимаемые расходные обязательства необходимо включать в бюджет города лишь в целях обеспечения приоритетов социально-экономической политики города при условии проведения оценки их ожидаемой эффективности.
В то же время реформа финансовой системы означает не только повышение прозрачности и эффективности использования бюджетных средств и ресурсов, но и создание условий для решения важнейших задач социально-экономического развития города, формирования предпосылок для привлечения в город инвесторов.
Переход к устойчивому экономическому развитию города может создать стабильную базу для финансов города.
Именно поэтому задача повышения эффективности бюджетных расходов с учетом их функции стимулирования экономического роста становится приоритетной для города.
Особенность Программы заключается в комплексном подходе к реализации основных мероприятий, предусмотренных в ней, через следующие направления:
► повышение эффективности деятельности муниципального образования;
► информатизация;
► кадровое обеспечение.
Данные направления являются системообразующими, так как оказывают значительное влияние на весь ход социально-экономических реформ и реформирование финансово-бюджетной сферы. Комплексный подход с учетом системообразующих направлений Программы позволит сформировать базисные условия для достижения поставленных задач.
С учетом сформулированных направлений реформирования финансов города в качестве приоритетных целей следует выделить:
► повышение качества управления финансами города;
► повышение эффективности, результативности и адресности при предоставлении бюджетных услуг населению города;
► создание благоприятных условий для социальноэкономического развития города.
Достижение стратегической и приоритетных целей Программы осуществляется путем комплексного решения целого круга задач, входящих в сферу финансово-бюджетной политики, основные из которых следующие:
► финансовое оздоровление экономики города;
► совершенствование политики в области доходов и расходов, а также муниципальных гарантий и инвестиций;
► повышение прозрачности системы финансов, качества и достоверности бюджетного учета и отчетности;
► совершенствование системы контроля, введение процедур независимой экспертизы;
► модернизация бюджетного процесса, связанная с внедрением новых информационных технологий, позволяющих обеспечить более высокий уровень
финансового планирования и финансового контроля;
► бюджетирование по целям и результатам;
► инвентаризация бюджетных услуг, разработка и внедрение стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг;
► разработка и внедрение системы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов;
► обеспечение реалистичности бюджета города, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами;
► совершенствование управления муниципальными заимствованиями, кредиторской и дебиторской задолженностью;
► снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджета города;
► реализация административной реформы, оптимизация структуры органов местного самоуправления;
► повышение квалификации муниципальных служащих, совершенствование методов оценки их труда.
Достижение поставленных целей и решение задач было обеспечено за счет реализации следующих мероприятий:
► реформа бюджетного процесса и управления расходами;
► переход к бюджетированию, ориентированному на результат;
► проведение административной реформы и кадровой политики;
► реформирование муниципального сектора экономики;
► совершенствование системы инвестиций;
► создание условий для развития доходной базы;
► совершенствование долговой политики;
► снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности.
Выполнение мероприятий, обозначенных в Программе, привело к реализации следующих непосредственных результатов и важнейших долгосрочных экономических и структурных эффектов (рисунок):
► Создана нормативная правовая база по направлениям реформирования финансов города. Барнаульской Городской думой и администрацией города принято 20 решений и 28 постановлений, касающихся всех сфер деятельности муниципалитета.
► Внедрена процедура независимой публичной экспертизы по проектам решений Барнаульской Городской думы в области бюджетной и налоговой политики.
► Создана система учета потребности, установлены стандарты качества предоставления бюджетных услуг в сфере здравоохранения, образования, культуры и благоустройства. Оценка потребности проводится на систематической основе, является одним из этапов разработки проекта бюджета города на очередной финансовый год и используется при расчете индикаторов муниципальных
ИННОВАЦИИ № 7 (117), 2008
ИННОВАЦИИ № 7 (117), 2008
Динамика основных параметров бюджета города (млн.руб.)
6000
5181
■ Собственные доходы бюджета города 2009
□Собственные расходы бюджета города
■ Инвестцмоные расходы бюджета города
целевых программ и перспективного финансового плана. Объем стандартизированных бюджетных услуг составил 51% бюджетных расходов города без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий.
► Осуществлен переход к среднесрочному финансовому планированию. Внедрен программно-целевой подход к расходованию бюджетных средств в большинстве отраслей городского хозяйства, который предусматривает получение конкретных результатов в ходе реализации целевых программ в установленные сроки и определенным количеством ресурсов. Предусматривается получение социального и экономического, в том числе бюджетного эффекта. В рамках целевых ведомственных программ обособлено более 76% средств бюджета города. Введен порядок оценки результатов осуществления функций и задач структурных подразделений администрации города на основе количественных показателей.
► Действует система повышения профессионального уровня муниципальных служащих, включающая конкурсный отбор при приеме на работу и регулярное повышение квалификации. Достигнут необходимый уровень периодичности обучения в сферах деятельности, требующих повышения квалификации.
► Реализованы мероприятия по оздоровлению предприятий жилищно-коммунального хозяйства, реформированию транспортного обслуживания населения, что привело к повышению качества предоставляемых услуг и улучшению
финансового состояния муниципальных предприятий.
► Регулярный мониторинг инвестиционных проектов и использование процедуры принятия решений об осуществлении новых проектов позволило достичь положительного финансового эффекта от реализации осуществляемых проектов.
► Развивается доходная база, в том числе за счет повышения эффективности использования объектов муниципальной собственности, снижения потерь от недополученных доходов, снижения объема дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей.
► Созданы процедура управления муниципальным долгом и предоставления муниципальных гарантий, система контроля дебиторской и кредиторской задолженности, вследствие чего снизились ее объемы. Уровень кредиторской задолженности не превышает среднемесячных расходов бюджета города.
Таким образом, результаты позволяют говорить о достижении стратегической и приоритетных целей Программы.
Реализованные мероприятия Программы создали систему отношений муниципалитета, соответствующую направлениям реформы бюджетного процесса, которые закреплены новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В результате после исполнения всех мероприятий, обозначенных в программе, можно сделать вывод о том, что данная реформа необходима муниципальным образованиям. Министерство финансов РФ проводит данную реформу путем объявления конкурса, в котором, ежегодно, начиная с 2005 года, выигрывает ограниченное количество муниципальных образований, что, в свою очередь, не дает полного охвата всех муниципалитетов. За 2 года реформы уже видны конкретные результаты. Поэтому все цели и задачи, определенные в конкурсе реформирования финансов, считаю необходимым законодательно утвердить на федеральном уровне для обязательного исполнения всеми муниципальными образованиями. Это даст ощутимый экономический, бюджетный, социальный эффект в совершенствовании развития муниципалитетов и страны в целом.
