CC BY
172
Марина ТУХВАТУЛЛИНА
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ПОТОКИ КАК ФАКТОР ЭФФЕКТИВНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Проблема эффективности муниципального управления весьма актуальна в современном обществе, так как органы муниципального управления максимально приближены к населению, их задача - направлять свою деятельность в первую очередь на удовлетворение потребностей граждан, проживающих в данной местности. Именно по действиям органов муниципального управления граждане оценивают власть в стране в целом, таким образом, они выступают неким проводником между населением и властью.
Сегодня в высокоразвитых странах информация и информационно-коммуникационные технологии, а не энергия и минеральное сырье, становятся основными факторами, определяющими развитие и процветание государства. Развитие и широкое применение информации, информационно-коммуникационных технологий является глобальной тенденцией мирового прогресса. В условиях динамично протекающих процессов реформирования российского общества информатизация органов муниципального управления как по вертикали, так и по горизонтали становится стратегически важным, ключевым ресурсом в повышении его эффективности. Это связано с тем, что в органах муниципального управления циркулирует самая разнообразная как по содержанию, так и по характеру информация, следовательно, одной из важнейших составляющих повышения эффективности функционирования органов муниципального управления является обеспечение эффективной работы с информацией, рациональная организация потоков управленческой информации.
С позиций концепции информационного общества эффективность муниципального управления необходимо рассматривать через призму эффективности управленческой информации. Данная концепция является разновидностью теории постиндустриального общества, основу которой заложили З. Бжезинский, Д. Белл, О. Тоффлер. Именно становление информационного общества, основанного на знаниях и информации, по мнению А.Н. Овчаренко, требует «пересмотра традиционных взглядов не только на экономику и политику, культуру и образование, но и на управление, поскольку оно напрямую связано с информацией и знаниями как определяющими факторами устойчивого развития общества»1. Об эффективности муниципального управления можно говорить лишь в том случае, если органы местного самоуправления вовремя обнаруживают проблемы и находят рациональные пути их решения, но еще лучше, когда эти проблемы выявляются в момент их зарождения, либо когда принимаются меры для их предупреждения. Как известно, «болезнь легче предотвратить, чем лечить». А для этого крайне необходимо, чтобы органы муниципального управления постоянно и объективно отслеживали информацию об общественных потребностях, интересах и проблемах. Иными словами, важным инструментом повышения эффективности муни-
1 Овчаренко А.Н. Социальное управление в информационном обществе: новые подходы // Социально-гуманитарные знания, 2006, № 6, стр. 190 (стр. 189—203).
ТУХВАТУЛЛИНА
Марина
Александровна,
аспирантка
Казанского
государственного
технологического
университета,
старший
преподаватель
Нижнекамского
химико-
технологического
института
ципального управления является работа с управленческой информацией. «Чтобы эффективно управлять, необходимо располагать глубоко научной информацией об обществе с его многочисленными и разнообразными компонентами и отношениями, чертами и характеристиками, обществе в его функционировании и развитии», — утверждает В.Г. Афанасьев и добавляет к этому утверждение, что «непрерывность процесса управления обеспечивается непрерывностью движения информации»1.
Если обратиться к работам Г.В. Атаманчука, то можно отметить, что он, обозначив понятие эффективности государственного и муниципального управления, предлагает систему процедур анализа и оценки эффективности государственного и муниципального управ-ления2.
1. Отчет руководителей и иных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления перед гражданами, жителями территориальных образований, обществом в целом.
2. Национальные и локальные обсуждения и голосования по различным вопросам жизнедеятельности страны, ее регионов, территориальных сообществ.
3. Общественное мнение как совокупность свободно выраженных суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей.
4. Средства массовой информации, которые должны стать «четвертой властью», чтобы нести ответственность за состояние общества.
5. Обращения граждан как институт взаимосвязи власти и людей. Структура и содержание, предмет и адресность обращений достаточно точно и оперативно отражают жизнь, состояние управляемых объектов и уровень функционирования субъектов управления.
Перечисленные общественные процедуры анализа и оценки эффективности государственного и муниципального управления в общем виде можно рассматривать как проявление информационного взаимодействия органов государственного и муниципального управ-
1 Афанасьев В.Г. Социальная информация и управление обществом. — М.: Политиздат, 1975, стр. 408
2 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. Монография. - М.: РАГС, 2002, стр. 252-254.
ления с элементами управляемой системы. Эффективно управлять можно лишь в том случае, если управляющая система полностью информирована о состоянии управляемой системы, а управляемая система в свою очередь благодаря информированности о деятельности управляющей системы поддерживает ее действия. Иными словами, можно сказать, что рациональная организация и управление информационными потоками лежит в основе эффективного муниципального управления, от которого, в конечном счете, зависит эффективность всей системы власти в стране.
Рассматривая структуру информационных потоков органов муниципального управления, необходимо, прежде всего, выделить две большие группы информационных потоков, а именно внешние и внутренние информационные потоки. Внутренние информационные потоки циркулируют внутри системы управления, внешние — связывают систему управления с внешней средой. Внешняя среда, окружающие условия — это необходимый фон, на котором и при опосредованном участии которого развертывается функционирование системы.
В связи с этим следует отметить, что в целях повышения эффективности муниципального управления представляется весьма важным изучение в структуре информационных потоков органов местного самоуправления не только внутренних, но и внешних информационных потоков.
Структура информационных потоков города строится с учетом структуры и процессов функционирования его органов управления, потребностей в информационном обеспечении населения и различных организаций.
Распределение по функциональным подсистемам определяет основу структуры информационных потоков городского управления, так как информация в них легко структурируется по предметному признаку, обеспечивая необходимую унификацию для автоматизации процессов сбора, обработки, хранения, накопления в банках данных и использования информации в пределах подсистемы. В интересах совместно решаемых задач между подсистемами осуществляется автоматизированный обмен информаци-
ей, что обеспечивает функционирование системы в целом.
Изучение роли информационного фактора в эффективности муниципального управления рассмотрим через призму информирования населения; поскольку деятельность органов местного самоуправления в первую очередь направлена на удовлетворение потребностей населения, то при изучении эффективности муниципального управления основной акцент нужно делать на взаимодействие органов муниципальной власти с населением и организациями муниципального образования. В своих выводах будем основываться на результатах исследований, проводившихся в 2003— 2005 гг. Институтом экономики города и Исследовательской группой ЦИРКОН1, а также результатами опросов, проводившихся в г. Нижнекамске кафедрой государственного управления и социологии Нижнекамского химико-технологического института под руководством к.соц. н., доцента Губиной Н.В.2
Информированность граждан о местном самоуправлении в большинстве городов России, как показывают результаты исследований, проводившихся Институтом экономики города и Исследовательской группой ЦИРКОН, несколько сократилась (доля респондентов, ответивших положительно на вопрос, знакомо ли им словосочетание местное самоуправление, составила порядка 75%), что может говорить об определенном снижении интереса к теме местного самоуправления. Однако это сокращение в большинстве исследуемых городов несущественно и вряд ли может рассматриваться как тенденция.
Однако, несмотря на высокую, казалось бы, информированность населения о местном самоуправлении, суть его понимают далеко не все. Так, 34% респондентов ответили, что местное самоуправление — это представительство государства на местах, его главная обязанность — исполнять распоряжения государственной власти, обеспечивать единые стандарты на территории всей страны. И лишь 44% подчеркивают, что
1 Граждане оценивают местное самоуправление: итоги опроса общественного мнения 2003—2005 // http://www.urbaneconomics.ru.
2 Исследования проводились в 2003—2008 гг.
местное самоуправление — это форма самоорганизации населения, его главная обязанность — предоставлять услуги по запросам жителей города (данное суждение соответствует определению термина «местное самоуправление», данному в гл. 8 ст. 130—131 Конституции РФ). Что касается г. Нижнекамска, то, как показывают результаты исследования, здесь доля респондентов, связывающих местное самоуправление с представительством государства, даже выше тех, кто предполагает, что местное самоуправление — это способ народовластия, осуществляемый по инициативе граждан.
Эти данные показывают, что довольно большая группа людей не знает своих прав на самостоятельное решение вопросов местного значения, не знает, как правило, какой уровень власти за что отвечает. Россияне воспринимают местное самоуправление как орган власти, действующий независимо от населения, и поэтому большинство людей считают свою роль в решении местных проблем крайне незначительной, и это, в конечном итоге, выражается в снижении эффективности муниципального управления.
Социальная активность граждан, в том числе их готовность к самоорганизации и добровольному объединению для решения своих проблем, является одним из важных условий становления и развития местного самоуправления в России. На уровне деклараций население России потенциально готово к коллективному участию в решении городских проблем (в 2005 г. — 56% в среднем по выборке), растет число граждан, позитивно относящихся к проявлениям гражданской активности (в 2004 г. — 70% в среднем по выборке, в 2005 г. — 75%), растет и число тех, кто реально участвует в работе добровольных объединений (2004 г. — 4%, 2005 г. — 7%). Вместе с тем готовность населения к самоорганизации для решения конкретных проблем на уровне дома, двора или города остается невысокой и демонстрирует тенденцию к снижению, при этом растет доля граждан, выбравших в качестве стратегии поведения в проблемных ситуациях обращение в различные инстанции. Не является исключением и г. Нижнекамск — лишь 12% опрошенных готовы к участию в указанных мероприятиях.
По данным ВЦИОМ1, около половины (49%) граждан не участвовали, по их словам, ни в каких мероприятиях, организованных жителями их города. Наиболее популярной формой социальной активности остаются субботники, собрания жильцов дома, жителей населенного пункта. Вовлеченность в другие формы самоорганизации находится на крайне низком уровне. В Нижнекамске также наиболее популярной формой социальной активности является субботник, собрание жильцов дома, жителей города, а также культурно-спортивные мероприятия. На участие в общественной жизни своего населенного пункта респондентов, по их мнению, может подвигнуть уверенность в том, что деятельность будет полезной (так ответила треть респондентов), а также гарантии того, что эта деятельность принесет результаты (19%). Иными словами, люди готовы к самоорганизации в том случае, если будут уверены, что от них что-то зависит, и в этом немаловажную роль играет информирование населения о возможностях, которые дает реформа местного самоуправления.
Роль информации, а точнее ее отсутствия, в самоорганизации граждан проявляется еще и в том, что большинство россиян (74%) не знает о существовании в их населенном пункте объединений жителей (товариществ собственников жилья, комитетов территориального самоуправления и т.п.). Соответственно, если люди не знают о возможных формах самоорганизации, то и не участвуют в них, а без этого, как говорилось, не может быть реализовано местное самоуправление.
Исследования «Граждане оценивают местное самоуправление», проводившиеся Институтом экономики города и Исследовательской группой ЦИРКОН, а также результаты опросов, проводимых в г. Нижнекамске, позволяют сделать выводы, что:
— население слабо вовлечено в различные формы самоорганизации граждан, его готовность к участию в работе добровольных объединений, вообще в общественной жизни города также находится на достаточно низком уровне, кроме того существует тенденция к уменьшению;
1 Гражданское участие: ради пользы общества или своего кармана? ВЦИОМ // Городское управление, 2006, № 2, стр. 90—92.
— граждане в большей степени склонны проявлять активность в форме обращения в соответствующие инстанции (по крайней мере, на уровне деклараций), чем в форме собственного участия в различных коллективных действиях;
— население декларирует позитивное отношение к проявлениям активной гражданской позиции, а те, кто участвует в коллективных мероприятиях, как правило, высоко оценивают свое участие, считая его эффективным и полезным;
— в качестве главного мотива участия в общественной жизни декларируется возможность улучшить качество жизни горожан, благоустроить окружающую территорию и т.п. Вместе с тем примерно пятая часть граждан не воспринимает участие в общественной жизни города как добровольную безвозмездную деятельность и связывает свое участие в коллективных мероприятиях с возможностью заработать.
Тенденцию к снижению социальной активности можно объяснить следующим: снижается доля людей, которые представляют местное самоуправление как форму самоорганизации населения, что приводит к снижению доли людей, готовых к самоорганизации (коэффициент корреляции составляет 0,87). Иными словами, чем меньше люди знают о том, что такое местное самоуправление на самом деле, тем менее они готовы к самоорганизации — это с одной стороны, а с другой — снижение доли людей, которые представляют местное самоуправление как форму самоорганизации населения, приводит к повышению доли лиц, надеющихся на решение своих проблем различными учреждениями и инстанциями (коэффициент корреляции составляет 0,98).
Для изучения влияния информационных потоков на эффективность муниципального управления необходимо изучить информационные потоки, циркулирующие между органами городского управления и населением города, поскольку именно повышению уровня и качества жизни жителей города служит муниципальное управление. Рассмотрим их на примере г. Нижнекамска.
По мнению нижнекамцев, право на информацию представляет собой в первую очередь право свободно искать, получать, передавать информацию (61%) и право на получение достоверной инфор-
мации о фактах, создающих угрозу людям (44%), кроме того, весьма актуальным для горожан является право на получение информации о различных сферах общественной жизни (33%) и возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека (29%).
Перейдем непосредственно к исследованию информационных потребностей жителей г. Нижнекамска. Опрос жителей города показал, что нижнекамцы в основном интересуются информацией об экономическом развитии города, об экологическом состоянии, о социальном развитии, о деятельности органов местного самоуправления, и в меньшей степени о деятельности общественных организаций. При этом респонденты полагают, что интересующая их информация местными средствами массовой информации либо представлена частично, либо вообще не представлена. И нельзя не отметить, что влияние средств массовой информации на формирование массовых настроений, системы ценностей общества является фактом общепризнанным.
Итак, можно сделать вывод о том, что население г. Нижнекамска не довольно тем, как удовлетворяются их информационные потребности. Конкретизируем это на следующем примере. Поскольку предметом изучения данной работы выступают информационные потоки в муниципальном управлении, рассмотрим, как горожане оценивают свою информированность о деятельности местных органов власти.
В большей степени нижнекамцы заинтересованы в информации о деятельности главы Нижнекамского муниципального района (3,2 балла по 5-балльной системе), на втором месте среди актуальных информационных потребностей находится информация о деятельности исполнительного комитета Нижнекамского муниципального района (2,9 балла) и на третьем месте — информация о деятельности депутатов совета Нижнекамского муниципального района (2,6 балла). Однако горожане достаточно низко оценивают степень удовлетворенности своих информационных потребностей в сообщениях о деятельности местных органов власти
— степень информированности нижне-камцев о деятельности органов местного самоуправления Нижнекамского
муниципального района в 1,5—2 раза ниже потребности в данной информации (2,1; 1,7 и 1,4 балла по 5-балльной шкале оценки степени информированности о деятельности главы муниципального образования, исполнительного комитета и депутатов совета соответственно).
Органы местного самоуправления обязаны предоставлять информацию не только о своей деятельности, но и о жизнедеятельности муниципального образования в целом. Рассмотрим структуру информационных потребностей ниж-некамцев о жизнедеятельности города. Горожан интересует достаточно широкий спектр информации о различных сферах жизнедеятельности города: о событиях и чрезвычайных происшествиях в городе (69%), о кадровых перестановках в городе (32%), о деятельности органов местного самоуправления (38%), о жизни рядовых жителей города (28%), о деятельности общественных организаций (19%), новости спорта (24%), прогноз погоды (27%), о маршрутах движения городского транспорта (25%), об экологической обстановке (25%).
Чтобы изучить, как эти информационные потребности удовлетворяются, нужно определиться, во-первых, из каких источников горожане привыкли получать информацию. Это, прежде всего, новостные выпуски на телевидении (86%), печатные издания (50%) и общение с друзьями, родными, сослуживцами (55%). Поскольку значительная доля горожан получает информацию из местных средств массовой информации (и в первую очередь — по телевидению), то для того чтобы определить степень удовлетворенности информационных потребностей нижнекамцев, проведен контент-анализ новостных выпусков местного телевизионного канала.
В ходе исследования были выявлены существенные различия между информационными потребностями населения г. Нижнекамска и структурой новостных выпусков местного телеканала. В новостных выпусках в первую очередь представлены новости спорта, обзор праздничных мероприятий, совершенных правонарушений. Волнующие в первую очередь население экологические проблемы освещаются в рамках обзора деятельности предприятий города (10-е место в общей структуре), обзор жилищ-
ной политики занимает 28-е место, развитие инфраструктуры — 5-е, социальная политика — 7-е.
Низкая информированность нижне-камцев о сущности местного самоуправления и о деятельности органов муниципального управления, приводит к тому, что активность горожан в решении вопросов местного значения остается на низком уровне, что проявляется в следующем:
— треть горожан для решения городских проблем склонна обращаться в различные инстанции (суд, прокуратуру, органы местной власти и вышестоящие инстанции;
— лишь десятая часть населения готова к активному участию в жизни города;
— половина респондентов не желают участвовать в работе каких-либо объединений жителей (товариществ собственников жилья, советов территориального самоуправления и др.);
— подавляющее число нижнекамцев (88%) склонны полагать, что у них нет возможности влиять на решения, принимаемые городскими властями, и связано это прежде всего, по их мнению, с тем, что у власти нет желания сотрудничать с гражданами (46%).
При этом основными проблемами на пути к активному участию граждан в управлении городом (и как следствие
— повышению эффективности муниципального управления) являются, по мнению нижнекамцев, низкая информированность горожан о деятельности органов городского самоуправления (41%), низкая осведомленность граждан о социальных проблемах города (34%), а также нежелание властей сотрудничать с жителями (36%).
При этом следует помнить, что участие населения в местном самоуправлении, в решении вопросов местного значения является непременным атрибутом и показателем эффективности муниципального управления; таким образом, можно сделать вывод, что информация и информационное обеспечение являют-
ся важной составляющей на пути повышения эффективности муниципального управления.
Информационный фактор играет немаловажную роль в эффективности принятия и реализации управленческих решений органов государственного и муниципального управления.
Информатизация управленческой деятельности в городах реализуется, как правило, в соответствии с разработанными концепциями создания автоматизированных информационных систем, в которых определяются цели и основные положения построения конкретной системы, ее организация, приоритетность и этапность выполнения работ. С учетом современных достижений в области информатизации управления ведутся разработки и внедрение в административные структуры вычислительной техники, средств связи и новых информационных технологий.
Особое внимание уделяется обеспечению информационной и интеллектуальной поддержки управленческой деятельности административных органов и оказанию информационных услуг предприятиям, организациям и населению города1.
Что же касается Нижнекамска, то здесь до сих пор не разработана единая концепция или программа информатизации муниципального управления, следствием чего и являются выявленные недостатки и невысокая эффективность информационных потоков. В связи с этим для повышения эффективности муниципального управления за счет повышения эффективности циркулирующих информационных потоков в Нижнекамске необходима разработка концепции информатизации Нижнекамского муниципального района, которая поможет скоординировать действия по совершенствованию организации информационных потоков в городе и районе.
1 Информационные технологии управления / Под ред. проф. Г.А. Титоренко. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007, стр. 398.
