CC BY
15
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЯ В АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОМ ПРОИЗВОДСТВЕ
ПОМОГАЛОВА Юлия Викторовна
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права и административной деятельности ОВД Саратовского юридического института МВД России
П
| роцесс реализации административен о-процессуального законодательства в отношении несовершеннолетних, совершивших административные правонарушения, предполагает использование многочисленных информационных ресурсов, их сбор, анализ и обмен.
Ранее действовавший Федеральный закон от 20 февраля 1995 года № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» закреплял в ст. 4 основы правового режима информационных ресурсов, устанавливал порядок документирования информации; право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах; категории информации по уровню доступа к ней; порядок правовой защиты информации.
Теперь законодатель с учетом мнения о том, что «понятие «информация» по существу, является во многих случаях синонимом понятия «информационные ресурсы»»[8, с. 4], с целью регулирования отношений в Федеральном законе от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» вообще отказался от термина «информационные ресурсы».
Такая позиция законодателя не получила поддержки со стороны большинства специалистов и ученых, занимающихся исследованиями в науке информационного права. Так, участники теоретического семинара
«О категориях и понятиях в информационном законодательстве», проходившего 10 февраля 2006 года в Институте государства и права РАН, единодушно выразили мнение о необходимости сохранения в тексте закона правовой категории «информационные ре-сурсы»[3, с. 12].
Действительно, в целях повышения эффективности правового регулирования отношений в области использования информационных технологий в юрисдик-ционной деятельности необходимо включение в Федеральный закон РФ от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» термина «информационные ресурсы».
Информационные ресурсы в производстве по делам об административных правонарушениях способствуют достижению таких задач, как всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 24.1 КоАП РФ). В процессе их решения происходит постоянное обращение одних органов к другим для истребования сведений, сбора доказательств по делу об административном правонарушении, применения мер обеспечения производства, исполнения вынесенных решений по делу.
Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - комиссии) при рассмотрении материалов о совершении подростками административных правонарушений участвуют в информационном обмене, выступая в трех ролях: с одной стороны, являются массовыми потребителями правовой информации, с другой - производителями административно-юрисдикционной информации и, наконец, потенциальными пользователями новых информационных технологий и распространителями информации. При этом возникает ряд вопросов, решению которых должна способствовать выработка практических рекомендаций по применению некоторых положений КоАП РФ.
Районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35, 5.36, 6.10, 20.22 КоАП РФ. Поскольку подростки могут выступать субъектами административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена региональным законодательством, в частности Законом Саратовской области от 29 марта 2006 года № 34-ЗСО «Об административных правонарушениях на территории Саратовской области»[4], то в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ материалы по делам данной категории рассматриваются комиссиями в пределах их полномочий, установленных этим законом.
Из общего правила имеется исключение: дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 11.18 КоАП РФ, а также дела об административных правонарушениях в области дорожного движения рассматриваются комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение указанной комиссии (ч. 2 ст. 23.2 КоАП РФ).
Поэтому, соблюдая предметную подведомственность дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, сотрудники органов внутренних дел обязаны направлять материалы таких дел своевременно и в полном объеме.
Часть 1 ст. 28.8 КоАП РФ закрепляет, что протокол об административном правона-
рушении направляется ... в орган ... уполномоченный рассматривать дело об административном правонарушении в течение 3-х суток с момента составления протокола об административном правонарушении. Данный срок оправдывает себя, так как порой сотрудники ОВД могут составлять протокол в пятницу, следовательно, в выходные дни подготовленный процессуальный документ не представляется возможным направить по подведомственности.
После получения материалы дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, изучаются ответственным секретарем комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав для определения возможности дальнейшего их рассмотрения. В определенных случаях протокол об административном правонарушении с иными материалами дела подлежит возвращению для устранения недостатков в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) . органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются указанным . органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков.
КоАП РФ закрепляет следующие основания возвращения протоколов об административных правонарушениях и иных материалов:
Во-первых, ч. 3 ст. 28.8 и п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ предусматривают возврат протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами.
Приказом МВД России от 2 июня 2005 года № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию» определен перечень должностных лиц органов внутренних дел, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ.
В п. 4.13 указанного приказа к компетенции сотрудников подразделений по делам несовершеннолетних ОВД относится составление протоколов об административных пра-
вонарушениях, предусмотренных ст. 5.355.37, 6.7, 6.10-6.12, 7.17, 7.27, ч.ч. 1, 2 и 3 ст. 11.17, 13.24, 14.2, 14.15, 17.7, 17.9, 18.8, 18.9, ч. 1 ст. 19.3, статьями 19.6, 19.7, 19.13, 19.1519.17, 20.1, 20.3, 20.20-20.22.
Согласно абзацу 2 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.35-5.37, 6.10 КоАП РФ, вправе составлять и члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Однако протоколы об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.37 КоАП РФ, уполномочены рассматривать только судьи (ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ).
Во-вторых, возврат протоколов об административных правонарушениях осуществляется в иных, предусмотренных п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ, случаях:
а) неправильного составления протокола и оформления других материалов дела. Под неправильным составлением протокола следует считать отсутствие тех данных, которые составляют содержание протокола согласно ст. 28.2 КоАП РФ, а также неверное установление, недостоверность каких-либо данных. Например, установлено, что подросток достиг возраста 16 лет, а протокол составлен на его родителей. Или, например, не указано время, дата совершения правонарушения, поскольку эти признаки позволяют устанавливать давность привлечения к административной ответственности.
В протоколе об административном правонарушении должен быть зафиксирован факт совершения соответствующего правонарушения. Существо административного правонарушения представляет собой установление признаков объективной стороны административного правонарушения, указанного в статье КоАП РФ или иного правового акта. Так, фиксация в одном протоколе деяния несовершеннолетнего, представляющего собой выражение нецензурной бранью в парке в состоянии опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, представляет невозможность рассмотрения данного протокола, так как по существу это два административно наказуемых деяния. Следовательно, при совершении двух административных правонарушений протокол составляется за каждое.
Отсутствие свидетелей и их показаний в протоколе об административном правонарушении не является основанием для возра-
щения материалов дела, так как их может вообще не быть.
О неправильном оформлении материалов может свидетельствовать, к примеру, отсутствие необходимых реквизитов на письменных документах, прилагаемых к протоколу об административном правонарушении (отсутствие оттиска углового штампа, круглой печати врача-нарколога лечебного учреждения и т.п.);
б) неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела. Неполнота - это оценочная категория. Комиссия решает самостоятельно, достаточно ли предоставленных материалов или нет. В любом случае отсутствующие сведения не могут быть восполнены при рассмотрении дела. Например, если правонарушение связано с незаконным приобретением наркотических средств в небольшом размере, то необходимо представление справки специалиста, подтверждающей, что данное вещество определено как наркотическое. В случае, если отсутствует характеристика на несовершеннолетнего из школы, но информацию об учащемся может восполнить устно классный руководитель подростка при рассмотрении дела, то нецелесообразно возвращать материал.
Процессуальный документ, составляемый при возвращении протокола об административном правонарушении и иных материалов, - определение (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ). Законодатель не оговаривает - направляется ли определение вместе с протоколом или остается в комиссии. В таком случае в сопроводительном документе рекомендуется указывать: «Возвращается протокол об административном правонарушении и (или) материал (указать какой) в связи с ... (указывается причина) для устранения недостатков».
Порой комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав недостаточно уделяют внимания поступившим материалам дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, не осуществляют их анализ с необходимой тщательностью, не используют самостоятельно предусмотренные КоАП РФ формы получения необходимой информации (ст. 26.9, 26.10), что в конечном итоге приводит к прекращению производства по делу и формированию у несовершеннолетнего состояния безнаказанности за содеянное.
Так, например, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав Саратовского муниципального района Саратовской области 21.08.2007 г. вынесла постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 6.8 КоАП РФ и совершенным несовершеннолетним А. В самом постановлении не указано ни одно из оснований прекращения производства, содержащихся в ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ. Материалы дела свидетельствуют о том, что в связи с отсутствием протокола личного досмотра несовершеннолетнего, протокола изъятия вещества, обнаруженного у несовершеннолетнего, и объяснений понятых комиссия не усматривает факт совершения подростком административного правонарушения, предусмотренного ст. 6.8 КоАП РФ. Между тем в справке об исследовании вещества № 3748 от 13.07.2007 г. содержится указание о проведении личного досмотра, изъятия, наличии двух понятых при этом. Однако комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав не возвратила материалы дела в ОВД для устранения недостатков, а посчитала возможным прекратить производство по делу, несмотря на то что срок давности привлечения к административной ответственности несовершеннолетнего А. еще не наступил (совершено правонарушение 12.07.2007 г., протокол об административном правонарушении составлен был 14.07.2007 г., вынесено постановление о прекращении производства по делу 21.08.2007 г.).
Действия сотрудников ПДН ОВД при получении ими в случае возврата протоколов об административных правонарушениях направлены на внесение соответствующих изменений. Неправильно оформленные материалы, прилагаемые к делу, корректируются по мере возможности. К собранным материалам приобщаются документы, устанавливающие данные, сведения, которые не могут быть установлены при рассмотрении дела, например, справка о причинении материального ущерба организации при совершении мелкого хищения несовершеннолетним, наличие или отсутствие гражданства РФ, регистрации по месту пребывания (места жительства) при нарушении правил регистрационного учета и т.д.
Возврат материалов дел об административных правонарушениях в связи с отсутствием доказательственной базы в каждом случае должен быть обоснованным, причем
следует учитывать, что недостающие доказательства нельзя восполнить при рассмотрении дела. Так, если имеются свидетели, они указаны в протоколе об административном правонарушении, но отсутствуют их объяснения, способствующие установлению истины по делу, целесообразно истребовать их письменные показания, отложив рассмотрение дела.
При совершении несовершеннолетним административного правонарушения, заключающегося в распитии спиртных напитков в общественных местах, акт медицинского освидетельствования еще не подтверждает факт употреблении спиртных напитков в общественных местах. Подросток мог употребить их и дома, и в гостях, и т.д.
Вместе с тем следует обратить внимание на процедуру медицинского освидетельствования несовершеннолетнего, совершившего административное правонарушение.
В соответствии с п. 6 ст. 27.12 КоАП РФ Правительство РФ постановлением от 26 декабря 2002 года № 930 утвердило Правила медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, и оформления его результатов[7], согласно которым медицинское освидетельствование проводится врачом, имеющим специальную подготовку (п. 6), в соответствии с Приказом Министерства здравоохранения России от 14 июля 2003 года № 308 «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения». В сельской местности при невозможности проведения медицинского освидетельствования врачом разрешается осуществлять его фельдшером фельдшерско-акушерского пункта, имеющим соответствующую специальную подготовку.
Проведение медицинского освидетельствования в остальных случаях не регламентируется новыми нормативными актами в соответствии с КоАП РФ.
В соответствии со ст. 34 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1 [2] оказание медицинской помощи (медицинское освидетельствование, госпитализация, наблюдение и изоляция) без согласия граждан или их законных представителей допускается в отношении лиц, страдающих заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, лиц, страдающих тяжелыми психическими расстройствами, или лиц, совершивших общественно опасные деяния, на ос-
нованиях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации.
Решение о проведении медицинского освидетельствования и наблюдения граждан без их согласия или согласия их законных представителей принимается врачом (консилиумом), а решение о госпитализации граждан без их согласия или согласия их законных представителей - судом.
Другая мера, применяемая в отношении несовершеннолетних и вызывающая некоторые затруднения у правоприменителя, - привод. В соответствии со ст. 27.15 КоАП РФ в случае неявки лица без уважительной причины после надлежащего уведомления в отношении него может быть осуществлен привод. В производстве по делам об административных правонарушениях привод может быть применен в отношении лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (несовершеннолетнего, взрослого), законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности, а также свидетеля.
В случае необходимости присутствия указанных лиц комиссия выносит определение об отложении рассмотрения дела с указанием причины (необходима явка определенного лица) и составляет отдельный процесс-суальный документ - определение о приводе, которое направляет в ОВД для исполнения.
В настоящее время порядок осуществления привода регламентирован Инструкцией о порядке осуществления привода, утвержденной Приказом МВД России от 21 июня 2003 года № 438.
В настоящее время законодательно не определено, что является надлежащим уведомлением лица о дате, времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении. Принимая во внимание правоприменительную практику, таковым может считаться извещение с помощью средства связи (почта, телеграф, телетайп), вручение повестки нарочным с обязательным фиксированием получения ее адресатом, при этом определяющим должна быть подпись вызываемого лица на корешке (копии) извещения (повестки). В любом случае уведомление о вызове лица на рассмотрение дела будет считаться надлежащим при наличии удостоверяющего факта (словесного выражения в письменной форме) от получателя.
Сведения об отправлении повестки по почте или вручение соседям или членам семьи вызываемого лица надлежащим уведомлением не считаются. Возможно дополнительное оповещение (не являющееся надлежащим уведомлением) о рассмотрении дела об административном правонарушении по месту учебы, работы, путем получения расписки от лица при сборе материалов об административном правонарушении.
Решению о приводе должна предшествовать проверка причин неявки вызываемого лица: получило ли лицо вызов, не имеется ли данных о его болезни, не находится ли оно в командировке, нет ли иных причин, объективно препятствующих его явке по вызову. И только после выяснения обстоятельств неявки лица уполномоченный орган имеет право вынести определение о приводе.
Согласно п. 12 Инструкции о порядке осуществления привода сотрудник милиции либо старший группы (наряда) сотрудников милиции объявляет лицу, подлежащему приводу, под расписку определение о приводе. В случае отказа от подписи лица, подлежащего приводу, сотрудником милиции, либо старшим группы (наряда) сотрудников милиции, исполняющим привод, в определении о приводе делается соответствующая запись.
Об исполнении определения о приводе сотрудник милиции, его осуществивший, получает от инициатора привода расписку с указанием времени исполнения. О результатах осуществления привода сотрудник милиции, которому поручено исполнение определения о приводе, докладывает рапортом руководителю с приложением расписки о приводе. При наличии обстоятельств, препятствующих осуществлению привода, к рапорту прилагаются копии документов, подтверждающие указанные обстоятельства.
При невозможности осуществления привода в указанные в определении о приводе сроки, а также в случае отсутствия лица либо его представителя, подлежащих приводу, начальник органа внутренних дел или лицо, исполняющее его обязанности, немедленно извещает об этом инициатора привода с указанием обстоятельств, препятствующих исполнению определения о приводе.
Касаясь вопроса распределения обязанностей между РОВД и КДН по сбору доказательств, необходимо отметить следующее.
В соответствии с п. 7 ст. 10 Закона РФ от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О мили-
ции»[1] на органы внутренних дел возложены обязанности осуществления производства по делам об административных правонарушениях. Производство - это стадии возбуждения дела об административном правонарушении, его рассмотрение, исполнения принятых решений, в определенных случаях - их обжалование. На сотрудников ОВД возлагаются обязанности по сбору доказательств, проведению в необходимых случаях административного расследования, составлению протокола об административном правонарушении, своевременному направлению материалов по подведомственности, обеспечению явки и т.д. до исполнения наказания.
В п. 65.2 Приказа МВД России от 26 мая 2000 года № 569 «Об утверждении Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел» указано, что должностные лица подразделений по делам несовершеннолетних осуществляют в установленном порядке (в соответствии с КоАП РФ) подготовку документов, необходимых для рассмотрения материалов об административных правонарушениях несовершеннолетних.
В то же время ст. 32 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних предоставляет комиссиям право истребовать необходимые сведения и документы, а также вызывать должностных лиц и граждан для получения от них объяснений. Статья 5 Закона Саратовской области от 29 декабря 2004 года № 120-ЗС0 «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Саратовской области»[5] устанавливает для комиссий право:
1) в пределах своей компетенции запрашивать и получать от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности необходимые для работы сведения;
2) приглашать должностных лиц, специалистов и граждан для получения от них информации и объяснений по рассматриваемым вопросам;
3) привлекать для участия в работе представителей органов государственной власти области, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм собственности и других заинтересованных лиц.
Таким образом, следует констатировать, что обязанности по сбору доказательст-
венной информации по делам об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, в равной степени относятся и к комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав, и к органам внутренних дел.
Комиссия обязана ставить в известность орган внутренних дел о принимаемых решениях в отношении несовершеннолетних, совершивших административные правонарушения. В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 24 июня 1999 года «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолет-них»[6] комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые органами местного самоуправления, в пределах своей компетенции обеспечивают применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Под обеспечением следует понимать не только назначение конкретных мер воздействия, но и информирование о принятии такого решения заинтересованные ведомства системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Согласно ст. 37 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних о принятом постановлении комиссия, как правило, сообщает общественным организациям по месту работы, учебы или жительства несовершеннолетнего правонарушителя, а также по месту работы или жительства его родителей или лиц, их заменяющих.
После вынесения комиссией постановления о назначении административного наказания несовершеннолетнему комиссия делает выписку из протокола своего заседания о рассмотрении дела об административном правонарушении (ст. 29.8 КоАП РФ). Данный процессуальный документ должен быть направлен в ОВД по месту жительства несовершеннолетнего.
Однако следует иметь в виду, что постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, согласно ст. 31.1. КоАП РФ вступает в законную силу:
1) после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу
об административном правонарушении, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано;
2) после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление;
3) немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление.
Таким образом, с момента вступления постановления по делу об административном правонарушении в законную силу (через 10 дней с момента вручения или получения по почте) несовершеннолетний может быть поставлен на учет.
Должностные лица ПДН ставят на учет несовершеннолетних правонарушителей, перечисленных в подпункте 2.1 Приказа МВД России от 26 мая 2000 года № 569, в том числе совершивших административное правонарушение, в случаях, если их противоправное поведение в установленном порядке зафиксировано в постановлении комиссии.
Для этого должностные лица ПДН при получении информации о несовершеннолетних правонарушителях и при наличии оснований, предусмотренных Инструкцией, в установленном порядке представляют начальнику горрайлиноргана предложения о постановке на учет указанных лиц. Разрешение о постановке на учет дается в письменном виде начальником горрайоргана или его заместителем.
В случае однократного совершения несовершеннолетним малозначительного административного правонарушения, при наличии соответствующих данных об особенностях его личности, условиях жизни и воспитания, родителях или лицах, их заменяющих, должностными лицами ПДН могут быть внесены начальнику горрайлиноргана мотивированные предложения о нецелесообразности постановки этого несовершеннолетнего на учет ПДН.
В заключение необходимо сделать вывод о том, что основной предпосылкой эффективности административно-юрисдикцион-ной деятельности в отношении несовершеннолетних, совершивших административные правонарушения, является наличие (предоставление) информации в максимально полном объеме, достоверном, неискаженном виде.
Обоснованность принятия решений комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав зависит от того, насколько информация, лежащая в основе таких решений, соответствует требованиям относимости и допустимости.
* * *
1. ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503. - ISSN 0868-4944.
2. ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318. - ISSN 0868-4944.
3. О категориях и понятиях в информационном законодательстве // Информационное право. 2006. № 2. - СПС «КонсультантПлюс».
4. Саратовская областная газета [Текст]
- Саратов, 2006. № 64.
5. Саратов - Столица Поволжья [Текст]
- Саратов, 2004. № 271-272 (1222-1223).
6. СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177. - ISSN 1560-0580.
7. СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5233. -ISSN 1560-0580.
8. Цветков В.Я. Глобализация и информатизация [Текст] // Информационные технологии. 2004. № 12.
