CC BY
47
УДК 336.13(477)
Р.Л. Балакин
ИННОВАЦИОННЫЕ ПОДХОДЫ К УПРАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ УКРАИНЫ
Анализируются инновационные механизмы управления государственными финансами Украины в рамках реализации программы экономических реформ на 2010-2014 годы «Богатое общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство». Рассматриваются основные направления совершенствования управления государственным долгом и повышения фискальной транспарентности.
Ключевые слова: управление государственными финансами, бюджетный процесс, инновационные механизмы финансового управления, фискальные правила, государственный долг, фискальная прозрачность, открытый бюджет.
Реформирование системы управления государственными финансами в Украине имеет своей целью достижение устойчивого развития страны и выполнение социальных обязательств перед гражданами. Эффективность системы управления государственными финансами имеет важное значение для обеспечения стабильности бюджетной системы, а также общей финансовой безопасности и устойчивого экономического роста.
В настоящее время значительная часть задач по реформированию системы управления государственными финансами решается в рамках выполнения программы экономических реформ на 2010-2014 годы «Богатое общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство». В частности, программой экономических реформ предусмотрено осуществление стабилизации государственного бюджета, проведение реформирования налоговой системы, финансового сектора, а также межбюджетных отношений [1]. Конкретные задачи и мероприятия по реформированию управления государственными финансами формулируются в ежегодных планах действий по выполнению программы экономических реформ, которые утверждаются Указом Президента Украины [2]. Это требует поиска инновационных решений в указанной сфере, направленных на расширение ресурсной базы сектора государственных финансов, обеспечение его стабильного и устойчивого развития в период проведения реформ.
С целью повышения институциональных возможностей системы управления государственными финансами в декабре 2012 года создано Министер-
© Балакин Р.Л., 2014
Балакин Роберт Леонидович - канд. экон. наук, доцент, ведущий научный сотрудник отдела государственных финансов Академии финансового управления (Украина, Киев), e-mail: [email protected].
ство доходов и сборов Украины на основе реорганизации Государственной налоговой службы и Государственной таможенной службы [3]. На Министерство доходов возложено администрирование налогов, сборов, таможенных платежей и единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование. Основные задачи нового министерства: 1) обеспечение формирования и реализации единой государственной налоговой и таможенной политики в части администрирования налогов и сборов, таможенных платежей, а также борьба с правонарушениями при применении налогового и таможенного законодательства, осуществление в пределах своих полномочий контроля за поступлением в бюджеты и государственные целевые фонды налогов, сборов и других платежей; 2) формирование и реализация государственной политики в сфере контроля производства и обращения спирта, алкогольных напитков и табачных изделий; 3) проведение государственной политики в сфере контроля за своевременностью осуществления расчетов в иностранной валюте в установленный законом срок, соблюдением порядка проведения наличных расчетов за товары (услуги), а также за наличием лицензий и торговых патентов.
Инновации и новые информационные технологии являются основой деятельности Министерства доходов. В рамках обеспечения предоставления высококачественных услуг гражданам и бизнесу министерство планирует по результатам анализа ожиданий плательщиков и международного опыта внедрить ряд наиболее востребованных услуг и сервисов, в первую очередь, электронных, для каждого из сегментов плательщиков. Например, планируется введение сервиса предварительного заполнения деклараций (e-Filing), развитие кабинета плательщика (e-Taxpayers Files), внедрение сервиса интернет-платежей для уплаты налогов (e-Payments), в том числе платежей через мобильные устройства.
Министерство доходов и сборов уделяет должное внимание усовершенствованию системы электронного декларирования товаров за счет уменьшения количества документов в бумажном виде, применения процедуры принятия электронной таможенной декларации к оформлению с автоматическим присвоением регистрационного номера. Разрабатываются механизмы принятия автоматизированного решения (без участия инспектора таможни) о возможности выпуска товаров в обращение, процедуры завершения таможенного оформления по предварительной декларации без доставки грузов в таможню назначения.
Для повышения эффективности методов противодействия минимизации уплаты налогов министерство намерено воплотить в жизнь концепцию электронного аудита, сформировать рискоориентированный подход к контрольно-проверочной работе по трансфертному ценообразованию. Создается соответствующая нормативная база, необходимая для применения механизмов
контроля трансфертного ценообразования. Кабинет министров Украины в октябре 2013 года утвердил Порядок согласования цен в контролируемых операциях, согласно которому при контроле трансфертного ценообразования предприятия смогут предварительно согласовать цены и заключить соответствующее соглашение с Министерством доходов и сборов. Кроме того, был утвержден Порядок расчета и применения рыночного диапазона цен и рыночного диапазона рентабельности для целей трансфертного ценообразования. Расчет таких диапазонов является необходимым условием использования методов определения цены в контролируемых операциях.
Эксперты МВФ, исследуя современные системы управления государственными финансами, к числу инновационных механизмов, способных ограничивать возможные негативные вызовы (как внутренние, так и внешние), справедливо относят применение фискальных правил [4]. В Украине основным фискальным правилом является правило, в соответствии с которым общий объем государственного долга и гарантированного государством долга на конец бюджетного периода не может превышать 60 % годового номинального объема валового внутреннего продукта Украины. В случае превышения этой предельной величины Кабинет министров Украины обязан принять меры для приведения такого общего объема долгов в соответствие с положениями Бюджетного кодекса (ч. 2 ст. 18 Кодекса).
Общий объем местного долга и гарантированного органами местного самоуправления долга по состоянию на конец бюджетного периода не может превышать 200 % (для г. Киева 400 %) среднегодового индикативного прогнозного объема поступлений бюджета развития (без учета объема местных заимствований и капитальных трансфертов (субвенций) из других бюджетов), определенного прогнозом соответствующего местного бюджета на следующие за плановым два бюджетных периода (ч. 3 ст. 18 Бюджетного кодекса). Расходы местного бюджета на обслуживание местного долга не могут превышать 10 % расходов общего фонда местного бюджета в течение любого бюджетного периода, когда планируется обслуживание такого долга. Объем и условия осуществления местных заимствований и предоставления местных гарантий согласовываются с Министерством финансов Украины.
Глобальный финансовый кризис существенно увеличил долговую нагрузку на экономику Украины. Соотношение государственного и гарантированного государством долга к валовому внутреннему продукту выросло с 12,3 % в 2007 году до 36,6 % в 2012 году. В то время как объем прямого государственного долга Украины является одним из самых низких в Европе, отношение гарантированного государством долга к ВВП на конец 2012 года составляло 8,3 % [5]. На сегодняшний день объем гарантированного государством долга больше, чем у Украины, имеют только такие страны Европы, как Испания, Ирландия, Португалия и Латвия. Вместе с тем большинство стран
ЕС и стран СНГ существенно ограничивают использование государственных гарантий и имеют общий объем гарантированного государством долга менее 2 % ВВП.
Международные рейтинги кредитоспособности Украины были существенно снижены. Агентство Standard & Poor's 1 ноября 2013 года понизило долгосрочный суверенный кредитный рейтинг Украины в иностранной и национальной валюте до уровня «В-». Прогноз по рейтингу остается негативным. 21 сентября 2013 года кредитный рейтинг страны понизило другое международное агентство - Moody's. Показатель был снижен с «В3» до уровня «Саа1».
В 2012 году в результате внесения ряда изменений в Закон Украины «О Государственном бюджете Украины на 2012 год» произошло увеличение предельного объема предоставления государственных гарантий почти в 16 раз по сравнению с предусмотренным в бюджете при его утверждении (с 5 до 79,4 млрд грн). С целью нормативного урегулирования размера предоставления государственных гарантий Кабинет министров Украины в ноябре 2013 года подготовил законопроект, который предусматривает введение ограничения предельного объема предоставления государственных гарантий в течение года - не более 5 % доходов общего фонда Государственного бюджета Украины.
В среднесрочной перспективе цели и задачи в области управления государственным долгом определяются стратегией управления государственным долгом, которая утверждается Кабинетом министров Украины. Такое стратегическое планирование введено в Украине с 2011 года. С целью контроля над рисками, связанными с управлением государственным долгом, принято постановление Кабинета министров Украины от 1.08.2012 № 815 «Об утверждении Порядка осуществления контроля за рисками, связанными с управлением государственным (местным) долгом». Положения этого документа регламентируют работу, направленную на снижение уровня бюджетного, валютного, процентного рисков, а также рисков ликвидности и рефинансирования.
Согласно международным стандартам по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, открытость бюджетного процесса предполагает, что проекты бюджета должны предоставляться законодательным органам в установленные сроки; годовой бюджет должен быть реалистичным и разработанным в рамках среднесрочной макроэкономической и фискальной политики; цели фискальной политики и фискальные правила должны быть четко зафиксированы и обнародованы; бюджетная документация должна содержать оценку фискальной устойчивости.
Публичная информация должна охватывать данные о всей бюджетной и внебюджетной деятельности центрального правительства, включая подроб-
ные сведения о его долге, финансовых и нефинансовых активах, о состоянии бюджетов региональных и местных органов государственного управления, о финансах государственных корпораций. Широкой общественности должна быть доступна информация о главных составляющих частях бюджета и его основных экономических агрегатах.
Одним из принципов построения бюджетной системы Украины является ее публичность и прозрачность. Согласно п. 10 ч. 1 ст. 7 Бюджетного кодекса Украины, реализация этого принципа предполагает информирование общественности по вопросам составления, рассмотрения, утверждения, исполнения государственного и местных бюджетов, которое обеспечивается путем публикации соответствующих документов. Контроль соблюдения бюджетного законодательства имеет целью обеспечение эффективного и результативного управления бюджетными средствами и осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса [6].
Согласно п. 3 ст. 28 Бюджетного кодекса Украины, информация о выполнении государственного и местных бюджетов должна включать сведения о доходах соответствующего бюджета по общему и специальному фондам (детально по видам доходов соответствующего бюджета, которые обеспечивают поступление не менее 3 % их общего объема) и о расходах и кредитовании (детально по группам функциональной классификации расходов и кредитования бюджета). Такие сведения приводятся в сравнении с аналогичными показателями за соответствующий промежуток времени предыдущего бюджетного периода с указанием их изменения.
Публичный контроль исполнения бюджета обеспечивается путем публикации данных о ежемесячном, ежеквартальном и годовом выполнении государственного и местных бюджетов в средствах массовой информации. Кроме того, Министерство финансов Украины обеспечивает обнародование сведений о выполнении сводного (консолидированного) бюджета страны. К функциям главного распорядителя бюджетных средств отнесено обеспечение доступности информации о бюджете в соответствии с действующим законодательством и, в частности, Бюджетного кодекса Украины (п. 11 ч. 5 ст. 22). Контроль использования бюджетных средств осуществляется на основании данных бюджетной отчетности.
Законом Украины «О доступе к публичной информации» от 13.01.2011 № 2939-У1 установлено, что не может быть ограничен доступ к информации о распоряжении бюджетными средствами, об условиях получения этих средств или имущества, о фамилии, имени, отчестве физических лиц и наименовании юридических лиц, получивших эти средства или имущество (ч. 5 ст. 6). Согласно Указу Президента Украины «Вопросы обеспечения органами исполнительной власти доступа к публичной информации» от 05.05.2011 № 547/2011, персональная ответственность за обеспечение надле-
жащего выполнения требований Закона Украины «О доступе к публичной информации» возложена на руководителей центральных и местных органов исполнительной власти.
Дальнейшее повышение уровня прозрачности государственных финансов требует повышения транспарентности расходов бюджета, усиления надзора за фискальными рисками, связанными с деятельностью государственных предприятий, учреждений и организаций и фондов общеобязательного государственного социального и пенсионного страхования, улучшения финансово-экономической обоснованности при предоставлении государственных и местных гарантий для выполнения долговых обязательств субъектов хозяйствования - резидентов Украины.
Прозрачный бюджет делает политику правительства открытой для мирового сообщества, что повышает инвестиционную привлекательность страны и способствует привлечению международных кредитов по низким процентным ставкам. По результатам специального исследования по заказу Международного бюджетного партнерства (International Budget Partnership) установлено, что после учета различных экономических переменных страны с лучшим показателем прозрачности бюджетной сферы имеют высокий рейтинг кредитоспособности, низкий уровень маржи и ее колебаний при осуществлении внешних заимствований [7]. Аналогичные выводы содержатся в публикации МВФ, посвященной анализу проблем фискальной прозрачности в современном мире с учетом последствий последнего финансово-экономического кризиса [8].
Для анализа, оценки и сравнения фискальной прозрачности Международное бюджетное партнерство разработало методологию расчета интегрального показателя - индекса открытости бюджета. Начиная с 2006 года такая оценка проводится раз в два года с участием независимых специалистов, которые работают в каждой стране. Индекс открытости бюджета определяется по каждой стране и основывается на информации, которая предоставляется правительством своим гражданам в ходе бюджетного процесса. В 2012 году такая оценка проведена в 100 странах, прозрачность и демократичность бюджетного процесса в которых были проранжированы от 0 до 100 баллов. По результатам исследования Украина получила 54 балла, что выше среднего показателя по странам Восточной Европы и Центральной Азии (52 балла) и по всем странам мира (43 балла). По показателю участия общественности в бюджетном процессе Украина опередила такие страны Европейского союза, как Испания, Италия, Португалия, Румыния, Словакия, Чехия [9]. Возрастание степени участия общественности в выработке и принятии бюджетных решений повышает ответственность органов исполнительной власти за своевременную разработку, принятие, выполнение и предоставление отчетности о результативности исполнения бюджетов всех уровней.
По данным ежегодного исследования легкости ведения бизнеса Doing Business-2014, обнародованном Всемирным банком 29 октября 2013 года, затраты времени на соблюдение требований налогового законодательства в Украине сократились на 101 ч. Если в предыдущем году налогоплательщик тратил на налоговые процедуры 492 ч в год, то по состоянию на 1 июня 2013 года - 390. Эксперты Всемирного банка отметили, что сокращение времени стало возможным за счет упрощения деклараций для уплаты НДС и ЕСВ, а также совершенствование системы электронной отчетности. По данным исследования, за год налоговая ставка в Украине снизилась с 55,4 до 54,9 %, количество платежей осталось на уровне прошлого года - 28. Позиции Украины в мировом рейтинге улучшились на 25 пунктов (с учетом изменения методики и включением в рейтинг четырех новых стран -на 28 пунктов). Если в прошлогоднем отчете Украина заняла 137-е место среди 185 исследуемых стран (согласно нынешним корректировкам - 140-е среди 189 стран), в этом году - 112-е место среди 189 участников рейтинга [10]. Упрощение процедур налогового администрирования, уменьшение документации, сокращение отчетности, ускорение формальностей, развитие электронных сервисов - все это позволяет плательщику экономить время и, соответственно, делает условия для работы бизнеса в Украине более комфортными.
Вместе с тем в сфере управления государственными финансами возникли новые проблемы, требующие решения. Это повышение рисков финансирования бюджетного дефицита, рост объемов государственных долговых обязательств, а также условного долга, низкий уровень финансовой дисциплины в государственных нефинансовых корпорациях, недостаточная прозрачность операций в секторе государственного управления. Для совершенствования управления государственными финансами на инновационных основах Министерство финансов Украины принимает меры по активному использованию программно-целевого метода в бюджетном процессе, фискальной консолидации (в условиях ограничения ее возможных негативных воздействий), проведению взвешенной налоговой политики (с учетом стратегических направлений развития экономики Украины, интересов регионов, бизнеса и реализации социальных программ), внедрению среднесрочного бюджетного планирования, обеспечению устойчивости государственных финансов.
Список литературы
1. Заможне суспшьство, конкурентоспроможна економша, ефективна держава. Програма економiчних реформ на 2010-2014 роки. - URL: http://www.president.gov.ua/docs/Programa_reform_FINAL_2.pdf
2. Нацюнальний План дш на 2013 рш щодо впровадження Програми економiчних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспшьство, конкурентоспроможна економша, ефективна держава». Затверджено Указом Президента
Украши вщ 12 березня 2013 року № 128/2013. - URL: http://www.president. gov.ua/docs/128d.pdf.
3. Про деяю заходи з оптимiзацiï системи центральних opraHÍB виконавчо1 влади. Указ Президента Украши вщ 24 грудня 2012 року № 726/2012. - URL: http://www.president.gov.ua/documents/15236.html.
4. IMF. Public Financial Management and Its Emerging Architecture / eds. M. Cangiano, T. Curristine, M. Lazare. - Washington, D.C.: International Monetary Fund, 2013. - 456 p.
5. Стратепя розвитку системи управлшня державними фшансами Украши. Схвалено розпорядженням Кабшету Мшс^в Украши вщ 1 серпня 2013 р. № 774-р. - URL: http://www.minfin.gov.ua/control/uk/publish/article? art_id=387670&cat_id=53608.
6. IMF. Manual on Fiscal Transparency. - URL: http://www.imf.org/external/ np/pp/2007/eng/051507m.pdf.
7. Hameed F. Budget Transparency and Financial Markets // IBP Working Paper. - 2011. - No 1. - URL: http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/ IBP-Working-Paper-1 -Budget-Transparency-and-Financial-Markets .pdf.
8. Fiscal Transparency, Accountability, and Risk / IMF; prepared by the Fiscal Affairs Department in collaboration with the Statistics Department. - 2012. -August 7. - URL: http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2012/080712.pdf.
9. Open Budget Survey 2012. - URL: http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/0BI2012-Report-English.pdf.
10. Doing Business 2014. Understanding Regulations for Small and Medium-Size Enterprises. - URL: http://www.doingbusiness.org/~/media/GIAWB/Doing %20Business/Documents/Annual-Reports/English/DB14-Full-Report.pdf.
Получено 4.03.2014
R.L. Balakin
INNOVATIVE APPROACHES TO THE PUBLIC FINANCE MANAGEMENT IN UKRAINE
Innovative mechanisms of public finance management in Ukraine within the framework of economic reforms implementation are analysed. The main directions of public debt management improvement and fiscal transparency enhancement have been considered.
Keywords: public finance management, budget process, innovative mechanisms of finance management, fiscal rules, public debt, fiscal transparency, open budget.
Balakin Robert Leonidovich - Candidate of Economic Sciences, Docent, Senior Researcher of the Public Finances, the Academy of Financial Management (Ukraine, Kiev), e-mail: [email protected].
