CC BY
148
Yelena Viktorovna Maslennikova,
PhD in Sociology,
head of the department of national economy and public and municipal administration, Saratov socio-economic institute (branch) of Plekhanov Russian University of Economics
Елена Викторовна Масленникова,
кандидат социологических наук, зав. кафедрой национальной экономики и государственного и муниципального управления, Саратовский социально-экономический институт (филиал)
РЭУ им. Г.В. Плеханова
Natalia Sergeevna Gegedyush, Наталья Сергеевна Гегедюш,
PhD in Sociology, кандидат социологических наук,
head of the department of public and municipal administration, зав. кафедрой государственного
Stolypin Volga Region Institute of Administration (branch) и муниципального управления,
of Russian Presidential Academy of National Economy Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина (филиал)
and Public Administration РАНХиГС при Президенте Российской Федерации
УДК 352/353 Ч^ [email protected]
ИНФОРМАЦИОННАЯ ОТКРЫТОСТЬ ОРГАНОВ ВЛАСТИ КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ВОВЛЕЧЕНИЯ ГРАЖДАН В ПРОЦЕССЫ ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ: АНАЛИЗ ГОРОДСКИХ ПРАКТИК
Развитие культуры участия граждан в осуществлении местного самоуправления является важной задачей органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ. Одним из механизмов вовлечения жителей муниципальных образований в решение вопросов местного значения выступает инициативное бюджетирование, применяемое в настоящее время в 47 субъектах Федерации. В качестве одного из факторов повышения эффективности вовлечения жителей городов в процессы инициативного бюджетирования авторы рассматривают информационную открытость органов местного самоуправления. В статье описаны результаты исследования более 50 официальных сайтов городов Приволжского федерального округа, проведенного авторами в сентябре-октябре 2017 г. Предметом анализа стали: формат предоставления информации на сайте муниципалитета; наличие тематических блоков по инициативному бюджетированию; простота в использовании сайта жителями для высказывания собственной позиции и налаживания диалога. Описаны ключевые проблемы информационной открытости органов местного самоуправления, сформулированы рекомендации по применению ими лучших практик в направлении исследования.
Ключевые слова: информационная открытость, инициативное бюджетирование, органы местного самоуправления.
INFORMATION TRANSPARENCY OF PUBLIC AUTHORITIES AS A WAY TO IMPROVE THE EFFICIENCY OF INVOLVING CITIZENS INTO THE PROCESS OF INITIATIVE BUDGETING: ANALYSIS OF CITY ADMINISTRATION ACTIVITIES
The article states that encouraging public participation in local self-government is an important task for local authorities and public administration of all subjects of the Russian Federation. One of the mechanisms for involving citizens of municipalities in local decision-making process is initiative budgeting which is currently used in 47 subjects of the Russian Federation. One of the factors of increasing the effectiveness of involving urban residents in the processes of initiative budgeting is information transparency of local government bodies. The article presents the results of a study of more than 50 official Internet sites of the cities of the Volga Federal District conducted by the authors in September-October 2017. The authors analyze format of providing information on the municipality's website, availability of information on initiative budgeting, user friendly interface for expressing ideas of the residents and tools for establishing a dialogue. Key problems of information transparency of local self-government bodies are described, recommendations on using best practices in initiative budgeting are suggested.
Keywords: information transparency, initiative budgeting, local self-government bodies.
Привлечение граждан к обсуждению и решению проблем местного сообщества является одной из ключевых задач в деятельности органов местного самоуправления. На это неоднократно обращал внимания президент России В.В. Путин в посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации. В целом такая позиция основывается на содержании Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где не только устанавливается право населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, но и определены принципы и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Народная правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания, конференции, опросы граждан, их обращения в органы местного самоуправления, установленные ст. 26-32 закона, по сути, представляют собой общественное участие, определяемое российскими исследователями межсекторного партнерства как воздействие граждан и их объединений на власть в законной организованной и конструктивной форме. Перечень форм имеет открытый характер, а органы власти всех уровней и их должностные лица обязаны содействовать населению в реализации форм, не противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ. Открытость списка определяет вариативность форм. Так, А.Л. Нездюров описывает более 25 форм общественного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, включая работу общественных советов при органах власти, проведение общественной экспертизы, сбор подписей под обращениями к депутатам и т.д. [6, с. 14-15, 18].
Несмотря на то что закон об общих принципах организации местного самоуправления реализуется в России 14 лет и в муниципалитетах приняты правовые акты о различных формах общественного участия, степень заинтересованности граждан в решении вопросов местного значения остается на низком уровне, существенно отличаясь как по субъектам Федерации, так и в городской и сельской среде. Это обстоятельство, с одной стороны, предопределяется сознательным дистанцированием органов местного самоуправления от населения, а с другой - кризисом доверия населения к власти. К примеру, в исследованиях общественного мнения о местном самоуправлении в городских поселениях Мурманской области в 2013 г. в среднем 41,3% опрошенных указали на отсутствие осведомленности о деятельности местной администрации. Причем 60% и 53,6% этот показатель достиг в городах, где численность жителей невелика и составила 21 097 и 12 696 человек соответственно [3]. В 2015 г. ситуация не изменилась: в г. Кировске Мурманской области 41,4% респондентов отметили, что не знакомы с деятельностью местной администрации, 41,4% - мало знакомы, в г. Полярные Зори - 31,2% и 39,6% соответственно. За информацией о деятельности органов местного самоуправления жители Ки-ровска обращались преимущественно к местным СМИ - 72,2%, доля удовлетворенных результатами обращения в органы муниципальной власти состави-
ла 33,3%, в Полярных Зорях соответственно 70,8% и 50% опрошенных [4].
Низкий уровень информированности населения о фактической деятельности органов местного самоуправления может свидетельствовать о непроработанности в соответствующих муниципалитетах политики обеспечения открытости. С началом административной реформы именно повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов власти рассматривается как инструмент укрепления доверия граждан и предпринимателей к власти в целом. Реализация права на информацию о решениях органов публичной власти как одно из основных и неотъемлемых прав человека, как отмечает А.В. Павлушкин, возможна либо по инициативе самих органов власти, либо по инициативе граждан [7, с. 9]. Соответственно, открытость власти обеспечивается работой по двум направлениям: организация информационного взаимодействия и развитие культуры участия граждан в публичном управлении.
Информационная открытость как технология взаимодействия органов власти и общества позволяет свободно получать информацию в необходимом количестве для принятия решений, оценки действия органов власти гражданским обществом. Достаточно распространенное определение через «организационно-правовой режим деятельности любого участника социального взаимодействия, обеспечивающий любым участникам этого взаимодействия возможность получать необходимый и достаточный объем информации (сведений) о своей структуре, целях, задачах, финансовых и иных существенных условиях деятельности» Е.А. Каменская лаконично представляет как «нормативно обусловленное, процедурно обеспеченное и гарантированное предоставление информации, доступ к которой определен соответствующими правовыми актами» [5, с. 19].
Требования к организации информационного взаимодействия органов власти с гражданами установлены Федеральным законом от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления». Направления совершенствования такого взаимодействия определены Указами Президента РФ от 07.05.2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», от 09.05.2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2010 гг.».
Как справедливо отмечают Ю.В. Дубровская и К.С. Жаворонкова, «информационная осведомленность людей о деятельности органов местного самоуправления призвана выполнять мотивационную функцию, стимулируя местные органы к постоянному развитию и совершенствованию, поиску новых форм осуществления управления и повышению тем самым его эффективности» [2, с. 59]. В одном из указанных выше исследований органам муниципальной власти предлагалось «интенсифицировать обращения граждан к местным властям с целью увеличения количества фактических прецедентов взаимодействия и решения проблем населения» [3]. Практически речь идет о
формировании органами местного самоуправления линейки коммуникативных поводов - точек соприкосновения органа муниципальной власти и граждан. Перспективным поводом для диалога власти и жителей является инициативное бюджетирование, понимаемое нами как совокупность практик вовлечения граждан в бюджетный процесс посредством разработки, выбора и последующего контроля проектов, финансируемых за счет расходов бюджета. По состоянию на 01.09.2017 г. 47 субъектов России в различных формах реализуют инициативное бюджетирование.
Анализ региональных программ поддержки местных инициатив показал, что внедрение инициативного бюджетирования преимущественно начинается с сельских поселений. Это обусловлено возможностью выстраивания прямого диалога с жителями, низким качеством объектов общественной инфраструктуры. Администрации сельских поселений имеют достаточный практический опыт организации собрания граждан, четкое представление о потенциале местного сообщества, что необходимо для реализации инициативного бюджетирования. В правовых актах, регламентирующих конкурсные процедуры по поддержке местных инициатив, перечень проектных направлений сформулирован достаточно широко через вопросы местного значения поселений. На практике сложилось ограниченное число направлений, которыми перекрываются порядка 5-6 вопросов местного значения, в том числе закрепленных за сельскими поселениями законами субъектов РФ: это благоустройство территории, организация водоснабжения, ремонт объектов культуры и физической культуры и спорта, пожарная безопасность, ремонт дорог.
Стоит отметить, что в большинстве субъектов Федерации обязательным критерием поддержки и реализации проекта является его софинансирование местным сообществом, что принципиально отличает российскую практику инициативного бюджетирования от зарубежных моделей партисипаторного бюджетирования. Несмотря на это, степень вовлеченности жителей сельских поселений в программу поддержки местных инициатив возрастает. Данное утверждение сложилось в ходе анализа официальных отчетов региональных органов власти о ходе реализации программ (проектов) по поддержке местных инициатив. Разумно предположить, что по мере реализации программы в местном сообществе происходит изменение общественного сознания: возрастает степень причастности к жизни муниципалитета. К ключевым причинам можно отнести возможность прямого диалога с муниципальной властью, непосредственного контроля жителями хода работ по реализуемым проектам, их непосредственного участия в реализации проектов (как трудом, так и рублем).
Положительные результаты программы в сельских поселениях подводят к переходу на следующий уровень - уровень городских поселений. Однако распространение рассматриваемой практики инициативного бюджетирования на городские поселения осложняется разобщенностью местного сообщества. Технологии живого диалога не позволят охватить большую часть населения, следовательно, встает вопрос о расшире-
нии каналов коммуникации. Важно помнить, что в городской среде уже сформировалась привычка к он-лайн-оплате различных услуг и широкому использованию интернет-ресурсов. В государственных стратегических и программных документах подчеркивается важность развития технологий информационного общества, в связи с чем нами проанализированы официальные сайты крупных городов Приволжского федерального округа. Исследовались размещенные на сайтах информационные ресурсы с точки зрения возможностей их использования в качестве инструмента вовлечения местного сообщества в процессы инициативного бюджетирования.
В ходе исследования проанализированы материалы, размещенные более чем на 50 официальных сайтах городских округов субъектов РФ, входящих в Приволжский федеральный округ1. Гипотеза исследования: возможность получения посредством обращения к официальным сайтах муниципалитета актуальной и валидной информации о возможностях артикулировать свою позицию (в том числе о проектах инициативного бюджетирования), вступить в диалог с органами местного самоуправления позволяет заинтересованным гражданам выразить свои потребности и интересы,связанные с развитием муниципалитета; является предпосылкой для формирования вовлеченности в решение вопросов местного значения, способствует более активному участию в бюджетном процессе. Анализ содержания сайтов предполагал необходимость поиска ответов на следующие вопросы:
1. Легко ли найти необходимую информацию?
2. Можно ли выразить свое мнение?
3. Будет ли это мнение услышано и учтено?
4. Есть ли возможность понять: выраженная жителем проблема носит частный (единичный) характер или беспокоит и других граждан?
В ходе эмпирического исследования выявлены следующие проблемы.
1. Сложность поиска информации. Как правило, пользователь должен четко представлять, какую именно информацию необходимо получить и на сайте какого органа власти. В ином случае навигация на сайте затруднена. Например, на сайтах крупных городов содержится огромный массив информации и требуется переход по нескольким ссылкам для результативного поиска. В большинстве случаев раздел «Обращения граждан» доступен с главной страницы, но не содержит информацию о возможности выразить свою позицию, решить совместно с органами местного самоуправления проблему, проявить инициативу в осуществлении контроля, поучаствовать в обсуждении местного бюджета.
2. Отсутствие идентификации общности интересов, проблем. При электронном взаимодействии гражданин, выражая свою точку зрения на волнующую его тему, не имеет представления о других поступивших обращениях по такой же проблеме. Коммуникация с органом местного самоуправления зачастую осуществляется в закрытом формате «вопрос - ответ»,
Период проведения исследования - сентябрь 2017 г.
♦-
который не предполагает идентификации групп интересов жителей и их коммуникации. Второй аспект закрытого формата общения - отсутствие взаимосвязи между позицией жителя (жителей) и решениями, принятыми органами местного самоуправления.
3. Необходимость идентификации гражданина при обращении в органы местного самоуправления установлена Федеральным законом от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Применяемые во многих случаях довольно сложные процедуры авторизации заявителя при подаче обращения в форме электронного документа снижает число потенциальных участников диалога.
4. Позитивный опыт картографирования обращений граждан по вопросам местного значения на сайтах органов местного самоуправления получает все большее распространение. К сожалению, формализм ответов на обращения граждан провоцирует снижение активности обращений и влечет недоверие к использованию таких ресурсов. Например, на сайте городского округа в разделе «Горячая точка» гражданином размещена информация о ненадлежащем состоянии дорожного покрытии. Ответ должностного лица выглядит не вполне убедительно: «Обращение по вопросу ремонта проезжей части рассмотрено. На данном участке будет произведен ямочный ремонт проезжей части». Отсутствие конкретики в ответе вызвало ожидаемый сарказм пользователей информации.
Авторы считают, что наличие специализированных сайтов «Открытый город», «Народный контроль» позволяет формировать активный диалоговый формат взаимодействия населения и органов местного самоуправления, своевременно реагировать на запросы жителей и предоставить информацию о результатах рассмотрения обращений граждан и решения общих для многих людей проблем.
В том случае, когда органы местного самоуправления предоставляют гражданам возможность на официальных сайтах самостоятельно инициировать темы для обсуждения, вести дискуссию, визуализировать заинтересованность жителей в решении приоритетных задач, описанные выше проблемы могут быть разрешены. Так, например, миссия портала «Открытая Пенза» - обеспечение граждан своевременной помощью в решении проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города. Портал представляет собой интернет-приемную, в которой любой гражданин может зарегистрироваться и отправить жалобы и предложения. Инициированные гражданами идеи и предложения доступны для поддержания участниками; одобренные и опубликованные идеи выставляются на голосование на портале на срок 120 дней. По истечении срока подводятся итоги рейтинга. Идея рассматривается администрацией города Пензы,
-♦
если она поддержана большинством участников, но не менее 200 человек.
Интернет-ресурсы набирают популярность и активно используются многими социальными группами. В то же время нельзя исключать возможность вовлечения граждан в решение вопросов местного значения посредством иных способов. Расширение линейки инструментов информирования жителей об участии в жизни города демонстрируется в проекте Санкт-Петербурга «Твой бюджет»: предложить идею развития твоего района можно используя сайты, МФЦ, банк - партнер проекта. Информация размещена на городских баннерах, в СМИ, на официальных сайтах, в государственных органах, органах местного самоуправления.
Возможность учесть многообразие различных интересов - задача сложная, требующая существенных усилий всех заинтересованных сторон. Получение поддержки граждан, вовлечение их в решение вопросов местного значения - это обязательное условие успеха деятельности органов местного самоуправления. На наш взгляд, информационная открытость органов власти - это наиболее продуктивный инструмент для достижения диалога, сотрудничества и взаимопонимания населения и власти, для формирования ответственного отношения к муниципальным ресурсам.
1. 25 вопросов об инициативном бюджетировании: учеб. пособие / В.В. Вагин, Е.А. Тимохина и др. М.: Т8 Издательские технологии, 2017.
2. Дубровская Ю.В., Жаворонкова К.С. Информационная открытость органов власти как важнейший критерий эффективности государственного и муниципального управления // Государственное управление. Электронный вестник. 2016. № 55. С. 58-75.
3. Исследование на тему «Изучение общественного мнения по вопросам развития территориального местного самоуправления в Мурманской области», 2013 год. В исследовании принимали участие 1250 респондентов из 7 городов региона). URL: http://apparat.gov-murman.ru/files/_05131.pdf].
4. Исследование на тему «Изучение общественного мнения по вопросам развития территориального местного самоуправления в Мурманской области», 2015 год. ООО ММЦ «ИВАНОВО». В исследовании принимали участие 1600 респондентов из 5 городов региона. URL: http://mvpmk.gov-murman.ru/files/vnutr_policy/otchet_2015.pdf].
5. Каменская Е.А. Сущность и особенности информационной открытости органов власти в современной России // Общество: политика, экономика, право: сетевое электронное научное издание. 2011. № 2. С. 18-24.
6. Нездюров А.Л. Общественное участие - теоретические и практические аспекты // Технологии общественного участия и межсекторного социального партнерства: метод. пособие / под ред. М.Б. Горного. СПб.: Норма, 2013.
7. Обеспечение открытости органов власти для граждан и юридических лиц / под ред. А.В. Иванчеко. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2007.
